支撐“一帶一路”建設(shè)的我國對外援助和開發(fā)合作體系

史育龍，盧 偉，滕 飛，孫 偉

(中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所，北京 100038)

“一帶一路”是今后相當(dāng)長時期我國對外開放和對外經(jīng)濟(jì)合作的總體設(shè)計[1]。對外援助和開發(fā)合作作為一國重要的經(jīng)濟(jì)外交手段，對于扎實推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)具有重要意義。目前，國內(nèi)對于“一帶一路”建設(shè)背景下我國對外援助和開發(fā)合作轉(zhuǎn)型的研究還較少。有研究認(rèn)為，我國決策者應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步提升對外援助或發(fā)展合作在“一帶一路”倡議中的重要地位，使其成為“一帶一路”倡議中與政治合作、經(jīng)貿(mào)合作并列的三大支柱之一[2]。也有研究建議，我國的對外援助須與“一帶一路”沿線國家的合作意愿掛鉤，援外須向“一帶一路”沿線國家傾斜，援外須發(fā)揮“一帶一路”的先導(dǎo)作用等[3-4]。本研究根據(jù)“一帶一路”總體設(shè)計及其對對外援助和開發(fā)合作的新要求，梳理總結(jié)了我國對外援助和開發(fā)合作實踐中存在的問題，在深入分析其體制機制成因基礎(chǔ)上，借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，提出了支撐“一帶一路”建設(shè)的對外援助和開發(fā)合作體系總體框架和建設(shè)任務(wù)。

一、“一帶一路”建設(shè)對對外援助和開發(fā)合作的新要求

“一帶一路”作為一項統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局、聯(lián)通國際國內(nèi)兩個市場的重大戰(zhàn)略，對對外援助和開發(fā)合作提出了新的要求，也為對外援助和開發(fā)合作開辟了大有作為的廣闊空間。

(一)對外援助和開發(fā)合作的內(nèi)涵

根據(jù)我國對外援助和開發(fā)合作的實踐，本研究將我國的對外援助定義為：為幫助發(fā)展中國家增強自主發(fā)展能力，促進(jìn)雙方共同發(fā)展和互利共贏，推動南南合作，我國向發(fā)展中國家或多邊機構(gòu)以無償援助、無息貸款和優(yōu)惠貸款等方式提供的資金、設(shè)施、物資和人員支持。開發(fā)合作是指被納入我國與伙伴國的雙邊合作框架或規(guī)劃、有開發(fā)性金融參與支持并具有一定收益的互利性經(jīng)濟(jì)合作活動。開發(fā)合作是介于對外援助和企業(yè)對外投資之間的一種合作方式，既達(dá)不到援助應(yīng)當(dāng)具有的顯著贈予和幫助成分，又不像企業(yè)對外投資完全基于商業(yè)規(guī)則、不包含贈予成分。

(二)“一帶一路”建設(shè)對對外援助和開發(fā)合作的新要求

習(xí)近平主席提出與有關(guān)國家共同建設(shè)“一帶一路”的倡議，以及隨后制訂的《絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶與21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)戰(zhàn)略規(guī)劃》和《推動共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動》[5]等，確定了“五通”*“五通”是指政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通。合作重點和“六廊六路、多國多港”*“六廊六路、多國多港”中，六廊是指新亞歐大陸橋、中蒙俄、中國-中亞-西亞、中國-中南半島、中巴和孟中印緬六大國際經(jīng)濟(jì)合作走廊。“六路”是指鐵路、公路、水路、空路、管路和信息高速路?！岸鄧笔侵附Y(jié)合沿線國家的積極性，在中亞、東南亞、南亞、西亞、歐洲、非洲等地區(qū)培育一批共建“一帶一路”的支點國家?！岸喔邸笔侵竾@21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)，通過多種方式，推動一批區(qū)位優(yōu)勢突出，支撐作用明顯的重要港口建設(shè)。的布局框架，并提出了主要任務(wù)。據(jù)此，可以確定“一帶一路”建設(shè)對我國對外援助和開發(fā)合作提出的新要求。

1．要求圍繞“五通”合作重點開展對外援助和開發(fā)合作

對外援助具有在國與國之間增進(jìn)友誼、加深理解和營造合作氛圍的特殊作用，通過技術(shù)援助等方式有助于深化對受援國國情和政策法律制度安排的理解，為有效的政策溝通奠定基礎(chǔ)。推動設(shè)施聯(lián)通，則要求發(fā)揮援外資金的先導(dǎo)作用，扎實做好項目前期研究和技術(shù)經(jīng)濟(jì)分析論證，并發(fā)揮開發(fā)性金融和政策性金融的協(xié)同優(yōu)勢。貿(mào)易暢通則要求通過促貿(mào)援助幫助沿線國家改善貿(mào)易條件[6]，并發(fā)揮開發(fā)合作領(lǐng)域廣闊、帶動力強的優(yōu)勢，幫助沿線國家提高資源加工深度，為與沿線國家和地區(qū)商建自由貿(mào)易區(qū)、實現(xiàn)貿(mào)易暢通創(chuàng)造條件。資金融通要求充分發(fā)揮開發(fā)性金融和政策性金融各自優(yōu)勢，吸引社會資金共同支持“一帶一路”建設(shè)，同時積極拓展以人民幣計價的對外援助和開發(fā)合作，扎實推進(jìn)人民幣國際化。民心相通要求對外援助在“軟實力”建設(shè)中發(fā)揮更加重要的作用，加大對民生設(shè)施、國情調(diào)研、政策規(guī)劃、技術(shù)培訓(xùn)、文化傳播等“軟實力”建設(shè)項目援助力度。

2．要求圍繞“六廊六路、多國多港”建設(shè)優(yōu)化對外援助和開發(fā)合作布局

建設(shè)六大經(jīng)濟(jì)走廊對對外援助和開發(fā)合作的著力點有不同的要求。在中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊，要求對外援助為推進(jìn)區(qū)域性交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、深化能源資源合作創(chuàng)造條件，同時為拓展農(nóng)牧業(yè)、跨境園區(qū)等新的合作領(lǐng)域打好基礎(chǔ)，深化開發(fā)合作。在新亞歐大陸橋經(jīng)濟(jì)走廊，首先要加強過境運輸規(guī)制協(xié)調(diào)，充分利用已經(jīng)形成的通道運輸能力，進(jìn)而通過開發(fā)合作帶動境外產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)。在中國-中亞-西亞經(jīng)濟(jì)走廊，要求利用對外援助等方式做好中吉烏鐵路、中-巴-伊運輸通道等大型基礎(chǔ)設(shè)施項目的前期研究論證，加大對土庫曼斯坦瀕里海地區(qū)能源合作等重點項目的支持力度。在中國-中南半島經(jīng)濟(jì)走廊，要求發(fā)揮援助和開發(fā)合作各自優(yōu)勢，協(xié)同推進(jìn)中老、中泰鐵路等重大項目。在中巴經(jīng)濟(jì)走廊，要求靈活運用對外援助和開發(fā)合作方式，為不斷深化中巴合作營造環(huán)境，加快推進(jìn)瓜達(dá)爾港等“兩大兩小”項目。在孟中印緬經(jīng)濟(jì)走廊，要通過援助深化對沿線區(qū)情的了解，在多方關(guān)切中尋求最大公約數(shù)，通過深耕民意提出切實可行的項目方案，切實推進(jìn)與沿線國家的合作。海上絲綢之路建設(shè)要求以戰(zhàn)略支點港口為重點，綜合運用援外和開發(fā)合作方式，以港口-園區(qū)-新城模式推進(jìn)整體開發(fā)。

3．要求對外援助和開發(fā)合作更加高效地協(xié)同使用多種金融支持手段

“一帶一路”沿線國家大都為發(fā)展中國家，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，政府財力有限，在國際市場融資能力有限，這就要求充分發(fā)揮對外援助和開發(fā)合作各自優(yōu)勢，高效地協(xié)同使用多種金融支持手段。統(tǒng)籌政策性金融和開發(fā)性金融力量，明確各自定位和作用，推動其在各自擅長的領(lǐng)域精準(zhǔn)發(fā)力，帶動商業(yè)金融及其他社會資本參與“一帶一路”建設(shè)。推動開發(fā)性金融在信貸支持基礎(chǔ)上，積極探索與其他資本合作設(shè)立各類基金、開展股權(quán)投資等，拓寬融資渠道，保證“一帶一路”建設(shè)的資金需求。

4．要求提高對外援助和開發(fā)合作的協(xié)同有效性

“一帶一路”建設(shè)是一項宏大的工程，其中既包括了“設(shè)施聯(lián)通”這種“硬實力”建設(shè)，也包括“政策溝通”、“民心相通”等“軟實力”的輸出。為此，要求改變原有的對外援助和開發(fā)合作各自為戰(zhàn)的局面，增強對外援助和開發(fā)合作的協(xié)同有效性。一方面通過調(diào)整優(yōu)化對外援助的領(lǐng)域和結(jié)構(gòu)，增強對外援助對開發(fā)合作的先導(dǎo)作用和民意基礎(chǔ)，使對外援助在增強“軟實力”的同時也助力“硬實力”建設(shè)。另一方面則應(yīng)統(tǒng)籌運用對外援助和開發(fā)合作手段，積極開展一攬子項目建設(shè)，滿足東道國對于降低項目建設(shè)成本和融資利率等方面的要求。

二、我國的對外援助和開發(fā)合作存在的問題及原因

習(xí)近平主席提出“一帶一路”倡議后，中國對沿線國家的援助以及與沿線國家開展的開發(fā)合作也在不斷增加，但與支撐“一帶一路”建設(shè)的需求相比，還存在一些比較突出的問題。

(一)對外援助和開發(fā)合作存在的問題

1．對外援助和開發(fā)合作對“一帶一路”建設(shè)有效支撐不足

一是對外援助規(guī)?？傮w偏小，難以支持國家戰(zhàn)略目標(biāo)。據(jù)測算，目前我國年度援外資金總規(guī)模在80億美元左右*本數(shù)據(jù)為作者根據(jù)公開資料估算，援助總額=財政援助+優(yōu)惠貸款。財政援助數(shù)據(jù)來自《中國財政年鑒》，優(yōu)惠貸款數(shù)據(jù)來自來自Naohiro Kitano, Yukinori Harada. Estimating China’s Foreign Aid 2001-2013[R]. Tokyo:JICA-RI Working Paper, 2014.，略高于瑞典的年度援外資金規(guī)模，相當(dāng)于美國2015年度援助資金規(guī)模的1/4，日本的80%*瑞典、美國和日本援助資金數(shù)據(jù)來自http://stats.oecd.org，2016年9月5日訪問。。與我國的綜合國力和共建“一帶一路”的宏大構(gòu)想相比，現(xiàn)有的援外資金規(guī)模偏小。二是對外援助重物輕人，對受援國民意影響有限。2010-2012年期間，成套項目和物資援助占我國援外資金的比重接近90%，而技術(shù)合作、人力資源開發(fā)合作、派遣志愿者等對“人”的援助所占比重不到10%[7]。三是對外援助和開發(fā)合作區(qū)域重點不突出，力量分散。2010-2012年期間，我國援外資金的51.8%投向非洲，30.5%投向亞洲，歐洲12國所占份額只有1.7%[7]。作為“一帶一路”戰(zhàn)略主要合作對象的歐亞大陸區(qū)域，在對外援助和開發(fā)合作空間格局中的地位還有較大提升空間。

2．對外援助和開發(fā)合作沒有形成整體合力

一是對外援助和開發(fā)合作定位交叉，相互擠占發(fā)展空間。一些本應(yīng)屬于開發(fā)合作的項目演變成為援助項目，在很多重要的開發(fā)合作項目建設(shè)上，對外援助并沒有起到相應(yīng)的配套支撐作用。二是部分援助項目對提高受援國發(fā)展能力貢獻(xiàn)有限。特別是一些會議大廈、體育場館等大型公共設(shè)施項目，對改善民生和提高受援國發(fā)展能力的直接貢獻(xiàn)有限，有時會成為受援國的“樓堂館所”或“形象工程”。三是開發(fā)合作項目泛“戰(zhàn)略化”問題突出。目前，幾乎所有開發(fā)合作項目都競相以服務(wù)國家戰(zhàn)略為由，拔高自身定位，以爭取更多的資金和政策支持，也造成對方國家利用我方急于求成的心理，不斷提出嚴(yán)苛要求。

3．戰(zhàn)略性開發(fā)合作項目融資難度最大

一是傳統(tǒng)的政策性和開發(fā)性金融難以滿足境外開發(fā)合作項目貸款需求。國開行和進(jìn)出口銀行作為傳統(tǒng)的政策性和開發(fā)性金融機構(gòu)，審批程序復(fù)雜，項目貸款門檻很高。同時，“外保內(nèi)貸”等政策難以落地，開發(fā)合作項目實施企業(yè)融資難、融資成本高的問題依然沒有得到有效解決。二是新興開發(fā)性金融平臺過于追求利潤回報，對戰(zhàn)略性開發(fā)合作項目支撐不足。絲路基金由于一直強調(diào)按照市場化、國際化、專業(yè)化運作原則，將基金的經(jīng)濟(jì)效益放在首位，導(dǎo)致戰(zhàn)略性項目缺少資金支持的尷尬局面。地方設(shè)立的“一帶一路”投資基金由于過于追求項目投資回報，甚至導(dǎo)致支持的項目與“一帶一路”建設(shè)沒有任何關(guān)系。三是海外投資保險業(yè)發(fā)展滯后。2015年中信保海外投資保險承保金額占當(dāng)年對外直接投資存量的比重僅約為4%，與10%-15%的國際平均水平有較大差距。同時，中信保平均達(dá)4%左右的保險費率明顯偏高[8]，對參保企業(yè)的門檻要求較高且有一定的反擔(dān)保等附加條件，一般企業(yè)很難達(dá)到其要求。

4．企業(yè)對實施開發(fā)合作項目的經(jīng)驗和風(fēng)險控制能力不足

企業(yè)是我國對外援助和開發(fā)合作項目的實施主體，但單靠企業(yè)自身力量難以規(guī)避控制各類風(fēng)險?！耙粠б宦贰毖鼐€國家多為發(fā)展中國家，我國企業(yè)對其宏觀環(huán)境、項目建設(shè)、勞工制度、合同條款、文化傳統(tǒng)等方面的認(rèn)知有限，或想當(dāng)然地套用國內(nèi)項目建設(shè)中的行為模式，導(dǎo)致部分開發(fā)合作項目在實施過程中遭遇了不同程度的損失。如中鐵建在沙特麥加輕軌項目建設(shè)中海外經(jīng)驗缺乏，簡單套用中國經(jīng)驗，遭受巨大虧損。又如中海外聯(lián)合體在波蘭A2公路項目建設(shè)中忽視當(dāng)?shù)胤娠L(fēng)險，對波蘭在環(huán)境保護(hù)、勞工等方面的法律規(guī)定認(rèn)識不足，與波蘭政府簽下了不平等合約，最終面臨巨額賠償訴訟。

(二)我國的對外援助和開發(fā)合作面臨問題的成因

1．對外援助和開發(fā)合作實踐缺少宏觀戰(zhàn)略指導(dǎo)和制度規(guī)范

現(xiàn)階段在對外援助和開發(fā)合作領(lǐng)域出現(xiàn)的一系列問題，首先是我國沒有及時形成與國家總體發(fā)展目標(biāo)同步的對外援助和開發(fā)合作中長期戰(zhàn)略[9]，以之為不斷增加的實踐提供宏觀指導(dǎo)。其次，我國的對外援助事業(yè)長期定位于發(fā)展中國家間在南南合作框架下的互相幫助，由此形成的多目標(biāo)、隨機型、應(yīng)急性的對外援助模式，以及與之相適應(yīng)的碎片化、松散型管理架構(gòu)，難以適應(yīng)“一帶一路”建設(shè)形勢發(fā)展的需要。第三，我國對外援助和開發(fā)合作制度體系化建設(shè)滯后，只有部門規(guī)章層面的規(guī)范性文件，各部門制度之間銜接貫通存在一定障礙，影響了對外援助和開發(fā)合作的整體效果。

2．對外援助和開發(fā)合作沒有形成分工協(xié)同格局

一是我國目前援外具有顯著的多頭管理特點，工作參與部門眾多，體系龐大繁雜，部門分工和責(zé)權(quán)不夠清晰，各部門專注于本系統(tǒng)的對外援助工作，協(xié)調(diào)水平不高[10]。二是管理層級不健全或部分層級虛置，如現(xiàn)有名義決策層是在2008年商務(wù)部與外交部、財政部等建立的對外援助部際聯(lián)系機制基礎(chǔ)上，2011年升級為商務(wù)部牽頭的部際協(xié)調(diào)機制，以不定期但頻率很低的會議方式工作，協(xié)調(diào)力度有限。三是對開發(fā)合作項目缺少有針對性的政策支持，已經(jīng)出臺的政策在實施過程中遇到梗阻后，缺乏有力度的跟蹤落實。四是對外援助和開發(fā)合作分屬兩個不同的管理體系，分頭管理的體系難以推動二者在戰(zhàn)略層面的對接和戰(zhàn)術(shù)層面的聯(lián)動。

3．缺乏規(guī)范有效的對外援助和開發(fā)合作監(jiān)督評估機制

從對外援助監(jiān)督評估機制上看，現(xiàn)有文件中對援外活動進(jìn)行監(jiān)督和評價的條文較為原則，缺少可操作的具體實施辦法，而且相關(guān)文件只強調(diào)事前審查，對事后評估缺乏具體規(guī)定，加之沒有建立獨立的監(jiān)督評估部門[11]，因此援外監(jiān)督評估總體上處于起步階段。對于開發(fā)合作項目而言，目前制度建設(shè)的重點在于如何放松企業(yè)對外投資的審批管理。涉及國有企業(yè)的海外投資管理一直處于“放”與“管”的探索之中，還難以形成完整有效的監(jiān)督評估機制。

4．各類社會主體參與對外援助缺乏相應(yīng)的制度安排

目前，中央政府仍是我國開展對外援助的唯一主體，地方政府、企業(yè)、智庫和其他非政府組織都是在中央政府制訂的援助計劃內(nèi)承擔(dān)具體項目，還無法作為獨立機構(gòu)，通過一定的程序，在國家總體戰(zhàn)略指導(dǎo)下自主實施援外項目。這在一定程度上限制了援外項目的多樣性、援外方式的靈活性和援外資金來源的多渠道，也影響到援外事業(yè)自身的發(fā)展，以及對國家戰(zhàn)略的支撐。在推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)過程中，迫切需要加強制度建設(shè)，暢通地方政府、企業(yè)、智庫和其他非政府組織參與對外援助的通道[12]。

5．涉外金融機構(gòu)定位不清，難以統(tǒng)籌聯(lián)動

長期以來，國家對涉外金融機構(gòu)沒有清晰的定位。國家開發(fā)銀行一度被列入商業(yè)性金融機構(gòu)；進(jìn)出口銀行同時承辦援外屬性的優(yōu)惠貸款和貿(mào)易促進(jìn)屬性的優(yōu)惠買方信貸；中信保作為官方唯一出口信用保險機構(gòu)，監(jiān)管模式和規(guī)則與其他保險機構(gòu)沒有差別。定位不清導(dǎo)致業(yè)務(wù)邊界模糊，各類金融機構(gòu)之間競爭大于合作，如開行、口行與其他商業(yè)銀行貸款業(yè)務(wù)重合競爭；中信保過度強調(diào)經(jīng)濟(jì)效益，收取保費昂貴，業(yè)務(wù)審批程序復(fù)雜，無法體現(xiàn)機構(gòu)的政策性特征。此外，一些新設(shè)立的雙多邊基金定位也不清晰，不同基金之間難以實現(xiàn)統(tǒng)籌聯(lián)動。

6．支持開發(fā)合作的服務(wù)體系和保障體系尚不完善

國內(nèi)支持開發(fā)合作項目建設(shè)的服務(wù)體系不完善，法律、財稅、審計等專業(yè)機構(gòu)和人才非常欠缺，這已成為推動境外開發(fā)合作項目建設(shè)的最大短板。據(jù)江蘇省發(fā)改委介紹，目前江蘇全省熟悉境外法律稅務(wù)的專業(yè)人才不超過30人。其他中西部省份的情況更加嚴(yán)重。由于國內(nèi)商務(wù)咨詢業(yè)不發(fā)達(dá)，專業(yè)中介機構(gòu)得不到沿線國家的認(rèn)可，企業(yè)不得不過度依賴國外中介結(jié)構(gòu)。同時，由于沒有專職機構(gòu)負(fù)責(zé)，政府對企業(yè)提供的培訓(xùn)引導(dǎo)、國別信息、風(fēng)險提示預(yù)警等嚴(yán)重不足，有限的信息服務(wù)主要集中在發(fā)達(dá)國家，對開發(fā)合作重點地區(qū)的發(fā)展中國家和新興市場的信息統(tǒng)計存在盲區(qū)，企業(yè)在實施開發(fā)合作項目過程中遇到的大量問題只能自己摸索解決。

三、建立健全支撐“一帶一路”建設(shè)的對外援助和開發(fā)合作體系總體框架和重點任務(wù)

為有效支持“一帶一路”建設(shè)，著眼于長遠(yuǎn)發(fā)展，應(yīng)考慮整合我國的對外援助和開發(fā)合作力量，構(gòu)建新的中國國際發(fā)展合作體系，進(jìn)一步提高對外援助和開發(fā)合作的戰(zhàn)略性、協(xié)同性和有效性。

(一)支撐“一帶一路”建設(shè)的中國國際發(fā)展合作體系框架

中國國際發(fā)展合作體系基本框架由戰(zhàn)略規(guī)劃、決策管理、實施操作、金融保障和服務(wù)保障五大系統(tǒng)組成(圖1)，近期主要服務(wù)于“一帶一路”建設(shè)，中遠(yuǎn)期著眼于更好支撐我國整體對外政治經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略。

1．戰(zhàn)略規(guī)劃系統(tǒng)

戰(zhàn)略規(guī)劃系統(tǒng)發(fā)揮宏觀指導(dǎo)和方向引領(lǐng)作用，包括制度規(guī)范、總體戰(zhàn)略、地區(qū)指南和國別合作規(guī)劃四個層次。制度規(guī)范明確對外援助、政策性和開發(fā)性金融、境外投資的權(quán)責(zé)主體、法律依據(jù)、監(jiān)管原則等?？傮w戰(zhàn)略結(jié)合“一帶一路”建設(shè)要求，明確中國國際發(fā)展合作的總體目標(biāo)、區(qū)域重點和主要任務(wù)等。地區(qū)指南確定各重點區(qū)域國際發(fā)展合作需要解決的關(guān)鍵問題，提出優(yōu)先領(lǐng)域和區(qū)域性合作項目。國別合作規(guī)劃重點解決近期雙邊合作的項目清單、優(yōu)先順序和融資安排等。

2．決策管理系統(tǒng)

決策管理系統(tǒng)主要包括行政決策、項目管理和考核評估三個層面。決策層面負(fù)責(zé)審核通過國際發(fā)展合作地區(qū)指南、國別合作規(guī)劃、重大合作項目和年度工作計劃等。管理層面負(fù)責(zé)編制重點地區(qū)發(fā)展合作指南和國別合作規(guī)劃，安排年度經(jīng)費預(yù)算、項目招標(biāo)、檢查落實項目進(jìn)展等。項目監(jiān)管層面負(fù)責(zé)項目審計和實施效果評估，考核項目管理團(tuán)隊業(yè)績等。

3．實施操作系統(tǒng)

實施操作系統(tǒng)包括執(zhí)行機構(gòu)、企業(yè)、非政府組織和專業(yè)支持機構(gòu)。執(zhí)行機構(gòu)負(fù)責(zé)落實管理層編制并經(jīng)決策層批準(zhǔn)的重點地區(qū)發(fā)展合作指南、國別合作規(guī)劃和年度計劃等。企業(yè)、非政府組織負(fù)責(zé)具體項目設(shè)計、實施和現(xiàn)場管理。專業(yè)支持機構(gòu)包括行業(yè)協(xié)會、智庫組織、培訓(xùn)機構(gòu)等，其根據(jù)項目執(zhí)行機構(gòu)的需求提供各類專業(yè)化的服務(wù)，包括財務(wù)管理、信息系統(tǒng)支持、項目外派人員培訓(xùn)管理、實施在境內(nèi)執(zhí)行的援外人力資源培訓(xùn)等項目等。

圖1 支撐“一帶一路”建設(shè)的我國對外援助和開發(fā)合作(國際發(fā)展合作)體系

4．金融保障系統(tǒng)

金融支持系統(tǒng)包括由援助資金、專項基金、政策性金融、開發(fā)性金融、商業(yè)投資、社會資本等組成的投融資系統(tǒng)，及由政策性保險機構(gòu)和商業(yè)性保險機構(gòu)組成的風(fēng)險防控系統(tǒng)。援助資金在國家年度財政預(yù)算中列支，專項基金包括各類雙多邊經(jīng)濟(jì)合作基金、產(chǎn)業(yè)合作基金，也包括絲路基金等。政策性金融以“兩優(yōu)”貸款為主，并發(fā)揮引導(dǎo)商業(yè)和社會資本的乘數(shù)效應(yīng)。開發(fā)性金融負(fù)責(zé)為境外開發(fā)合作項目提供資金支持。商業(yè)投資和民間資本在政策性和開發(fā)性金融的引導(dǎo)下自主選擇投資項目。政策性保險機構(gòu)和商業(yè)性保險機構(gòu)按照不同監(jiān)管規(guī)則負(fù)責(zé)對發(fā)展合作項目提供保險再保險支持。

5．服務(wù)保障系統(tǒng)

服務(wù)保障系統(tǒng)包括對項目所在國的投資環(huán)境評價、專門商務(wù)信息和統(tǒng)計預(yù)測信息提供，面向投資者和企業(yè)的法律、會計、稅務(wù)、勞工、海關(guān)、商檢、海事等專業(yè)服務(wù)，以及面向駐外機構(gòu)、人員和中資企業(yè)的安全保障服務(wù)等。

(二)建立健全支撐“一帶一路”建設(shè)的中國國際發(fā)展合作體系的重點任務(wù)

建立我國國際發(fā)展合作體系應(yīng)以服務(wù)支撐“一帶一路”建設(shè)為主要目標(biāo)，圍繞戰(zhàn)略規(guī)劃、決策管理、實施操作、金融保障、服務(wù)保障五大系統(tǒng)功能建設(shè)，著力解決關(guān)鍵環(huán)節(jié)的關(guān)鍵問題，建立健全指向明確、運行高效的國際發(fā)展合作體系。

1．構(gòu)建支撐“一帶一路”建設(shè)的戰(zhàn)略規(guī)劃體系

一是制定國際發(fā)展合作(對外援助+開發(fā)合作)戰(zhàn)略規(guī)劃，制定針對“一帶一路”建設(shè)的地區(qū)指南、沿線國家國別援助行動計劃和開發(fā)合作計劃。二是出臺對外援助和開發(fā)合作相關(guān)制度規(guī)范。在《對外援助管理辦法(試行)》基礎(chǔ)上研究制定更高層級的《對外援助條例》，并在此基礎(chǔ)上完善對外援助的各項制度。制定總體戰(zhàn)略和項目評估工作方案和標(biāo)準(zhǔn)。制定出臺專門針對政策性金融、開發(fā)性金融的法律法規(guī)，健全海外投資保險法律規(guī)范和制度條例。三是根據(jù)“一帶一路”建設(shè)形勢的變化和執(zhí)行層面對新出現(xiàn)問題的反饋，適時修訂國際發(fā)展合作總體戰(zhàn)略、地區(qū)指南和國別合作計劃，提出新的行動計劃。

2．構(gòu)建高效、協(xié)同的國際發(fā)展合作決策管理體系

一是加快完善對外援助和開發(fā)合作決策管理機制，可將商務(wù)部牽頭的對外援助部際協(xié)調(diào)機制改造成為具有議事、決策和管理職能的國家發(fā)展合作委員會，同時新設(shè)立專職執(zhí)行機構(gòu)，或組建管理與執(zhí)行合一的新機構(gòu)。二是進(jìn)一步完善對外援助和開發(fā)合作實施主體，實行資格認(rèn)定機制，引入退出機制。建立合理的中標(biāo)價格形成機制。試行建立成套項目在受援國“本土化”招投標(biāo)機制。三是構(gòu)建“一帶一路”戰(zhàn)略性項目識別評估標(biāo)準(zhǔn)和機制，建立“一帶一路”戰(zhàn)略性項目儲備庫和滾動管理機制，出臺差別化的政策支持措施。四是健全完善監(jiān)督評估機制。引入第三方評估，對領(lǐng)導(dǎo)人見簽項目建立后續(xù)跟蹤和評估報告制度。五是建立健全管理機構(gòu)與執(zhí)行單位間常態(tài)化的信息溝通和反饋機制。

3．構(gòu)建多元化、國際化的實施操作體系

一是加強機構(gòu)建設(shè)，推動國際發(fā)展合作實施主體多元化，促進(jìn)我國對外援助的主體由中央政府單一主體逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)檎?、企業(yè)、智庫、非政府組織等多元主體。二是加強對外援助和開發(fā)合作項目實施主體隊伍建設(shè)，培育一批國際化的項目設(shè)計、施工、監(jiān)理機構(gòu)。三是建立政府對非政府組織參與對外援助的支持機制，設(shè)計對非政府組織支持的項目類型和資助比例、資助方法等具體規(guī)則。四是建立政府部門、行業(yè)協(xié)會、智庫機構(gòu)交流培訓(xùn)機制，加強政府主管部門、行業(yè)協(xié)會、智庫機構(gòu)在宏觀管理和項目實施層面交流。

4．構(gòu)建“財政援助和政策性金融先導(dǎo)+開發(fā)性金融引導(dǎo)+商業(yè)投資和社會資本跟進(jìn)+政策性擔(dān)保兜底”的投融資體系

一是積極開展支撐“一帶一路”建設(shè)的開發(fā)性金融體系頂層設(shè)計[13]，夯實開發(fā)性金融資金基礎(chǔ)，拓展發(fā)展空間。二是推動政策性金融、開發(fā)性金融、商業(yè)性金融共同為對外援助和開發(fā)合作捆綁性項目提供融資[14]，有效降低大型項目融資成本。三是加快調(diào)整我國政策性和開發(fā)性金融機構(gòu)治理體制，組建混合型董事會，引入部委官員作為部委董事。四是建立高效、快捷、覆蓋面廣的開發(fā)合作項目信用保險體系。構(gòu)建政策性海外投資保險(擔(dān)保)公司集團(tuán)，推進(jìn)政策性“信用+保險”合作。構(gòu)建由政策性保險機構(gòu)和商業(yè)性保險機構(gòu)組成的風(fēng)險防控體系，選擇適合中國的海外投資保險制度模式。

5．建立法律稅務(wù)、咨詢信息等專業(yè)服務(wù)體系和風(fēng)險防控體系

加快培育支撐對外援助和開發(fā)合作的會計、稅務(wù)、工商管理、審計、法律和其他政策領(lǐng)域的咨詢服務(wù)體系。建立“一帶一路”沿線國家風(fēng)險評價系統(tǒng)，盡快建立覆蓋“一帶一路”沿線的國家(地區(qū))風(fēng)險數(shù)據(jù)庫和信息平臺。構(gòu)建覆蓋對外貿(mào)易、信貸和投資三大領(lǐng)域，涵蓋所有對外經(jīng)濟(jì)金融活動的統(tǒng)一評估預(yù)警系統(tǒng)，完善重大風(fēng)險防范機制。

四、對策建議

(一)明確國家戰(zhàn)略利益及其區(qū)域體現(xiàn)

聚焦“一帶一路”建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)，根據(jù)對我國國家安全、政治外交、經(jīng)濟(jì)收益、重要戰(zhàn)略資源供給和社會文化影響等多個維度的重要性，研究提出我國國家戰(zhàn)略利益以及在不同區(qū)域的具體體現(xiàn)，按照對我國戰(zhàn)略利益重要性的高低，以及在不同領(lǐng)域的表現(xiàn)程度，確定對我國戰(zhàn)略利益影響極大的極重要國家、有顯著影響的重要國家和一般國家。建立識別戰(zhàn)略性項目和一般性項目的評價標(biāo)準(zhǔn)和機制，研究確定一批戰(zhàn)略性開發(fā)合作項目，并根據(jù)項目特點開展配套援助。

(二)設(shè)立專職負(fù)責(zé)國際發(fā)展合作事務(wù)的獨立機構(gòu)

設(shè)立中國國際發(fā)展合作署，作為專職負(fù)責(zé)對外援助和發(fā)展合作事務(wù)的獨立機構(gòu)，積極與“一帶一路”沿線國家對接對外援助和開發(fā)合作項目建設(shè)需求，代表政府參與雙多邊發(fā)展合作事務(wù)，協(xié)調(diào)指導(dǎo)地方、企業(yè)、非政府組織、行業(yè)協(xié)會和其他社會組織有序參與對外援助和開發(fā)合作事務(wù)。負(fù)責(zé)境外國情民情調(diào)查、發(fā)現(xiàn)遴選項目、落實對外援助和開發(fā)合作年度計劃、組織實施項目、選派專業(yè)技術(shù)人員等。

(三)調(diào)整國際發(fā)展合作金融支持架構(gòu)

以中國進(jìn)出口銀行的“兩優(yōu)”貸款業(yè)務(wù)和國家開發(fā)銀行支持“一帶一路”建設(shè)的項目融資業(yè)務(wù)為基礎(chǔ)，整合為中國國際發(fā)展合作銀行，管理我國援外的主資金池，開展戰(zhàn)略性項目融資。調(diào)整絲路基金目前確定的商業(yè)性投資基金定位，加大對戰(zhàn)略性項目的支持力度。加大對各產(chǎn)能合作基金、各區(qū)域投資合作基金和發(fā)展基金的整合管理、統(tǒng)籌聯(lián)動和投資布局引導(dǎo)力度，使其更好地服務(wù)于“一帶一路”建設(shè)[15]。積極引導(dǎo)亞投行等多邊開發(fā)性金融機構(gòu)對我國戰(zhàn)略利益所在的國家、區(qū)域和項目進(jìn)行投資。積極探索民間資本進(jìn)入開發(fā)合作領(lǐng)域?qū)嵤?zhàn)略性項目的有效途徑。

(四)擴(kuò)大援外資金規(guī)模并優(yōu)化援助結(jié)構(gòu)和領(lǐng)域

適當(dāng)增加對外援助預(yù)算規(guī)模，加大對“一帶一路”沿線受援國特別是戰(zhàn)略支點國家的援助力度，新增對外援助資金向沿線國家傾斜。以服務(wù)開發(fā)合作項目為重點，積極調(diào)整對外援助結(jié)構(gòu)和領(lǐng)域，逐漸加大援助支持公用設(shè)施建設(shè)和社會民生項目的比重，逐步把援助重點轉(zhuǎn)向國情調(diào)查、戰(zhàn)略規(guī)劃、先進(jìn)適用技術(shù)示范、能力建設(shè)和人力資本開發(fā)等領(lǐng)域。支持非政府組織和民營企業(yè)積極參與國際發(fā)展合作，實施更多“草根項目”。

(五)加強駐外發(fā)展合作機構(gòu)職能和人才隊伍建設(shè)

加強現(xiàn)有駐外機構(gòu)職能建設(shè)，在“一帶一路”建設(shè)重點國家協(xié)商增派發(fā)展合作參贊。推動我國國際發(fā)展合作機構(gòu)向重點區(qū)域和重點國家設(shè)立派出機構(gòu)，增加駐外人員，設(shè)立項目管理團(tuán)隊。探索建立適應(yīng)“一帶一路”建設(shè)需要的外事管理制度，放寬對國有企業(yè)、事業(yè)單位人員因公出國的證照管理，出臺鼓勵非政府組織、志愿者、技術(shù)人員圍繞“一帶一路”重點項目在境外開展相關(guān)工作的政策。培養(yǎng)一批精通“一帶一路”沿線國家法律、會計審計、金融和商業(yè)規(guī)則的人才隊伍。支持本土國際化商務(wù)中介機構(gòu)發(fā)展，減輕對國際中介機構(gòu)的依賴。

(六)豐富和創(chuàng)新國際發(fā)展合作方式

積極參與有關(guān)國際組織實施的援助項目，探索通過國際組織或多邊機制對有關(guān)國家的敏感項目進(jìn)行援助。在二十國集團(tuán)、亞太經(jīng)合組織、上海合作組織、金磚國家、中國-東盟“10+1”等框架下構(gòu)建三方和多邊合作機制，共同開發(fā)中亞、中東歐、南亞和東南亞等市場。推動在區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定、亞太自貿(mào)區(qū)等協(xié)議下加大促貿(mào)援助力度和構(gòu)建跨國生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)的技術(shù)援助力度。

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