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    淺析土地儲(chǔ)備管理事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)

    2018-03-04 11:11劉一巧
    中國經(jīng)貿(mào) 2018年2期
    關(guān)鍵詞:土地儲(chǔ)備制度建設(shè)內(nèi)部控制

    劉一巧

    【摘 要】自2012年11月財(cái)政部發(fā)布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》,行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)開始起步。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)作為為政府管理土地一級市場的事業(yè)單位,亦需建立完善內(nèi)部控制制度。本文擬結(jié)合其自身的特點(diǎn),就其內(nèi)部控制制度建設(shè)過程中存在的一些問題和不足略作探討分析,提出相應(yīng)的意見建議,推進(jìn)其內(nèi)部控制建設(shè)。為土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)管好用好土地,促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展做好內(nèi)部控制制度保障。

    【關(guān)鍵詞】土地儲(chǔ)備;內(nèi)部控制;制度建設(shè)

    多年以來,行政事業(yè)單位并沒有內(nèi)部控制的概念,隨著管理的規(guī)范,經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,行政事業(yè)單位在運(yùn)行過程中也暴露出預(yù)算編制不合理、國有資產(chǎn)管理不善、三重一大事項(xiàng)審批程序不規(guī)范等一些內(nèi)控方面的問題。2012年11月,財(cái)政部發(fā)布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》,行政事業(yè)單位才開始內(nèi)部控制制度建設(shè)工作。近五年來該項(xiàng)規(guī)范在各行政事業(yè)單位逐步推行實(shí)施,但在實(shí)施過程中,仍然存在諸如認(rèn)識不到位、實(shí)施不全面、形式化、空洞化等問題。筆者擬對土地儲(chǔ)備管理事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度建設(shè)進(jìn)行研究分析,為做好土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制提出想法建議。

    一、土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)及內(nèi)部控制存在的突出問題

    我國的事業(yè)單位復(fù)雜多樣,根據(jù)中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見,按現(xiàn)有事業(yè)單位所具有的社會(huì)功能,將其劃分為行政類、公益類和經(jīng)營類三個(gè)類別。公益類事業(yè)單位再劃分為三個(gè)小類別,即公益一類、二類、三類。按照財(cái)綜[2016]4號《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問題的通知》文件精神,由于土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)承擔(dān)的依法取得土地、進(jìn)行前期開發(fā)、儲(chǔ)存以備供應(yīng)土地等工作主要是為政府部門行使職能提供支持保障,不能或不宜由市場配置資源,因此,按照事業(yè)單位分類改革的原則,各地土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)一般劃為公益一類事業(yè)單位。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)管理的資源是土地,為政府管好用好土地,保障土地一級市場的健康發(fā)展、為社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)做好資源配置和服務(wù)是土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的主要職能職責(zé)。

    土地儲(chǔ)備制度始于20世紀(jì)90年代中期,各地真正運(yùn)作不過十余年,期間相關(guān)的政策發(fā)生了多次變化。這對于土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的內(nèi)部控制制度建設(shè)也是很大的挑戰(zhàn)。目前土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的內(nèi)部控制制度仍處于建立健全階段,主要存在以下幾方面的內(nèi)控問題:

    1.內(nèi)控基礎(chǔ)薄弱

    與企業(yè)相比,行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制工作相對滯后,往往受重視程度都不高,相應(yīng)的制度和工作流程制定后沒有良好的貫徹實(shí)施,流于書面形式。單位層面內(nèi)控不完善, 職能部門控制、崗位職責(zé)分工、職業(yè)道德培訓(xùn)等日常管理及內(nèi)控文化建設(shè)匱乏,內(nèi)部控制制度不夠細(xì)化,可操作性不強(qiáng)。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制制度大多由財(cái)務(wù)牽頭制定實(shí)施,實(shí)際工作中除財(cái)務(wù)對內(nèi)控有所意識外,其他部門對內(nèi)部控制的了解不夠多,認(rèn)為內(nèi)控主要是資金的控制,因此相關(guān)的控制工作是財(cái)務(wù)部門的事。很多人員都只顧做好自己手頭的事,缺乏內(nèi)控全員聯(lián)動(dòng)意識和部門間協(xié)作,對土地儲(chǔ)備過程中存在各種風(fēng)險(xiǎn)需要防范的認(rèn)識嚴(yán)重不足,對于內(nèi)控工作的重要性必要性沒有概念。

    2.儲(chǔ)備土地業(yè)務(wù)層面內(nèi)控不到位

    業(yè)務(wù)層面內(nèi)控主要包括預(yù)算業(yè)務(wù)控制、收入業(yè)務(wù)控制、政府采購業(yè)務(wù)控制、資產(chǎn)業(yè)務(wù)控制、建設(shè)項(xiàng)目控制、合同控制等,土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)以上幾方面均有涉及,而且較一般的事業(yè)單位復(fù)雜,也是其內(nèi)部控制制度建設(shè)的重點(diǎn)及難點(diǎn)。過去,在土地市場高速發(fā)展時(shí)期,土地儲(chǔ)備工作較為粗糙,預(yù)算的編制、土地出讓收入的收繳、儲(chǔ)備土地資產(chǎn)的有效管理、有關(guān)征地協(xié)議、出讓合同等檔案文件的管理等都有內(nèi)控不到位的地方,存在很多風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和漏洞。如土地收儲(chǔ)項(xiàng)目未能全程管控,收儲(chǔ)供應(yīng)前后脫節(jié),期間責(zé)任不明確,收儲(chǔ)土地資產(chǎn)管理不善,未能有效保值增值;財(cái)務(wù)管理與業(yè)務(wù)管理脫節(jié),業(yè)務(wù)科室各管一塊,各部門人員只清楚自己經(jīng)手的工作,財(cái)務(wù)部門在各業(yè)務(wù)部門及人員間要資料要數(shù)據(jù),難以形成全面準(zhǔn)確的項(xiàng)目核算資料,導(dǎo)致預(yù)算編制、財(cái)務(wù)核算困難;征地協(xié)議中條款不夠清晰,導(dǎo)致后期扯皮;土地出讓收入存在拖欠現(xiàn)象等。

    3.內(nèi)控外部環(huán)境存在體制機(jī)制不夠順暢的問題

    實(shí)踐中,各地的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)運(yùn)作機(jī)制都有地方特色,各不相同。在一些下轄設(shè)區(qū)的城市,市區(qū)職權(quán)劃分不清晰,土地收儲(chǔ)業(yè)務(wù)運(yùn)作不規(guī)范,出現(xiàn)土地收儲(chǔ)機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)弱化架空,各類土投、城投公司實(shí)際承擔(dān)了土地儲(chǔ)備職責(zé)。未能實(shí)現(xiàn)一個(gè)渠道進(jìn)水,一個(gè)池子蓄水,一個(gè)龍頭放水的調(diào)控,多頭收儲(chǔ),多頭供地,土地市場混亂。某些土儲(chǔ)項(xiàng)目多頭管理,前后交叉,劃分不清,導(dǎo)致資金重復(fù)支付、成本難于核算等內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)。

    二、影響因素分析

    對于以上這些問題分析其根源,主要有以下幾方面原因:

    1.思想意識未跟上形勢

    內(nèi)控作為這幾年的行政事業(yè)單位的新事物,領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)部控制工作重視程度不足,雖然制定了內(nèi)控制度, 但未組織開展內(nèi)控的專項(xiàng)學(xué)習(xí)貫徹。心里沒有內(nèi)控意識,單位人員忙于業(yè)務(wù)也不會(huì)主動(dòng)學(xué)習(xí)看似和本職工作無關(guān)的事務(wù),加之制度權(quán)責(zé)劃分不夠明晰,崗位設(shè)置不夠合理,具體可操作性差,即使制度下發(fā)到各部門,也只能流于形式,成為一紙空文,落不了地。而建立良好的內(nèi)控意識是確保內(nèi)控制度得以健全和實(shí)施的重要前提,只有意識到位了,才能產(chǎn)生執(zhí)行力。

    2.內(nèi)控制度不夠健全

    土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在制定內(nèi)控制度時(shí),對一般事務(wù)性的面上的規(guī)定有了,但針對土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)過程仍缺乏較深入細(xì)致的風(fēng)險(xiǎn)評估分析,缺少明確具體、行之有效的內(nèi)控條款控制風(fēng)險(xiǎn)。如果內(nèi)控條款足夠細(xì)化可操作,就可以防范和避免很多風(fēng)險(xiǎn)。

    3.儲(chǔ)備土地本身管理難度大

    儲(chǔ)備土地本身存在難于管理的問題,如儲(chǔ)備土地過程中存在邊征地邊報(bào)批邊供地的現(xiàn)象,有時(shí)土地已供地但地塊上還有征地相關(guān)補(bǔ)償未結(jié)清或因管理不善有糾紛,或是大片區(qū)征地化小塊供地時(shí),會(huì)出現(xiàn)彼地塊問題影響到此地塊供地,相互牽扯等復(fù)雜狀況。儲(chǔ)備土地過程中不可預(yù)見因素較多,而相應(yīng)的管理制度和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對機(jī)制不完善,導(dǎo)致土地實(shí)物和資金內(nèi)控管理較為困難。只有在過程中不斷摸索總結(jié),調(diào)整完善相關(guān)制度,才能應(yīng)對各種事件,防范風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。endprint

    三、改善土地儲(chǔ)備管理事業(yè)單位內(nèi)部控制的對策

    1.提高全員內(nèi)控意識

    首先單位負(fù)責(zé)人是內(nèi)部控制制度建設(shè)的第一責(zé)任主體,對內(nèi)部控制制度的合理性、有效性負(fù)主要責(zé)任。必須強(qiáng)化對主要負(fù)責(zé)人及一些相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在內(nèi)部控制方面的培訓(xùn)學(xué)習(xí),領(lǐng)導(dǎo)意識到位了,才能保證執(zhí)行的力度。其次建立良好的單位內(nèi)控氛圍,要讓全體人員明白內(nèi)控是需要全員參與的,每一個(gè)人都是內(nèi)控的一環(huán),必須環(huán)環(huán)相扣、相互牽制,不能留空白點(diǎn),才能有效落實(shí)內(nèi)部控制制度,實(shí)現(xiàn)內(nèi)控目標(biāo)。

    2.進(jìn)一步健全內(nèi)外部溝通機(jī)制

    理順體制機(jī)制,單位內(nèi)部部門間加強(qiáng)聯(lián)系,外部各方溝通協(xié)調(diào),創(chuàng)造良好的內(nèi)外部環(huán)境,促進(jìn)土地儲(chǔ)備事業(yè)良性發(fā)展。按四部委聯(lián)發(fā)的關(guān)于財(cái)綜[2016]4號文件精神,土地儲(chǔ)備工作只能由納入名錄管理的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)承擔(dān),各地應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行文件,妥善處理之前的遺留問題,在顧大局的前提下合理保證各方的權(quán)益利益分配,確保土地儲(chǔ)備工作的順利開展,保障土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)各項(xiàng)工作包括內(nèi)控工作的正常有序進(jìn)行。

    3.加強(qiáng)內(nèi)控信息化建設(shè)

    與大多數(shù)企業(yè)不同,行政事業(yè)單位通常不設(shè)置內(nèi)部控專門部門,一般歸口到財(cái)會(huì)部門負(fù)責(zé)。但事實(shí)上,內(nèi)部控制信息化需要財(cái)會(huì)部門和業(yè)務(wù)部門共同組織和實(shí)施。因此,應(yīng)組建由單位負(fù)責(zé)人牽頭、財(cái)會(huì)部門和各業(yè)務(wù)部門具體實(shí)施、共同參與的信息化建設(shè)工作小組。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)可充分利用國土部要求填報(bào)的土地監(jiān)管系統(tǒng)等,做好信息錄入,確保數(shù)據(jù)信息具體準(zhǔn)確,切實(shí)可用。最大限度地提升其信息共享的程度。同時(shí)將風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制、重大項(xiàng)目可行性分析、全程監(jiān)控等嵌入信息化建設(shè)中,保證行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度工作效率與廉潔兩方面的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

    4.建立健全土地儲(chǔ)備內(nèi)控制度建設(shè)

    以《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》為基礎(chǔ),結(jié)合土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)的特點(diǎn)和最新的土地儲(chǔ)備相關(guān)政策,認(rèn)真梳理業(yè)務(wù)流程和環(huán)節(jié),找出其中的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn),明確內(nèi)控重點(diǎn)如土地儲(chǔ)備計(jì)劃、土地出讓計(jì)劃和資金計(jì)劃制定、土地儲(chǔ)備項(xiàng)目預(yù)決算管理、土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券管理、資金撥付與費(fèi)用支出管理等經(jīng)濟(jì)活動(dòng),制定相關(guān)內(nèi)控制度和議事規(guī)則,設(shè)立合理的組織結(jié)構(gòu)和人員配置,明確職責(zé)權(quán)限,確保實(shí)現(xiàn)內(nèi)控目標(biāo),達(dá)到防范風(fēng)險(xiǎn)的目的。

    5.加強(qiáng)內(nèi)外部審計(jì)監(jiān)督

    事業(yè)單位一般沒有單獨(dú)設(shè)立內(nèi)審部門,但仍應(yīng)建立內(nèi)部控制監(jiān)督機(jī)制,通過對內(nèi)部控制執(zhí)行情況的定期檢查和監(jiān)督,及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制中的漏洞和隱患,對出現(xiàn)的新問題、新情況,認(rèn)真研究,及時(shí)調(diào)整改正,把風(fēng)險(xiǎn)消滅在萌芽狀態(tài)。同時(shí),通過財(cái)政、審計(jì)等部門的外部監(jiān)督,保證內(nèi)部控制制度有效運(yùn)行。

    四、結(jié)語

    通過以上對土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制制度建設(shè)中意識、制度、體制等方面問題的分析探討,可以看出土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)內(nèi)控制度建設(shè)需要政府、各級部門的支持,需要單位內(nèi)部全員的參與。應(yīng)加快速度,加大力度,推進(jìn)內(nèi)部控制制度建設(shè),提升土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的管理水平,更好的發(fā)揮其合理使用土地資源、保障可持續(xù)發(fā)展的職能職責(zé),防范土地儲(chǔ)備相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。我們要適應(yīng)土地儲(chǔ)備相關(guān)政策和經(jīng)濟(jì)形勢的發(fā)展變化,及時(shí)對內(nèi)控制度進(jìn)行修改完善,克服困難,切實(shí)提高土地資源公共服務(wù)的質(zhì)量和效益效率。

    參考文獻(xiàn):

    [1]丁瑩.淺析我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度[J].財(cái)會(huì)學(xué)習(xí),2017(1):233、235.

    [2] 李亞.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制有效性的分析[J].管理觀察,2017(1):96-97、101.

    [3] 程曉凌.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制優(yōu)化的探討[J].財(cái)會(huì)學(xué)習(xí),2017(1) :240-241.

    [4] 蔣崴.行政事業(yè)單位建立內(nèi)部控制制度的誤區(qū)反思[J].財(cái)會(huì)月刊,2017(7):48-52.endprint

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