高校改善基本辦學(xué)條件專項(xiàng)績效評(píng)價(jià)探析

曹宏+房杰

【摘 要】在財(cái)政部、教育部相繼出臺(tái)的關(guān)于《中央高校改善基本辦學(xué)條件專項(xiàng)資金管理辦法》的背景下，對(duì)高校改善基本辦學(xué)條件專項(xiàng)提出了新要求。新方向，強(qiáng)調(diào)了專項(xiàng)績效評(píng)價(jià)在項(xiàng)目管理中的重要作用?？茖W(xué)設(shè)定績效目標(biāo)，按規(guī)定開展績效管理，提高專項(xiàng)資金管理的科學(xué)化、規(guī)范化水平已成為目前高校研究的新課題，本文從具體實(shí)際工作從發(fā)，以高校改善辦學(xué)條件專項(xiàng)的資金管理為中心，圍繞改善基本辦學(xué)條件專項(xiàng)項(xiàng)目的預(yù)算管理、支出決算管理、項(xiàng)目的監(jiān)督檢查、績效評(píng)價(jià)為主要內(nèi)容，進(jìn)行全方位的探討，調(diào)研、分析研究。在充分掌握使用專項(xiàng)資金自主權(quán)的同時(shí)，完善執(zhí)行過程中的管理機(jī)制，規(guī)范管理行為，設(shè)定一套科學(xué)有效的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，提高專項(xiàng)資金使用管理水平。將目標(biāo)管理、績效監(jiān)控、績效評(píng)價(jià)和評(píng)價(jià)結(jié)果融合進(jìn)評(píng)價(jià)體系的全過程，構(gòu)建起一個(gè)良性互動(dòng)的專項(xiàng)評(píng)價(jià)管理體系，強(qiáng)化評(píng)價(jià)結(jié)果在預(yù)算安排和資金分配中的作用，健全績效問責(zé)制度和利益引導(dǎo)，形成“用錢必問效、無效必問責(zé)”的管理機(jī)制。使專項(xiàng)資金的每一分錢都花在刀刃上。

【關(guān)鍵詞】高校；專項(xiàng)；績效評(píng)價(jià)

近年來，中央高校預(yù)算撥款制度不斷完善，促進(jìn)提升了中央高校辦學(xué)質(zhì)量和服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展能力。2015年，財(cái)政部、教育部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于改革完善中央高校預(yù)算撥款制度的通知》（財(cái)教[2015]467號(hào)），該制度重構(gòu)高校新的項(xiàng)目支出體系，其中高校改善基本辦學(xué)條件專項(xiàng)資金就是六大專項(xiàng)之一。2017年，財(cái)政部、教育部又印發(fā)了關(guān)于《中央高校改善基本辦學(xué)條件專項(xiàng)資金管理辦法》（財(cái)科教[2017]3號(hào)），具體對(duì)本項(xiàng)目資金使用、管理進(jìn)行規(guī)范，文中強(qiáng)調(diào)要“明確管理責(zé)任，完善管理機(jī)制，規(guī)范管理行為，科學(xué)設(shè)定績效目標(biāo)，按規(guī)定開展績效管理，提高專項(xiàng)資金管理的科學(xué)化、規(guī)范化水平”。

一、目前高校改善基本辦學(xué)條件專項(xiàng)資金用途和管理現(xiàn)狀

1.高校改善基本辦學(xué)條件專項(xiàng)資金的用途

主要用于支持中央高校及附屬中小學(xué)校舍維修改造、儀器設(shè)備購置、基礎(chǔ)設(shè)施改造、基本建設(shè)項(xiàng)目的輔助設(shè)施和配套工程等方面。近年來，為了落實(shí)國務(wù)院《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》以及教育部等三部委《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)實(shí)施辦法（暫行）》，改善基本辦學(xué)條件也是“雙一流”建設(shè)的重要方面，因此中央財(cái)政給予專項(xiàng)支持。如何保證本專項(xiàng)資金合理運(yùn)用，如何有效評(píng)價(jià)專項(xiàng)資金的使用效益是我們必須解決的實(shí)踐性課題。

2.高校改善基本辦學(xué)條件專項(xiàng)資金的管理現(xiàn)狀

目前，績效精細(xì)化管理工作對(duì)高校而言是一項(xiàng)全新的工作，據(jù)了解，2014年以前高校普遍未曾系統(tǒng)性的開展專項(xiàng)資金績效管理，高校專項(xiàng)資金管理主要側(cè)重于預(yù)算執(zhí)行工作，未將專項(xiàng)資金使用效益管理融入到項(xiàng)目整個(gè)過程中。2014年開始，根據(jù)財(cái)政部、教育部的部署和要求，中央高校開始在專項(xiàng)資金績效管理評(píng)價(jià)方面進(jìn)行積極探索。2015年初，教育部要求高校對(duì)2014年中央高校改善辦學(xué)條件專項(xiàng)開展了績效自評(píng)； 2016年績效自評(píng)工作擴(kuò)展至全部六大類專項(xiàng)中；主要評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是由相關(guān)各職能部門自評(píng)填報(bào)的，并派專家組抽查核實(shí)部分高?？冃ё栽u(píng)結(jié)果。高校為了得到教育部更多的資金支持，往往多注重前期的項(xiàng)目申報(bào)、論證及中期的資金使用管理，而相對(duì)弱化了項(xiàng)目完工后的有效跟蹤反饋管理。目前存在不問過程，只注重財(cái)務(wù)指標(biāo)、忽視非財(cái)務(wù)業(yè)績指標(biāo)；注重眼前利益、忽視長遠(yuǎn)規(guī)劃和可持續(xù)發(fā)展的要求。特別是由于本專項(xiàng)更多的是固化的成果，往往造成工程項(xiàng)目的匆忙上馬，搶趕工期，草草完工，然后使用不到一兩年留下很多后遺癥，又反復(fù)進(jìn)行維修改造的現(xiàn)象，造成極大地浪費(fèi)。這些都不利于提高專項(xiàng)資金的使用效益。那么怎樣科學(xué)有效的建立一套績效評(píng)價(jià)機(jī)制就成了迫在眉睫的任務(wù)。

二、改善基本辦學(xué)條件專項(xiàng)資金績效評(píng)價(jià)的特點(diǎn)與方法

1.改善基本辦學(xué)條件專項(xiàng)資金績效評(píng)價(jià)的特點(diǎn)

本專項(xiàng)績效評(píng)價(jià)的特點(diǎn)，由其使用范圍確定。《管理辦法》明確使用范圍：

（1）房屋修繕：為開展教學(xué)、科研、社會(huì)服務(wù)、文化傳承創(chuàng)新等工作所需房屋建筑物的必要維修、加固和改造。

（2）設(shè)備資料購置：購置教學(xué)、實(shí)驗(yàn)、實(shí)習(xí)實(shí)踐、校園公共服務(wù)體系建設(shè)所必需的儀器設(shè)備、文獻(xiàn)資料（含電子圖書及數(shù)據(jù)庫）等。

（3）基礎(chǔ)設(shè)施改造：師生正常學(xué)習(xí)、工作、生活、人身安全等所需的水電氣暖、道路、網(wǎng)絡(luò)、照明、節(jié)能、綠化、消防、安防等基礎(chǔ)設(shè)施維修改造。

（4）建設(shè)項(xiàng)目配套工程：重大建設(shè)發(fā)展項(xiàng)目的裝修、裝飾、設(shè)施配套等輔助設(shè)施和配套工程。由此可見，相較其他五大類專項(xiàng)的產(chǎn)出主要是人才培養(yǎng)、社會(huì)效益、學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)等無法價(jià)值衡量的隱性成果，改善基本辦學(xué)條件專項(xiàng)資金最大特點(diǎn)是可量化。

2.改善基本辦學(xué)條件專項(xiàng)資金績效評(píng)價(jià)的方法和重點(diǎn)

績效評(píng)價(jià)指標(biāo)非常多，對(duì)于高校專項(xiàng)資金績效評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)可采用基于平衡計(jì)分卡思想的策略目標(biāo)分解法，即通過建立包括財(cái)務(wù)指標(biāo)與非財(cái)務(wù)指標(biāo)的綜合指標(biāo)體系對(duì)績效水平進(jìn)行評(píng)價(jià)。

目前，教育部也相繼出臺(tái)了項(xiàng)目支出績效自評(píng)體系，方法是以年度總體目標(biāo)為考核點(diǎn)，從產(chǎn)出、效益、滿意度三方面作為一級(jí)指標(biāo)進(jìn)行考核；細(xì)化為五個(gè)二級(jí)指標(biāo)體系即：數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效、社會(huì)效益、服務(wù)對(duì)象滿意度進(jìn)行調(diào)查；然后根據(jù)高校不同的撥款情況和考核標(biāo)的物設(shè)定具體細(xì)化的三級(jí)指標(biāo)；理論上講已經(jīng)在努力推進(jìn)項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)工作的深入，但在實(shí)際運(yùn)用中還存在著一些問題。目前高校專項(xiàng)資金績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系還不健全，評(píng)價(jià)方法參差不齊、一般比較單一、包含評(píng)價(jià)的信息量不完整、不科學(xué)等問題。

就改善基本辦學(xué)條件來說，固化并且可量化的特點(diǎn)，相對(duì)來說績效評(píng)價(jià)更好設(shè)定，一般的績效評(píng)價(jià)體系都可以滿足。但筆者認(rèn)為，幾年后的績效評(píng)價(jià)更值得期待，因?yàn)楝F(xiàn)在都是3年滾動(dòng)預(yù)算，具有前瞻性。這樣避免拍腦袋，搞面子工程、政績工程，或者領(lǐng)導(dǎo)換屆，導(dǎo)致項(xiàng)目束之高閣，與學(xué)校長遠(yuǎn)規(guī)劃相背離。特別是與國家教育中長期發(fā)展規(guī)劃和建設(shè)雙一流大學(xué)背道而馳。中期指標(biāo)、長期指標(biāo)更重要，不是為評(píng)價(jià)而評(píng)價(jià)，切實(shí)發(fā)揮績效評(píng)價(jià)作用。endprint

三、高校應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)改善辦學(xué)條件專項(xiàng)資金績效評(píng)價(jià)機(jī)制

1.績效管理理念有待進(jìn)一步推廣

績效管理是融合目標(biāo)管理、過程績效監(jiān)控、績效評(píng)價(jià)和評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用的全過程管理方式，實(shí)施績效評(píng)價(jià)是績效管理的第二個(gè)階段，在績效評(píng)價(jià)推進(jìn)過程中，目前部分項(xiàng)目實(shí)施單位雖然非常重視績效評(píng)價(jià)工作，但是對(duì)于績效評(píng)價(jià)的前因后果卻認(rèn)識(shí)不足，評(píng)價(jià)工作往往流于形式，導(dǎo)致績效管理最終難以落實(shí)到提高績效管理水平和項(xiàng)目效益上來。

2.績效評(píng)價(jià)指標(biāo)有待進(jìn)一步細(xì)化

從多數(shù)高校情況看，專項(xiàng)都是由學(xué)校財(cái)務(wù)部門牽頭組織申報(bào)、財(cái)務(wù)核算、績效評(píng)價(jià)匯總等工作，其他相關(guān)職能部門只負(fù)責(zé)校舍維修改造、儀器設(shè)備購置、基礎(chǔ)設(shè)施改造、基本建設(shè)項(xiàng)目的輔助設(shè)施和配套工程等項(xiàng)目的立項(xiàng)、組織實(shí)施方面的工作。由于項(xiàng)目特征存在較大的差異，各職能部門間配合協(xié)調(diào)不到位，模塊化的績效評(píng)價(jià)體系導(dǎo)致具體評(píng)價(jià)時(shí)部分項(xiàng)目評(píng)價(jià)指標(biāo)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)較模糊，難以全面評(píng)價(jià)項(xiàng)目全貌，影響績效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用。

3.績效考評(píng)結(jié)果應(yīng)用尚未規(guī)范化

績效考評(píng)工作正在逐步推行，但績效評(píng)價(jià)制度的約束力尚存在不足，需要加大對(duì)績效考評(píng)制度的建設(shè)，并針對(duì)績效考評(píng)工作流程、考評(píng)結(jié)果的應(yīng)用制定較為明確的管理辦法，使考評(píng)結(jié)果對(duì)預(yù)算安排的影響更加具體化，效力更加規(guī)范化。

4.績效評(píng)價(jià)效率有待進(jìn)一步提高

績效評(píng)價(jià)所需的基礎(chǔ)資料和數(shù)據(jù)分散在各個(gè)職能部口和各個(gè)院、系、所中，收集和整理所耗費(fèi)的時(shí)間較長，并且項(xiàng)目實(shí)施單位較多，項(xiàng)目數(shù)量較大，對(duì)幾十上百個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)和綜合分析不僅工作量大，而且耗費(fèi)時(shí)間長、工作效率低，不符合現(xiàn)代管理理念，各部門、各單位有待加強(qiáng)這方面共享資源的互通管理工作。利用信息化手段共享數(shù)據(jù)平臺(tái)資源。

5.預(yù)算執(zhí)行效率考核辦法有待進(jìn)一步改進(jìn)

從績效評(píng)價(jià)工作情況和分析資料看，各部門、單位普遍反映預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度考核不盡合理的問題。如教育部制定的預(yù)算執(zhí)行績效考評(píng)辦法注重項(xiàng)目執(zhí)行的序時(shí)進(jìn)度，在量化考核的基礎(chǔ)上對(duì)質(zhì)的體現(xiàn)不足；現(xiàn)行績效評(píng)價(jià)重視短期成果，未能考慮部分項(xiàng)目實(shí)施周期較長或績效效果是一個(gè)漸進(jìn)式緩慢提升的過程等問題，按當(dāng)前評(píng)價(jià)方法開展工作會(huì)導(dǎo)致被評(píng)價(jià)對(duì)象追求短期成果，項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量和長期成效無法獲得有效保障。

四、高校改善辦學(xué)條件專項(xiàng)資金建立績效評(píng)價(jià)機(jī)制的現(xiàn)實(shí)意義

強(qiáng)化評(píng)價(jià)結(jié)果在預(yù)算安排和資金分配中的作用，健全績效問責(zé)制度和利益引導(dǎo)，會(huì)更加有助于加快形成“用錢必問效、無效必問責(zé)”的管理機(jī)制，進(jìn)一步強(qiáng)化財(cái)政資金使用主體的責(zé)任意識(shí)。學(xué)校在建設(shè)世界一流大學(xué)這一目標(biāo)下，應(yīng)重視和更好的開展績效管理工作，加深全校各職能部門對(duì)改善辦學(xué)條件專項(xiàng)預(yù)算績效理念的理解，使績效評(píng)價(jià)意識(shí)上升為學(xué)校管理文化，引導(dǎo)各職能部門和相關(guān)院所主動(dòng)了解接受績效管理理念，夯實(shí)中央專項(xiàng)績效管理工作開展基礎(chǔ)。每個(gè)學(xué)校都有一個(gè)整體的戰(zhàn)略規(guī)劃，包括學(xué)校的戰(zhàn)略定位、發(fā)展愿景、目標(biāo)和指標(biāo)。以高校高層管理者制定的戰(zhàn)略規(guī)劃為中心，從多個(gè)層面確定改善基本辦學(xué)條件專項(xiàng)資金的績效指標(biāo)，對(duì)不同類型的指標(biāo)進(jìn)行分解和取舍，然后轉(zhuǎn)換為具體的可操作性的項(xiàng)目目標(biāo)，增強(qiáng)項(xiàng)目績效目標(biāo)與高校戰(zhàn)略目標(biāo)的相關(guān)性，真正體現(xiàn)出高校戰(zhàn)略規(guī)劃的思想，通過項(xiàng)目績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)保障高校戰(zhàn)略的有效執(zhí)行，也促進(jìn)加強(qiáng)高校內(nèi)外部的動(dòng)態(tài)監(jiān)督管理，構(gòu)建起一個(gè)良性互動(dòng)的改善辦學(xué)條件專項(xiàng)資金評(píng)價(jià)管理體系，使高?？冃гu(píng)價(jià)體系成為專項(xiàng)項(xiàng)目監(jiān)督的新常態(tài)。

參考文獻(xiàn)：

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作者簡介：

第一作者：曹宏（1967—），華中師范大學(xué)財(cái)務(wù)處，高級(jí)會(huì)計(jì)師。

第二作者：房杰（1969—），華中師范大學(xué)財(cái)務(wù)處，預(yù)算科長。endprint