浙江自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)下出口食品備案注冊及監(jiān)管模式創(chuàng)新實(shí)踐與探討

王偉泉+林綱+沃柏林

【摘 要】舟山檢驗(yàn)檢疫局在浙江自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的大背景下，積極探索出口食品備案注冊及監(jiān)管新思路、新模式，提升備案注冊及監(jiān)管工作質(zhì)量，守護(hù)舌尖上的食品安全，通過實(shí)踐取得一定成效。文中分析對備案注冊及監(jiān)管工作亟待改進(jìn)問題，圍繞新常態(tài)下備案注冊及監(jiān)管工作的要求，作者從完善法律法規(guī)監(jiān)管制度、構(gòu)建檢地監(jiān)管深度融合、建設(shè)智慧監(jiān)管或異地監(jiān)管等方面提出見解，對檢驗(yàn)檢疫系統(tǒng)具有一定借鑒意義。

【關(guān)鍵詞】出口食品；備案注冊；監(jiān)管創(chuàng)新；實(shí)踐與探討

2016年，黨中央、國務(wù)院批復(fù)浙江等7個省市為全國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，開啟了浙江（舟山）自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)試點(diǎn)探索的新航程。浙江舟山檢驗(yàn)檢疫局以此為契機(jī)，主動轉(zhuǎn)變政府職能，加大供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革步伐，簡政放權(quán)，放管結(jié)合，開拓創(chuàng)新，積極探索出口食品備案注冊及監(jiān)管新模式，努力打造舟山經(jīng)濟(jì)“升級版”，守護(hù)舟山舌尖上的安全。面對新常態(tài)，備案注冊及監(jiān)管仍存在不容忽視的問題，為打造質(zhì)檢強(qiáng)局建設(shè)，亟待進(jìn)一步提高認(rèn)識，提升備案注冊及監(jiān)管的質(zhì)量和水平。

一、出口食品備案注冊及監(jiān)管模式創(chuàng)新取得成效

1.科學(xué)高效監(jiān)管，實(shí)行“雙向最多跑一次”改革

科學(xué)高效監(jiān)管與監(jiān)管車輛保障、監(jiān)管對象、監(jiān)管人員和監(jiān)管能力密切相關(guān)。2017年以來，舟山檢驗(yàn)檢疫局結(jié)合舟山市機(jī)關(guān)公務(wù)用車改革的有利時(shí)機(jī)，主動對接地方政府部門，將出口食品企業(yè)監(jiān)管車輛納入“舟山市公務(wù)用車管理系統(tǒng)”平臺，監(jiān)管人員通過“管理系統(tǒng)”輸入公務(wù)用車相關(guān)需求信息，車輛準(zhǔn)時(shí)到達(dá)制定位置，有力保障了出口食品安全監(jiān)管工作有序開展；為響應(yīng)黨中央、國務(wù)院“雙隨機(jī)一公開”和浙江省委提出“最多跑一次”的要求，舟山局進(jìn)出口食品監(jiān)管部門通過“出口食品企業(yè)監(jiān)管系統(tǒng)”隨機(jī)抽取監(jiān)管企業(yè)和監(jiān)管人員，并結(jié)合本局職能特點(diǎn)，將認(rèn)證監(jiān)管部門與食品檢驗(yàn)監(jiān)管部門業(yè)務(wù)工作相互融合，對涉及換證評審、產(chǎn)品增項(xiàng)評審、HACCP驗(yàn)證、備案監(jiān)管、分類定級評定等事項(xiàng)開展聯(lián)合檢查，實(shí)行檢企“雙向最多跑一次”改革；組織監(jiān)管人員開展全員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，工作中相互交流，全面提升監(jiān)管效能。目前已開展聯(lián)合監(jiān)管80余次，企業(yè)監(jiān)管頻次減少66%，通過人力資源合理運(yùn)用、評審結(jié)果相互共享，使聯(lián)合監(jiān)管模式產(chǎn)生的效果得到有效體現(xiàn)，受到企業(yè)一致好評。

2.首創(chuàng)示范區(qū)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管效能最優(yōu)化

出口水產(chǎn)品HACCP認(rèn)證示范區(qū)建設(shè)在浙江檢驗(yàn)檢疫系統(tǒng)乃至全國質(zhì)檢系統(tǒng)均屬首次。舟山局根據(jù)浙江局的統(tǒng)一部署要求，立足舟山新區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，深入研究HACCP認(rèn)證示范區(qū)建設(shè)對出口食品企業(yè)產(chǎn)生的影響，進(jìn)一步提升備案注冊監(jiān)管工作效能和服務(wù)出口食品區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，推動貿(mào)易便利化與出口貿(mào)易穩(wěn)步增長。3年來，舟山局按照“政府主導(dǎo)、部門聯(lián)動、企業(yè)主體、市場運(yùn)作”的工作機(jī)制，一方面積極與舟山市和試點(diǎn)轄區(qū)普陀區(qū)政府職能部門溝通和聯(lián)絡(luò)，凝聚共識，形成合力，充分發(fā)揮雙方職能作用和技術(shù)資源優(yōu)勢，著力推進(jìn)示范區(qū)創(chuàng)建工作，同時(shí)為企業(yè)爭取第三方HACCP認(rèn)證專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支持；另一方面逐一幫扶示范區(qū)企業(yè)，組織企業(yè)質(zhì)量負(fù)責(zé)人開展法律法規(guī)和業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)，建立和完善企業(yè)源頭控制體系、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系、質(zhì)量追溯體系、認(rèn)證認(rèn)可體系、誠實(shí)守信體系、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警控制體系，加強(qiáng)與第三方認(rèn)證機(jī)構(gòu)合作，形成一套出口水產(chǎn)品HACCP認(rèn)證示范區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)化管理體系，通過多方合作共建以及監(jiān)管部門推出企業(yè)后續(xù)監(jiān)管和便利化措施，企業(yè)主體責(zé)任意識、質(zhì)量管理人員素質(zhì)、出口產(chǎn)品質(zhì)量安全得到了有效提升，促進(jìn)舟山水產(chǎn)品擴(kuò)大出口。截止目前，示范區(qū)企業(yè)出口額同比去年增加20%，今年出口水產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)國外零通報(bào)，示范區(qū)建設(shè)成效顯著。下一步，示范區(qū)將接受浙江局的考核驗(yàn)收。

3.“二合一”評審，提速遠(yuǎn)洋漁船國外注冊

舟山是重要的國際海洋漁業(yè)基地，擁有遠(yuǎn)洋漁船460余艘，遠(yuǎn)洋產(chǎn)量占全國總量20%以上、全省80%以上，遠(yuǎn)洋漁船和遠(yuǎn)洋漁業(yè)產(chǎn)量規(guī)模位居全國前列。為加快遠(yuǎn)洋漁船對外注冊工作，針對遠(yuǎn)洋漁船對外注冊周期長等難點(diǎn)，舟山局積極與浙江局溝通，共同探索建立遠(yuǎn)洋作業(yè)漁船備案和對外注冊快速評審機(jī)制，對具備遠(yuǎn)洋捕撈和運(yùn)輸條件的船舶，提前介入，組織專家依據(jù)《出口水產(chǎn)品加工用原料供應(yīng)漁船檢驗(yàn)檢疫備案條件和要求》（試行）和歐盟2004/852/EC、2004/853/EC、2004/854/EC指令，對漁船魚倉和前處理衛(wèi)生場所、漁獲物接觸面使用材料要求、速凍和冷凍儲藏庫產(chǎn)品溫度監(jiān)控、漁獲物前處理所使用海水淡化水的儲存設(shè)施衛(wèi)生、有毒有害物品的控制等方面進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)和幫扶，為漁船備案注冊打下良好基礎(chǔ)。在浙江局的支持下，創(chuàng)新模式、簡化流程，實(shí)施備案與對外推薦“二合一”評審、多漁船同步評審等方式，從時(shí)間、人力、財(cái)力上，為企業(yè)漁船赴遠(yuǎn)洋作業(yè)提供了更多寶貴時(shí)間。目前，舟山轄區(qū)已有47艘遠(yuǎn)洋超低溫金槍魚漁船獲得出口備案證書，其中27艘漁船通過對歐盟注冊。

二、出口食品備案注冊及監(jiān)管工作存在問題

1.法律法規(guī)制度有待完善

2011年國家質(zhì)檢總局出臺《出口食品生產(chǎn)企業(yè)備案管理規(guī)定》（第142號）以及國家認(rèn)監(jiān)委第23號公告等部門規(guī)章，在新的監(jiān)管工作改革要求下，相關(guān)配套實(shí)施規(guī)范未相繼出臺或未及時(shí)修訂。如2004年國家認(rèn)監(jiān)委“出口水產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)注冊衛(wèi)生規(guī)范”、2005年質(zhì)檢總局《出口水產(chǎn)品加工用原料供應(yīng)漁船檢驗(yàn)檢疫備案條件和要求》（試行）等已與現(xiàn)有監(jiān)管情況不太適應(yīng)。尤其是受近海漁業(yè)資源缺乏的影響，當(dāng)?shù)卣_拓國外遠(yuǎn)洋捕撈作業(yè)，對遠(yuǎn)洋漁船注冊要求、超低溫冷庫備案要求等未出臺具體規(guī)則要求，對監(jiān)管工作帶來一定影響。

2.檢地合作監(jiān)管有待深度融合

檢驗(yàn)檢疫肩負(fù)著出口食品企業(yè)的后續(xù)監(jiān)管，地方食品藥品監(jiān)督管理局負(fù)責(zé)轄區(qū)所有食品企業(yè)的監(jiān)管。對出口食品企業(yè)來說，政府職能部門同時(shí)監(jiān)管同一家出口食品生產(chǎn)企業(yè)，企業(yè)要按不同的標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)國內(nèi)外兩個不同市場的產(chǎn)品，監(jiān)管要求、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管方法各有不同，出現(xiàn)監(jiān)管目光不一、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不一的問題，增加了企業(yè)的經(jīng)營成本和經(jīng)營難度。endprint

3.遠(yuǎn)洋漁船監(jiān)管有待全覆蓋

根據(jù)國家法律法規(guī)要求，備案注冊漁船必須每年組織后續(xù)監(jiān)管或4年一次換證考核。由于遠(yuǎn)洋漁船常年公海生產(chǎn)作業(yè)，路途遙遠(yuǎn)，且生產(chǎn)周期長，不能按時(shí)回國，因此，監(jiān)管時(shí)間不能控制、難度較大，出現(xiàn)監(jiān)管缺失情況。如平太榮遠(yuǎn)洋漁業(yè)集團(tuán)有限公司，27艘備案漁船分別在裴濟(jì)、秘魯、阿根廷等遠(yuǎn)洋漁業(yè)捕撈，該公司在海外設(shè)有船舶維修基地，船舶維修后又繼續(xù)作業(yè)，甚至4年不能回國，后續(xù)監(jiān)管受到影響，對我們的工作帶來了困難。

三、出口食品備案注冊及監(jiān)管工作深化路徑研究

1.完善法律法規(guī)制度，增強(qiáng)監(jiān)管適宜性

監(jiān)管有效性以法律法規(guī)作保證。必須加強(qiáng)有關(guān)備案注冊監(jiān)管的配套法規(guī)完善工作，構(gòu)建既符合國際慣例，又充分反映我國實(shí)際狀況和發(fā)展需要的法規(guī)。

（1）修訂完善食品安全配套法規(guī)。以我國《食品安全法》為核心，對現(xiàn)有法律法規(guī)進(jìn)行清理、補(bǔ)充和完善，制定各種單行本法規(guī)，既從宏觀上規(guī)定食品安全應(yīng)遵循規(guī)則，又要從微觀上解決出口食品監(jiān)管存在的無法可依的局面。

（2）建立食品安全工具書。借鑒美國先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，制定出臺適合我國出口食品安全的工具書（如美國“水產(chǎn)品危害分析和關(guān)鍵控制點(diǎn)指南”），從水產(chǎn)品屬性，分析水產(chǎn)品潛在危害，采取預(yù)防控制措施等方面進(jìn)行全面闡述，強(qiáng)化對出口食品監(jiān)管需要。

2.構(gòu)建新型檢地聯(lián)合，增強(qiáng)監(jiān)管針對性

建立以檢驗(yàn)檢疫為主，食品藥品監(jiān)督為輔的出口食品企業(yè)監(jiān)管體系。摒棄本位主義思想，牢固樹立“地方發(fā)展人人有責(zé)”的理念，強(qiáng)化合力協(xié)作機(jī)制，適應(yīng)新常態(tài)下檢驗(yàn)檢疫工作與地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展深度融合。

（1）深入開展調(diào)查研究。檢地兩局根據(jù)舟山新區(qū)發(fā)展的實(shí)際和各自的職能特點(diǎn)，深入調(diào)查研究，理清思路，了解掌握兩局的監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管要求，凝聚共識，促成聯(lián)合監(jiān)管工作深度融合。加強(qiáng)檢地合作的宏觀管理，推動合作事項(xiàng)落實(shí)，協(xié)調(diào)解決相關(guān)問題。

（2）制定監(jiān)管合作機(jī)制。加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)建檢地合作策劃、推進(jìn)、評估機(jī)制，形成檢地合作分級管理和閉環(huán)管理的科學(xué)機(jī)制。按照“合力監(jiān)管、結(jié)果互認(rèn)、資源共享”原則，制定監(jiān)管計(jì)劃、明確監(jiān)管內(nèi)容、統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，通過深入合作，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，找準(zhǔn)聯(lián)合發(fā)力點(diǎn)，形成監(jiān)管合力，共同維護(hù)好舟山食品安全環(huán)境。

（3）清理無效法規(guī)。全面梳理當(dāng)前檢驗(yàn)檢疫工作所依據(jù)法律法規(guī)中不適應(yīng)新形勢新要求的規(guī)定，按照“法無授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為”的原則，所有監(jiān)管事項(xiàng)，都要于法于規(guī)有據(jù)，法律法規(guī)規(guī)章沒有規(guī)定的，不得作為監(jiān)管的依據(jù)。厘清與相關(guān)職能部門的職權(quán)邊界，使檢驗(yàn)檢疫部門履職能力提供有力的法律保障。

（4）聯(lián)合開展法規(guī)培訓(xùn)。組織監(jiān)管人員學(xué)習(xí)國內(nèi)外法律法規(guī)知識，提升監(jiān)管能力和水平，進(jìn)一步統(tǒng)一思想、統(tǒng)一認(rèn)識，嚴(yán)格監(jiān)管程序，嚴(yán)守監(jiān)管紀(jì)律，依法行政，依法辦事。

（5）深化“雙隨機(jī)一公開”制度。提升監(jiān)管工作的公平性、規(guī)范性和有效性，以科學(xué)有效地“管”促進(jìn)更大力度地“放”，打造公平競爭的市場環(huán)境和法治化便利化營商環(huán)境。

3.構(gòu)建智慧監(jiān)管和異地評審制度，增強(qiáng)監(jiān)管有效性

遠(yuǎn)洋漁業(yè)是國家海洋戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，市場需求與日俱增。我國遠(yuǎn)洋漁業(yè)實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展，據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國已歐盟注冊漁船349艘，為實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)洋漁船監(jiān)管全覆蓋，須建立行之有效漁船監(jiān)管體系。

（1）建議國家認(rèn)監(jiān)委組織實(shí)施境外漁船現(xiàn)場監(jiān)管。利用每年生產(chǎn)淡季漁船境外維修時(shí)機(jī)，抽調(diào)各直屬局專家組成檢查組，集中對遠(yuǎn)洋漁船進(jìn)行后續(xù)監(jiān)管或換證考核。以浙江船舶檢驗(yàn)為例，2017年浙江省漁船檢驗(yàn)局通過農(nóng)業(yè)部漁船檢驗(yàn)局在秘魯設(shè)立境外臨時(shí)檢驗(yàn)點(diǎn)，對東南太平洋公海海域的浙江143艘捕撈漁船實(shí)施法定檢驗(yàn)，既降低企業(yè)運(yùn)營成本，又達(dá)到船舶檢驗(yàn)監(jiān)管要求，受到遠(yuǎn)洋企業(yè)一致好評。

（2）實(shí)施事前影像驗(yàn)證事后現(xiàn)場檢查。一是配備漁船聯(lián)絡(luò)員制度，與企業(yè)建立常態(tài)溝通機(jī)制，及時(shí)了解船舶動態(tài)，指導(dǎo)漁船自檢自控，跟蹤掌握航海動態(tài)，建立“一船一冊”檔案；二是漁船配置影像設(shè)備。定期對漁船衛(wèi)生狀況、庫房產(chǎn)品溫度控制、存儲環(huán)境、廢棄物處理、有毒有害物品控制等方面形成影像材料寄往監(jiān)管部門，作為監(jiān)管或換證參考證據(jù)；三是漁船回國后，監(jiān)管部門第一時(shí)間現(xiàn)場驗(yàn)證，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)補(bǔ)充整改。

（3）建立“智慧監(jiān)管”工程，實(shí)施智慧監(jiān)管。建議國家質(zhì)檢總局建立以國家認(rèn)監(jiān)委大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)為基礎(chǔ)的食品監(jiān)管平臺，各政府職能部門積極對接，將企業(yè)信息、評審或監(jiān)管信息、審批發(fā)證、產(chǎn)品追溯、后續(xù)遠(yuǎn)程監(jiān)控、誠信管理、行政執(zhí)法和綜合管理等內(nèi)容納入應(yīng)用平臺，建立電子檔案系統(tǒng)，促進(jìn)監(jiān)管工作從“被動整治”走向“主動防控”，從“人海戰(zhàn)術(shù)”走向“智慧監(jiān)管”，從“兩頭監(jiān)管”走向“過程監(jiān)管”的有效管理。

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作者簡介：

王偉泉，男，工程師，研究方向：進(jìn)出口食品安全監(jiān)督管理。endprint