關于自由港模式下檢疫工作的思考

廖應彬+謝筱筱+董林生

為推動形成全面開放新格局，十九大報告對未來自貿區(qū)建設的描述為“賦予自由貿易試驗區(qū)更大改革自主權，探索建設自由貿易港”。那么，圍繞自由貿易港的建設與發(fā)展，結合新時代中國特色社會主義思想，需要在制度和監(jiān)管模式創(chuàng)新上超前思考檢疫工作，進一步改善營商環(huán)境、擴大對外開放。

一、自由貿易港的基本定義

自由貿易港是指設在國家與地區(qū)境內、海關管理關卡之外的，允許外國貨物、資金自由進出的區(qū)域。全部或大部分貨物進出港區(qū)免征關稅，準許在港區(qū)內進行改裝、加工、長期儲存等業(yè)務活動。

二、香港等自由貿易港的檢疫工作模式

1.香港自由貿易港模式

香港是自由貿易港，一般進口或出口貨物均無須繳付任何關稅。香港按照一般慣例對少數特殊商品進行管制，但絕大多數有關進出香港的貿易手續(xù)都十分簡便。

（1）香港自由貿易港基本特征及相關法律政策

香港加入了世界貿易組織（ WTO）和世界動物衛(wèi)生組織 （ OIE），也是《國際衛(wèi)生條例（2005）》的締約方，香港基于公共衛(wèi)生理由等，其當局對進口食物施加以規(guī)定，并實施動植物及衛(wèi)生檢疫。

（2）香港自由貿易港的檢疫監(jiān)管模式

①衛(wèi)生檢疫監(jiān)管模式。實施分類的衛(wèi)生檢疫監(jiān)管。重點是在機場、碼頭設立機構，對來自疫區(qū)的飛機、進境的船泊實施衛(wèi)生檢疫、查驗船舶除鼠除蟲證書。在陸地邊境設有衛(wèi)生檢疫點， 對邊境其他部門發(fā)現(xiàn)染疫嫌疑人后通知，由檢疫官員前往處理。

②進出口動植物及產品監(jiān)管模式。對動植物實施嚴格檢疫，對部分動植物產品檢疫要求不嚴。對進口動物實施許可制度，進口動物（貓狗、家禽、種豬等）在入境后須遵守有關條款進行一定期間的隔離檢疫，雀鳥和家禽等在符合許可證條款的情況下檢測合格即可入境?；ɑ艿戎参锂a品在入境時需隨附檢疫證書，并經接受查驗。漁農自然護理署于2008年年初開始推行檢疫偵緝犬計劃，利用檢疫偵緝犬偵查及打擊走私檢疫物品，利用嗅覺辨認受管制的物品如動物（包括哺乳類動物、雀鳥及爬蟲類）和其他動物產品。對于出口的動植物及其產品，漁農護理署根據申請，實施檢疫并簽發(fā)動物健康（衛(wèi)生）證書。

③進出口食品安全監(jiān)管模式。實施相對單一的“集中模式”。設立了文錦渡牲畜檢疫站、落馬洲牲畜監(jiān)測站、沙灣臨時家禽批發(fā)市場的長沙灣進口家禽檢查站等三個進口檢查站，對進口的食品、農產品進行抽查。蔬菜樣本從運載的貨車收集后，會在文錦渡食品管制辦事處進行檢驗殘留殺蟲劑。活動物在文錦渡、批發(fā)市場及屠房接受檢查和檢驗，檢疫人員核查動物衛(wèi)生證書并實施現(xiàn)場檢查。對于出口食品，食物環(huán)境衛(wèi)生署根據申請和貿易國家或地區(qū)要求，實施檢驗檢疫并簽發(fā)有關證書。

④進出口工業(yè)品監(jiān)管模式。實施重點敏感工業(yè)品的規(guī)管。香港法律規(guī)定，有關人員須在貨物輸入或輸出后14日內向香港海關呈交準確及完整的報關單，豁免物品除外。香港對《進出口條例》和《儲備商品（進出口及儲備存貨管制）規(guī)例》 規(guī)定的“禁運物品”或“儲備商品”實施許可證制度， 船務、航空或運輸公司必須14天內，將艙單連同進出口許可證，一并交予工業(yè)貿易署以進行查核。

2.新加坡自由貿易港模式

新加坡是世界上最大規(guī)模的中轉港，新加坡通關程序和手續(xù)都較為簡單便捷，將檢驗檢疫監(jiān)管工作前推至產品生產過程的關鍵環(huán)節(jié)。

（1）新加坡自由貿易港基本特征及相關法律政策

新加坡自由貿易港由最高立法機關制定《自貿區(qū)法案》，對自貿區(qū)的定位、功能、管理體制、運作模式、優(yōu)惠政策等進行了全面的規(guī)定，建立高效的政府管理體制和完善的法律體系。

（2）新自坡由貿易港的檢疫監(jiān)管模式

自由港內海關控制權被最小化，其檢疫運行規(guī)則通過信息化手段實現(xiàn)高效運轉。通過貿易網Trade Net系統(tǒng)建立“單一窗口”，連接海關，檢驗檢疫，稅務等政府部門，全天24小時持自動接收，處理電子數據。在檢疫部門允許（核準）的情況下，進口商可以在區(qū)內展示它們的貨品；從事加工活動，包括分類，重貼標簽及組合等。

3.符拉迪沃斯托克自由貿易港模式

俄羅斯的符拉迪沃斯托克自由貿易港實行“一個窗口”原則提交海關、運輸、衛(wèi)生檢疫、植物檢疫、獸醫(yī)等監(jiān)管所需的全部資料和文件。

4.釜山自由貿易港模式

釜山自由港對外國游客、貨物實施入境的檢疫工作，具有完備的檢疫設備，推行迅捷通關與檢疫、檢驗程序以及代表未來發(fā)展方向的尖端U-Port系統(tǒng)。

三、自由貿易港的檢疫規(guī)則運行現(xiàn)狀分析

自由港模式除了要滿足市場條件、硬件設施等一些最基本的硬件外，更需要軟件的支持。自由貿易貿港的發(fā)展不僅在于硬件設施上，更主要取決于法律、政策等軟環(huán)境的形成。

1.透明的通關監(jiān)管政策

自由貿易港內的通關監(jiān)管政策透明，具有對外的統(tǒng)一開放環(huán)境，通關及監(jiān)管相關的管理、規(guī)章等接軌于國際通則。

2.存在地區(qū)性差異

同樣的政策在不同的國家和地區(qū)實行，產生的效果不同。如香港、澳門對進境動植物都實施許可（準證）制度，但根據當地的情況其檢疫的監(jiān)管模式會有不同。

3.同一的檢疫監(jiān)管職能

自由貿易港體現(xiàn)在海關管理關卡之外，并履行《國際動物衛(wèi)生法典》《國際植保公約》《實施動植物衛(wèi)生檢疫措施協(xié)議》等國際協(xié)議規(guī)定義務，采取檢疫措施對受保護的動物、植物依例實行管制。

四、自由貿易港建設模式分析

1.保稅區(qū)向自由港的轉型

保稅區(qū)的部分功能與自由港相似，在此基礎上可選擇有條件的保稅區(qū)先行試點，推進其向自由港轉型的改革發(fā)展。

2.自由貿易區(qū)與自由港的區(qū)港聯(lián)動

通過自由貿易區(qū)與自由港的區(qū)的二者結合，可形成區(qū)港的開放帶。功能上實現(xiàn)區(qū)港聯(lián)動后。endprint

3.復合型自由港

世界上的自由港大致分為兩類：一類是中轉型自由港，如香港和新加坡；另一類是腹地型自由港，如倫敦。

五、自由貿易港模式下檢疫工作模式的思考

在自由貿易港建設潮流中，檢驗檢疫應當如何切入，在推進改革監(jiān)管創(chuàng)新、激發(fā)政策紅利方面發(fā)揮職能轉變，完善法律法規(guī)空白，成為檢驗檢疫部門亟待思考的問題。

1.監(jiān)管體系

國外的自由港則是通過立法設立并進行管理，處于“境內關外”的區(qū)域。根據特別管理要求，為了經濟與安全，保護國內的動物與植物，某些貨物需要禁止或者限制進入。根據國際通行規(guī)則和基于公共安全，檢驗檢疫需要在自由港內構建起外來有害生物防控體系、疫情疫病防控體系和核生化防控體系。

2.監(jiān)管模式

實行區(qū)分性的檢疫監(jiān)管模式。從衛(wèi)生檢疫、動植物檢疫和食品安全等不同角度進行重點監(jiān)管措施，將檢驗檢疫工作重心轉向安全、衛(wèi)生、健康、環(huán)保和反欺詐等，形成科學高效的監(jiān)管模式?？茖W界定自由貿易港區(qū)“一線”“二線”范圍，按照先行先試、風險管理、便捷高效的原則，開展“一線”、“二線”和區(qū)域的檢驗檢疫和監(jiān)督管理工作。檢驗檢疫機構在 “一線”承擔出入境人員和攜帶物、交通運輸工具的檢疫功能。在 “二線”主要承擔貨物的進出境檢驗檢疫報檢和查驗監(jiān)管功能。實施自由港區(qū)內加工使用貨物的集中監(jiān)管模式。對入自由港區(qū)貨物實施預檢驗制度。對自由港區(qū)內加工使用的進口水產品、植物及其產品等，實施集中檢驗檢疫查驗。

3.監(jiān)管制度

（1）實施自由港區(qū)內加工使用貨物的集中監(jiān)管制度

對入自由港區(qū)貨物實施預檢驗制度。對自由港區(qū)內加工使用的進口水產品、植物及其產品等，實施集中檢驗檢疫查驗。

（2）構建信用互認管理制度

建立檢驗檢疫信用與自由港區(qū)監(jiān)管機構的互認，并在企業(yè)信用管理、分類管理等方面，參考或采納自第三方信用報告，實現(xiàn)信用通關與溯源管理。

4.監(jiān)管方式

（1）事前監(jiān)管向事中事后監(jiān)管轉變

在進出口貨物的檢驗檢疫監(jiān)管中，國際通行規(guī)則本職是“境內關外”，核心是“便捷自由”，這就要求檢驗檢疫監(jiān)管方式要從事前監(jiān)管向事中事后監(jiān)管轉變，并依勢調整監(jiān)管組織形式，打破現(xiàn)有的單證與施檢分離，批次檢測與檢測監(jiān)管的現(xiàn)狀，形成集約化的放行監(jiān)管與統(tǒng)一的后監(jiān)管方式。

（2）先進電子化檢疫監(jiān)管

自由港區(qū)廣泛采用線上“單一窗口”申報和線下一口受理、綜合審批的“一站式”管理，進行全程電子化登記和無紙化管理。建設更加完善的信息化通關系統(tǒng)，實現(xiàn)大數據互聯(lián)互通，實現(xiàn)通關放行信息的共享和交換。檢疫業(yè)務通過區(qū)域化、網絡化、電子化通關模式運作。

（3）進出口商品質量安全風險預警和快速反應監(jiān)管

以風險管理為主線，構建風險信息共享交換機制，實施風險預警分級，快速實施質量安全風險處置，一旦發(fā)現(xiàn)某產品有缺陷，可快速反應，啟動快速預警系統(tǒng)，并采取終止或限制有問題產品的進口、銷售、使用等緊急控制措施，進出口商品質量安全。

（4）實施檢驗檢疫證書國際聯(lián)網核查

在平等互利的基礎上，實施檢驗鑒定結果互認，實現(xiàn)信息互換、監(jiān)管互認、執(zhí)法互助。

（5）構建信用互認管理體系

建立檢驗檢疫信用與自由港區(qū)監(jiān)管機構的互認，并在企業(yè)信用管理、分類管理等方面，參考或采納自第三方信用報告，實現(xiàn)信用通關與溯源管理。endprint