立法，促進無人機行業(yè)健康發(fā)展

聞聲

2017年5月7日，中國新聞攝影學(xué)會無人機專業(yè)委員會在京成立。該專業(yè)委員會是中國首個攝影行業(yè)內(nèi)的無人機研究團體，按照其計劃，將在無人機新聞攝影理論研究、技術(shù)推廣、規(guī)范發(fā)展方面發(fā)揮作用。委員會成立后的第一個舉動是在5月20日發(fā)布了“關(guān)于加強無人機新聞攝影行為自律的倡議書”。倡議書的第二條寫道：新聞攝影工作者利用無人機航拍必須遵守國家法律、法規(guī)及相關(guān)規(guī)定，依法取得必要的資質(zhì)。

10天后，中國民用航空局下發(fā)的《民用無人駕駛航空器實名制登記管理規(guī)定》自2017年6月1日起實施，消費者購買最大起飛重量在250克以上的民用無人機，需要進行實名登記注冊。

無人機專業(yè)委員會的倡議和民航局的管理規(guī)定有著同樣的背景，即近兩年發(fā)生的無人機“黑飛”事件逐漸增多。據(jù)民航局方面信息，在規(guī)定出臺之前，僅2017年1月中旬至2月中旬，就發(fā)生12起無人機違法違規(guī)運行威脅民航安全事件，其中7起造成航班調(diào)整、避讓、備降、延誤。而5月12日晚，重慶機場遭遇無人機干擾，持續(xù)時間長達近4個小時，造成重慶機場40余架航班備降，60余架航班取消，140余架航班延誤，上萬旅客出行受到影響。

這些事件反映出無人機的增多給相關(guān)管理部門提出了挑戰(zhàn)。近年來，消費級無人機市場呈現(xiàn)井噴式發(fā)展，但與之不相匹配的是，我國的無人機管理存在著相關(guān)立法缺失、監(jiān)管措施比較滯后的問題。而所有“黑飛”事件，其實都與之有關(guān)。一方面，與消費級無人機有關(guān)的法律法規(guī)并不健全，導(dǎo)致管理沒有抓手；另一方面，大多數(shù)消費級無人機的“飛手”并不了解無人機飛行要遵循怎樣的法律法規(guī)。

不過，我們也看到隨著消費級無人機市場的繁榮，為了解決管理問題，相關(guān)政府部門越來越積極地推動無人機專項立法工作，《民用無人駕駛航空器實名制登記管理規(guī)定》的實施就是一例。事實上，無人機管理并非僅限于這樣一個規(guī)定，無人機“飛手”在起飛前也不是只遵守該規(guī)定即可。那么，使用無人機涉及到哪些法規(guī)，我們邀請到多次參與我國無人機立法工作的南京航空航天大學(xué)法律教授欒爽，來談一下我國無人機立法的情況。

據(jù)您了解，中國無人機立法工作是基于怎樣的實際開始的？這其中可以分為哪幾個階段？

欒爽：民用無人機是個新生的事物，十幾年之前無人機主要用在軍事領(lǐng)域，近幾年民用方面發(fā)展很快，社會各界都比較重視，立法也開始轉(zhuǎn)向這一塊。我們國家關(guān)于無人機的最早立法是2003年5月1日開始施行《通用航空飛行管制條例》，規(guī)定無人機在用于民用飛行時必須當作通用航空飛機對待。當時主要是植保無人機。但這樣管理也有問題，因為通航活動只是無人機使用范圍的一部分。通常來說，我們把無人機分成民用的和軍事兩類，民用的又可以分成工業(yè)級和消費級。我們現(xiàn)在所說的無人機主要是消費級無人機，而消費級相對應(yīng)通航管理就不是很合適。

2009年之后，無人機立法就比較具體了，比如2009年出臺的《關(guān)于民用無人機管理有關(guān)問題的暫行規(guī)定》。同年民航局下發(fā)了關(guān)于民用無人機適航工作會議紀要，主要為解決無人機適航觀念問題；民航空管行業(yè)管理辦公室和民航空管局也在當年6月共同發(fā)布的《民用無人機空中交通管理辦法》，解決空域管理問題。之后主要的法規(guī)還有2013年11月發(fā)布的《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)駕駛員管理暫行規(guī)定》、2016年7月發(fā)布的《民用無人機駕駛員管理規(guī)定》、2016年9月發(fā)布的《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)空中交通管理辦法》和2017年5月發(fā)布的《民用無人駕駛航空器實名制登記管理規(guī)定》等。

此外，民航局2014年4月下發(fā)了《關(guān)于民用無人駕駛航空器系統(tǒng)駕駛員資質(zhì)管理有關(guān)問題的通知》，2015年12月發(fā)布了《輕小型無人機運行規(guī)定（試行）》，2017年8月還有《民用無人駕駛航空器從事經(jīng)營性飛行活動管理辦法（暫行）》（征求意見稿）。

從管理法規(guī)變化來看，從2015年開始，才進行了民用無人機的分類。

對民用無人機的管理，涉及哪些方面，牽涉哪些政府單位和部門？

欒爽：無人機管理主要涉及四個方面。第一個是適航管理，即生產(chǎn)的機器是不是符合相應(yīng)標準；第二個是飛行許可管理；第三是空域劃設(shè)管理，要明確哪里可以飛；第四是操控員的資質(zhì)管理。其中，空域管理比較復(fù)雜，所以到現(xiàn)在還沒有明確法規(guī)，只有征求意見稿。

從這四個方面來說，無人機立法主要涉及民航局和軍方（空域管理），但無人機產(chǎn)業(yè)政策和制造涉及工信部，無人機公共安全涉及公安部，植保、消防無人機又涉及農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局，等等。

不過，無人機行業(yè)再往后發(fā)展，還會出現(xiàn)新的問題，比如隱私權(quán)問題、環(huán)境保護問題等。隨著無人機管理愈加規(guī)范，這些問題就會浮出水面，都需要相應(yīng)管理。

中國制造的民用無人機已經(jīng)占據(jù)全球70%以上的市場份額，那么中國對民用無人機的管理與其他國家相比，是否也處在領(lǐng)先地位？

欒爽：無人機對世界范圍都是新生事物，這幾年全世界的“黑飛”現(xiàn)象都特別多，這就需要更好的管理。在這方面做得好的是美國和歐盟。2013年11月，美國聯(lián)邦航空局（FAA）發(fā)布了《民用無人機融入美國國家空域系統(tǒng)的路線圖》，美國就民用無人機融入現(xiàn)有國家空域提出了融通、整合和演化三個階段的遠景。這樣先有比較明確的頂層設(shè)計，遇到具體問題處理就比較好。歐盟在無人機分類上做得比較成熟，他們按照運行風險大小將無人機分成三類，不同無人機管理方式和法規(guī)不一樣。另外，聯(lián)合國國際民用航空組織這幾年也在緊密鑼鼓地推進無人機立法工作，按照它的計劃，到2020年有人機和無人機要共享一片藍天，其中隱藏的含義是2020年時各國關(guān)于無人機的管理應(yīng)該比較成熟了。endprint

在您看來，民用無人機管理立法的主要訴求是什么？

欒爽：立法要達到的目的是讓行業(yè)健康發(fā)展。無人機產(chǎn)業(yè)是我國為數(shù)不多的世界領(lǐng)先、發(fā)展勢頭很好的產(chǎn)業(yè)。那么，立法就應(yīng)該促進它繼續(xù)健康發(fā)展。其次，通過立法，我們要尋求無人機飛行自由和公共利益之間的平衡?，F(xiàn)在對無人機的各種管理還是從公共安全角度講，但是也不能因噎廢食，不能以犧牲飛行自由為代價。這確實是一對矛盾。

舉個例子，現(xiàn)在無人機一般按照重量分類，但還有一種分類方式是按照運行風險分類，不同型號的無人機可能帶來的潛在風險不同。那么對于那些特別沒風險的小型玩具無人機，它們不需要適航證，是否需要占用資源進行管理，提高管理成本，是立法者應(yīng)該考慮的問題。

在您看來，目前與民用無人機相關(guān)的國內(nèi)法規(guī)還有哪些不足？

欒爽：2017年7月，我國進行了一次無人機專項治理，面對無人機出現(xiàn)的各種問題，各部門協(xié)同治理。但這種治理是政策層面的，不是立法層面的。

在立法層面，我國目前面臨的主要問題有兩個，一是空域管理，二是無人機分類管理。而后一個問題，雖然不是前面談到的無人機管理主要涉及的四個方面之一，但也很關(guān)鍵。比如，不是所有的無人機都需要適航管理，很多無人機就是玩具，那么對玩具的管理和工業(yè)級無人機的管理差別就很大。但是因為分類管理沒有明確標準，造成目前管理比較混亂。

您在接受其他媒體采訪時，曾說我國無人機法律規(guī)制存在“立法效力低”的問題，這主要是指什么？

欒爽：立法效力低主要指國家立法層面基本沒有涉及無人機的立法，直接相關(guān)法規(guī)大都是民航局制定的，頒布的文件只是規(guī)范性文件，不是法律。還有一些其他部委出臺的政策性文件，也不是法律。

目前，國家空管委正在研討具有頂層設(shè)計意義的無人機管理條例，適航管理、飛行許可管理、空域劃設(shè)管理、操控員的資質(zhì)管理，以及無人機分類方法都會涉及，并將有明確的規(guī)定。而這將是國家層面立法，“立法效力低”的問題將得到解決。

對未來，您認為我國無人機管理還需要從哪些方面著力，來促進市場的健康發(fā)展，以及無人機使用的有序化？

欒爽：我覺得今后的著力點有這個幾個方面。第一是立法的頂層設(shè)計，我國在這一方面還需要加強，隱私保護、數(shù)據(jù)保護、環(huán)境保護、飛行安全、飛行責任、保險等方面都需要在頂層設(shè)計時考慮，不能相應(yīng)問題出現(xiàn)以后才救火似地立法。第二是建立和健全相關(guān)法律法規(guī)，比如有人機和無人機從法律規(guī)范上如何區(qū)分，無人機空域使用的范圍和界限是什么，無人機低空空域合法身份怎么確立，以及如何把無人機納入到現(xiàn)有的航空體系中，這一系列問題，都需要立法來規(guī)范。第三是明確監(jiān)管分工，比如空域管理權(quán)限怎么劃分，各部分監(jiān)管責任和權(quán)限又是什么。第四是技術(shù)監(jiān)管，無人機是高科技產(chǎn)品，技術(shù)監(jiān)管是最有效的，比如現(xiàn)在大疆已經(jīng)給無人機安裝了電子圍欄，為無人機劃定嚴格的機場禁飛和限飛區(qū)域，在禁飛區(qū)域內(nèi)不能起飛，在限飛區(qū)域內(nèi)嚴格限制飛行高度。第五是降低守法成本，現(xiàn)在很多飛手不想黑飛，但找不到該和誰報備，說明現(xiàn)無人機相關(guān)法律法規(guī)的宣傳還是非常不夠的，應(yīng)該讓公眾熟知，形成比較好的維護公共安全和航空安全的氛圍。endprint