中國(guó)·秦嶺山地體育旅游經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)法律思考

□ 李健兵張恩利（.陜西財(cái)經(jīng)職業(yè)技術(shù)學(xué)院體育課教學(xué)部 陜西 咸陽7000；.西安體育學(xué)院體育法學(xué)研究中心 陜西 西安70068）

1、秦嶺山地體育旅游經(jīng)濟(jì)圈立法規(guī)定

1.1、陜西省全民健身?xiàng)l例

《陜西省全民健身?xiàng)l例》（2007年9月27日）規(guī)定，舉辦游泳、攀巖、射擊、漂流、蹦極、拓展訓(xùn)練等技術(shù)要求高、危險(xiǎn)性大，直接關(guān)系人身安全的體育健身項(xiàng)目和活動(dòng)，其使用的設(shè)施器材應(yīng)當(dāng)達(dá)到國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，舉辦者和從業(yè)人員應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)的資質(zhì)、資格，縣級(jí)以上質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門和體育行政部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)檢查監(jiān)督。舉辦攀登山峰、健身氣功活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)依法經(jīng)縣級(jí)以上體育行政部門批準(zhǔn)。未經(jīng)批準(zhǔn)舉辦登山活動(dòng)的行為，由縣級(jí)以上體育行政部門責(zé)令限期停止違法活動(dòng)，并根據(jù)情節(jié)不同追究相應(yīng)的民事責(zé)任和刑事責(zé)任。

1.2、陜西省體育產(chǎn)業(yè)政策

《陜西省人民政府關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的實(shí)施意見（2015年5月13日）》提出，政府應(yīng)當(dāng)促進(jìn)體育旅游等相關(guān)業(yè)態(tài)的發(fā)展，利用我省自然環(huán)境優(yōu)勢(shì)，積極開展體育賽事。支持各地因地制宜，開發(fā)特色戶外體育旅游活動(dòng)，指出關(guān)中、陜南地區(qū)依托秦嶺開展登山、攀巖等戶外體育項(xiàng)目，大力支持發(fā)展登山、極限運(yùn)動(dòng)等群眾喜聞樂見的項(xiàng)目。

《陜西省人民政府辦公廳關(guān)于加快發(fā)展健身休閑產(chǎn)業(yè)的實(shí)施意見（2017年5月4日）》提出，加快編制陜西省山地戶外運(yùn)動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，要求以秦嶺北麓為核心，輻射帶動(dòng)陜南秦巴山區(qū)的滑雪基地發(fā)展。明確了山地戶外運(yùn)動(dòng)的發(fā)展思路，即做好國(guó)家三縱三橫山地戶外體系布局中涉及陜西的西安至成都段、絲綢之路段建設(shè)，以秦嶺戶外健身基地建設(shè)為重點(diǎn)，打造秦嶺古道、秦直道和黃土高原徒步與騎行線路，拓展山地戶外運(yùn)動(dòng)旅游項(xiàng)目，培養(yǎng)山地戶外運(yùn)動(dòng)搶險(xiǎn)與救援隊(duì)伍，完善山地戶外運(yùn)動(dòng)管理體系，加強(qiáng)戶外運(yùn)動(dòng)指導(dǎo)員隊(duì)伍建設(shè)，支持旅游景區(qū)開展漂流、登山、攀巖、露營(yíng)等賽事活動(dòng)，引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)力量投資建設(shè)山地戶外運(yùn)動(dòng)設(shè)施。

1.3、陜西山地體育旅游政策

《陜西省關(guān)于加快推進(jìn)旅游與體育融合發(fā)展的實(shí)施意見》提出，政府應(yīng)當(dāng)依托秦嶺、巴山、子午嶺等山岳資源，打造山地運(yùn)動(dòng)休閑、戶外探險(xiǎn)類旅游產(chǎn)品，配套戶外休閑、攀巖、蹦極等設(shè)施。重點(diǎn)打造秦嶺戶外健身基地、環(huán)秦嶺山水休閑運(yùn)動(dòng)廊道等體育旅游基地。充分利用和發(fā)揮陜西自然和人文資源優(yōu)勢(shì)，策劃秦嶺古道、秦直道等地徒步穿越和騎行品牌賽事。

1.4、陜西旅游立法

《陜西省旅游管理?xiàng)l例（2005年12月1日）》規(guī)定，從事漂流、攀巖、狩獵、探險(xiǎn)、蹦極等特殊項(xiàng)目的旅游經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，依照法律、法規(guī)規(guī)定需經(jīng)相關(guān)行政管理部門批準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)辦理審批手續(xù)。

《陜西省旅游條例（2016年4月1日）》規(guī)定，在沒有道路通行的地方或者旅游景區(qū)游覽路線以外的地方，組織開展穿越山嶺、攀登山峰等具有危險(xiǎn)性的健身探險(xiǎn)旅游活動(dòng)，組織者應(yīng)當(dāng)向參與者作出風(fēng)險(xiǎn)提示，并應(yīng)當(dāng)提前五日將活動(dòng)時(shí)間、地點(diǎn)、路線、人員名單、保障措施、應(yīng)急方案等向縣級(jí)以上體育行政部門備案。

1.5、秦嶺生態(tài)保護(hù)立法

《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》規(guī)定，“在限制開發(fā)區(qū)、適度開發(fā)區(qū)規(guī)劃建設(shè)索道、滑道、滑雪（草）場(chǎng)等旅游基礎(chǔ)設(shè)施的，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，并報(bào)省人民政府批準(zhǔn)。在秦嶺旅游景區(qū)游覽線路以外或者沒有道路通行的區(qū)域，組織開展穿越、登山等旅游活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)事先依法向縣級(jí)以上體育部門備案”。

2、秦嶺山地體育旅游經(jīng)濟(jì)圈的立法特征

2.1、旅游立法層次較高，山地體育旅游受到全面重視

陜西省作為全國(guó)著名的旅游大省，旅游發(fā)展一直受到省委省政府的重視和支持，特別是在“全域旅游”的頂層設(shè)計(jì)下，山地體育旅游作為秦嶺生態(tài)旅游的組成部分，是陜西旅游的主要特色，因而多次出現(xiàn)在陜西旅游立法的相關(guān)表述中。從目前立法看來，旅游管理部門已經(jīng)意識(shí)到山地體育旅游的市場(chǎng)價(jià)值和社會(huì)功能，并將其列入陜西省旅游行業(yè)管理制度，進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范。

2.2、秦嶺保護(hù)立法嚴(yán)格，山地體育旅游開發(fā)受到生態(tài)保護(hù)限制

秦嶺生態(tài)環(huán)境包括多處國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、濕地公園、植物園、國(guó)有林場(chǎng)、自然文化遺存，生態(tài)旅游資源豐富多樣，十分珍貴，陜西省委省政府高度重視秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，由省人大常委會(huì)先后制定和修改《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》，并依法設(shè)立了省市兩級(jí)秦嶺生態(tài)保護(hù)委員會(huì)，專門負(fù)責(zé)落實(shí)和監(jiān)管秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)的立法規(guī)定。需要指出的是，西安市、渭南市寶雞市、商洛市等秦嶺山脈所在地區(qū)，都出臺(tái)了當(dāng)?shù)氐摹肚貛X生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》。在高壓立法態(tài)勢(shì)之下，秦嶺山地體育旅游必須嚴(yán)格遵守秦嶺生態(tài)保護(hù)法律政策。

2.3、體育行業(yè)立法落后，山地體育旅游經(jīng)營(yíng)列入高危項(xiàng)目監(jiān)管

秦嶺山地體育旅游經(jīng)濟(jì)圈是陜西省體育局提出發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的新思路，體現(xiàn)了體育部門對(duì)于山地體育旅游的重視和支持。為此，陜西省體育局與省旅游發(fā)展委員會(huì)聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)旅游與體育融合發(fā)展的實(shí)施意見》，同時(shí)兩個(gè)部門還簽訂了《關(guān)于推進(jìn)體育旅游融合發(fā)展的戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》，此外還有落實(shí)國(guó)家體育總局下發(fā)文件的 《陜西省體育局經(jīng)營(yíng)高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目許可管理實(shí)施細(xì)則》，這些政策文件與即將出臺(tái)的《陜西省山地戶外運(yùn)動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》共同構(gòu)成體育行業(yè)山地戶外運(yùn)動(dòng)的制度規(guī)范。值得強(qiáng)調(diào)的是，鑒于山地戶外運(yùn)動(dòng)的危險(xiǎn)性，高山滑雪、自由式滑雪、單板滑雪、攀巖等山地體育旅游經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目都被要求獲得體育部門的行政許可，這就需要體育部門建立一套經(jīng)營(yíng)高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和制度規(guī)范。

3、陜西省秦嶺山地體育旅游經(jīng)濟(jì)圈法制建設(shè)的不足

3.1、法律體系有待健全

陜西省尚未出臺(tái)協(xié)調(diào)體育、旅游、秦嶺三個(gè)行政部門的山地體育旅游專項(xiàng)立法。這使得山地體育旅游面臨著政府多頭管理、職能交叉重疊、法制難以統(tǒng)一、立法保障不足等現(xiàn)實(shí)問題。陜西省體育局作為山地體育項(xiàng)目的行政主管部門，不是全省旅游工作的主管部門，難以建立起一套跨行業(yè)、跨部門的法律保障體系。

3.2、配套立法建設(shè)滯后

體育局和旅游發(fā)展委員會(huì)作為山地體育旅游的主管行業(yè)部門，在優(yōu)惠政策保障、場(chǎng)地設(shè)施安全、從業(yè)人員準(zhǔn)入、意外傷害保險(xiǎn)、安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管等方面存在配套制度建設(shè)滯后，難以適應(yīng)山地體育旅游產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的問題。目前陜西省市體育局、發(fā)改委、財(cái)政局、稅務(wù)局、旅發(fā)委都沒有制定相關(guān)配套制度。

3.3、行政執(zhí)法主體混亂

山地體育旅游工作政出多門，管理部門涉及省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理委員會(huì)辦公室、省旅游發(fā)展委員會(huì)、省體育局、省工商局以及各級(jí)市區(qū)縣地方政府。因此，在山地體育旅游具體的管理實(shí)踐中，以“誰”為主，依靠哪一個(gè)行政部門行使執(zhí)法權(quán)，就成為管理權(quán)力分配的難題。

4、陜西省秦嶺山地體育旅游經(jīng)濟(jì)圈法律制度的完善建議

4.1、建立法律體系，完善配套立法

健全的法律體系是秦嶺山地體育旅游經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)和發(fā)展必不可少的法律保障。現(xiàn)有《陜西省全民健身?xiàng)l例》、《陜西省旅游管理?xiàng)l例》、《陜西省旅游條例》、《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》是位階最高的地方立法，是規(guī)范和管理秦嶺山地體育旅游的法律依據(jù)。以此為基礎(chǔ)，陜西省政府和相關(guān)行政部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)立法協(xié)調(diào)，加快立法進(jìn)度，分別在體育產(chǎn)業(yè)、全域旅游、秦嶺保護(hù)的行業(yè)管理中完善秦嶺山地體育旅游下位立法。如體育部門應(yīng)當(dāng)依照《陜西省全民健身?xiàng)l例》規(guī)定，制定經(jīng)營(yíng)攀巖、登山等高危險(xiǎn)性運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和資質(zhì)認(rèn)證辦法，同時(shí)建立定期檢查監(jiān)督法規(guī)制度。旅游部門應(yīng)當(dāng)依照《陜西省旅游管理?xiàng)l例》規(guī)定，制定攀巖、漂流、探險(xiǎn)等山地體育項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的審批管理辦法；依照《陜西省旅游條例》相關(guān)規(guī)定，制定山地體育旅游備案管理辦法和老少邊窮地區(qū)山地體育旅游發(fā)展的資金和政策支持辦法。秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)依照《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》規(guī)定，制定秦嶺山地體育旅游路線備案管理辦法和生態(tài)破壞限制規(guī)定。通過制定和完善相關(guān)配套立法，最終建立一套符合陜西省發(fā)展現(xiàn)實(shí)的山地體育旅游法律保障體系。

4.2、明確行政執(zhí)法主體及其執(zhí)法權(quán)限

陜西省旅游發(fā)展委員會(huì)作為秦嶺山地體育旅游管理的主要部門，主要負(fù)責(zé)全省山地體育旅游行政執(zhí)法的政策制定和監(jiān)督指導(dǎo)；協(xié)調(diào)跨區(qū)域旅游行政執(zhí)法和重大案件查處；推動(dòng)完善旅游行政執(zhí)法與司法銜接機(jī)制；處理上級(jí)部門及相關(guān)部門轉(zhuǎn)辦的旅游投訴等工作。體育部門依法對(duì)旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目進(jìn)行許可、監(jiān)督和管理等行政執(zhí)法活動(dòng)。但是山地體育旅游還包括漂流、穿越、探險(xiǎn)、溯溪等非高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目，既非體育部門執(zhí)法權(quán)限，也沒有進(jìn)入旅游部門執(zhí)法范圍，這就需要旅游部門和體育部門針對(duì)此類問題明確執(zhí)法主體，劃定執(zhí)法權(quán)限。

4.3、統(tǒng)一傷害事故賠償責(zé)任認(rèn)定原則

山地體育旅游多發(fā)人身意外傷害事故，事故原因復(fù)雜多樣，責(zé)任主體和賠償責(zé)任難以確定。特別是在目前處于法律空白的 （網(wǎng)絡(luò)）自助旅游領(lǐng)域，法院在判決此類意外傷害事故案件時(shí)，對(duì)于發(fā)起者法律責(zé)任的認(rèn)定存在較大分歧。有的法官傾向于認(rèn)定發(fā)起人負(fù)有安全保障責(zé)任，有的法官傾向于認(rèn)定旅游參與者風(fēng)險(xiǎn)自負(fù)，自己承擔(dān)主要法律責(zé)任。現(xiàn)有司法判決結(jié)果顯示，法院對(duì)于過錯(cuò)責(zé)任原則、自甘風(fēng)險(xiǎn)原則、公平責(zé)任原則的適用范圍明顯不一致，從而造成大相徑庭的判決結(jié)果，引發(fā)社會(huì)質(zhì)疑。為此，司法部門應(yīng)對(duì)此問題進(jìn)行研究和協(xié)商，統(tǒng)一適用法律原則，以期實(shí)現(xiàn)法制統(tǒng)一，維護(hù)司法尊嚴(yán)。

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