決策與風(fēng)險源

曹宇辰

[提要] 在當前我國，構(gòu)建穩(wěn)定的社會秩序的決策制度安排是一個重要課題，而社會風(fēng)險源與決策者二者之間關(guān)系密切。通過一系列的分析與研究，我國社會得以穩(wěn)定的關(guān)鍵在于優(yōu)化不合宜的決策制度結(jié)構(gòu)與過程。而應(yīng)用社會穩(wěn)定的風(fēng)險評估機制可以對政策決策以后發(fā)生事件幾率作出預(yù)測與分析，可有效地防止風(fēng)險的源頭。實際上，社會利益失衡引發(fā)的不穩(wěn)定事件其根本原因是決策制度的安排問題。本文從有限理性、決策的構(gòu)成與形成過程、政策的更替與政策縫隙等方面，探討決策與社會風(fēng)險源之間的關(guān)系，有利于我國政策的優(yōu)化與社會的穩(wěn)定。

關(guān)鍵詞：決策；風(fēng)險源；社會穩(wěn)定；風(fēng)險評估

中圖分類號：C91 文獻標識碼：A

收錄日期：2018年1月4日

一、決策者和有限理性

決策者和有限理性是研究決策與社會風(fēng)險源二者關(guān)系的基礎(chǔ)。20世紀50年代美國西蒙提出了“有限理性”的理論，根據(jù)這一理論，決策的后果和決策的目標往往不統(tǒng)一。因為決策者一般在特定場境中做出相關(guān)的決策，而決策的目標是在平衡分析與取舍中展開的。因此，有限理性的理論對“優(yōu)化決策”表示懷疑，主張所有的決策判斷具有一定的局限性。它讓人們了解到?jīng)Q策的過程具有很難預(yù)料的后果，或者是意外的收獲，或者是負面的后果。而在決策形成過程中，對可能性的負面后果因素進行分析就是風(fēng)險的評估。簡單而言，有限理性的理論對于帶有選擇性特點的決策主要包括兩個方面影響：其一，信息不夠全面，如決策者的記憶力與外界的環(huán)境等因素會影響決策的計算與判斷，甚至關(guān)系到?jīng)Q策的結(jié)果；其二，決策者的認知水平有限，因此所有的決策皆可能引起意外的后果，人的缺陷性導(dǎo)致犯錯是難免的。所以，在對重要決策作出社會風(fēng)險評估的主要目的在于為決策者提供更加全面的信息，特別是對預(yù)料以外的后果預(yù)判方面；另外還可以增添更多主體參與的過程，以彌補決策者的缺陷。

二、決策的構(gòu)成：集體討論和領(lǐng)導(dǎo)定奪

決策權(quán)屬于領(lǐng)導(dǎo)者權(quán)力的外在表現(xiàn)。民主集中制作為我國政權(quán)運行的根本原則，在這一原則指導(dǎo)下，我國需要借助集體討論的方式作出相關(guān)決策，如國務(wù)院常務(wù)會議、中央政治局會議等。這里體現(xiàn)了黨政“一把手”與“領(lǐng)導(dǎo)班子”的關(guān)系。對此，鄧小平同志曾經(jīng)展開詳細剖析：“若是權(quán)力過于集中，會妨礙國家民主制度和民主集中制度的執(zhí)行，也會影響社會的發(fā)展與集體智慧的發(fā)揮，容易引起個人專斷的現(xiàn)象”，所以民主集中制的規(guī)范化與程序化是當前我國黨建工作的重要內(nèi)容。我國對重要的決策程序的規(guī)范化、制度化、程序化進行了較為深入的探索。2014年初我國已有很多地區(qū)政府頒布了重大行政決策程序的規(guī)章制度。國務(wù)院也展開了相關(guān)條例的調(diào)研與立法。現(xiàn)階段我國的重大行政決策存在較為嚴重的問題，表現(xiàn)在決策不夠科學(xué)與民主，所以沒有得到廣大群眾的支持。而關(guān)于重大行政的決策程序相關(guān)條例的意見確立了“決策動議、專家論證、公眾參與、風(fēng)險評估、集體討論”等程序。關(guān)于集體性的討論，《條例》中規(guī)定了決策機構(gòu)討論重大行政的決策，會議參與者要充分地發(fā)表合理化意見，最終由行政首長發(fā)表意見。而在議會成員發(fā)表意見以前，首長不可以發(fā)表提意。站在理想化的層面分析：相比首長制，民主集中制決策的構(gòu)成，側(cè)重集體的智慧，相比委員制，側(cè)重個體的責(zé)任感；然而，在實際中經(jīng)常呈現(xiàn)相反的情況。按照決策的有限理性分析，決策構(gòu)成的變化或領(lǐng)導(dǎo)者的個人偏好為主導(dǎo)的決策，極易導(dǎo)致較高的社會風(fēng)險。

三、決策的程序：條塊分化的機制

近年來，為提升我國決策過程的科學(xué)性與民主性，有些地方政府對決策過程進行改革。大體分為兩條途徑：開放型的決策與評估型的決策。前者側(cè)重決策過程各個環(huán)節(jié)的公開，強調(diào)相關(guān)專家與每個階層的意見與公眾參加等，如通過決策形成進行直播或?qū)Ω鞣N意見展開匯總與處理。而評估型的決策其對象主體主要是關(guān)系到全地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展的大局或者關(guān)系到人民群眾的切身利益，且涉及財政資金超于千萬元/年的大型項目。主要的特征為：以政策的評估作為關(guān)鍵點，對政策制定的程序進行規(guī)范，且對各個環(huán)節(jié)進行信息的公開化，以吸引更多的社會力量積極參加，強化了政策的前評估效果。總之，上述兩種評估方式皆有利于我國公共決策的過程更加科學(xué)化、民主化，進而彌補了政策制定的“碎片化”現(xiàn)象。然而，是否會得到持續(xù)性的關(guān)注與重視，還與決策的領(lǐng)導(dǎo)者個人偏好以及決策構(gòu)成關(guān)系密切。我國基本的公共服務(wù)與分配政策一般應(yīng)用高度分權(quán)型的管理方式。特征表現(xiàn)為服務(wù)領(lǐng)域處于行政層越低，地區(qū)之間越不公平?？梢姡瑳Q策過程出現(xiàn)的碎片化現(xiàn)象，可能引起“政策的沖突”，進而轉(zhuǎn)化為社會的風(fēng)險源。

四、政策的更替：領(lǐng)導(dǎo)者更換、未來規(guī)劃和危機回應(yīng)

一般情況下，政策的文本由三部分構(gòu)成：戰(zhàn)略層面、技術(shù)層面、政策理念值。政策的更替或變遷主要分為線性與非線性兩個方向，前者指的是政策的文本本著以往的發(fā)展路徑展開，屬于整體發(fā)展的分支；后者指的是政策的更替將以往的發(fā)展路徑完全沖破，進而構(gòu)建截然不同的新政策。關(guān)于政策變化的原因是多方面的，不一樣的理論的關(guān)注點也存在差異?？傮w而言，導(dǎo)致政策更替的因素大體包括：政策制定的行動主體、利益、制度、演變的路徑、時間、事件的沖擊和回應(yīng)等。這里時間作為政策更替的重要因素。因此，政策的更替存在一定的節(jié)奏與周期，例如黨政機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)者變換的周期與國家社會經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)劃編制周期等因素，皆構(gòu)成了政策更替的時間節(jié)點。近年來，隨著我國法治化進程的不斷推進，黨政領(lǐng)導(dǎo)的更替率有了顯著提升。而實際上，我國的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)者其任職期限一般少于任用的規(guī)定期限。這樣，頻繁性地更換黨政干部會引起政策的變化，究其原因和當前我國的地方?jīng)Q策構(gòu)成關(guān)聯(lián)緊密。為更好地約束與規(guī)范我國地方領(lǐng)導(dǎo)者的決策權(quán)力，現(xiàn)階段我國不斷強化發(fā)展規(guī)劃編制方面的管理工作。通常情況下，我國發(fā)展的規(guī)劃編制以五年作為一個周期，構(gòu)成了較為穩(wěn)定的政策變化頻率。然而，分析實際的案例可知：發(fā)展規(guī)劃的編制方面也常會出現(xiàn)修改的狀況。這樣，因為發(fā)展的規(guī)劃編制實際的周期和黨政領(lǐng)導(dǎo)者更替的周期不統(tǒng)一，對相關(guān)發(fā)展的規(guī)劃編制進行調(diào)節(jié)已逐漸成為領(lǐng)導(dǎo)者施政的一個重要途徑。發(fā)生政策更替或變化的另一個主要原因是對于社會危機事件作出的回應(yīng)。一般情況下，當社會中發(fā)生了某個安全突發(fā)事件或者集體性的事件，往往會引起某些特殊的政策發(fā)生變化。而經(jīng)常性的政策變化，不僅會影響政策的預(yù)期性和社會的穩(wěn)定性，而且會引發(fā)政策的“縫隙”，進而造成社會的主體利益失衡，導(dǎo)致社會沖突。

五、政策的縫隙和風(fēng)險源的關(guān)系

政策的縫隙主要指在同等范圍的政策由于制定的空間、時間、社會群體等存在差異性進而導(dǎo)致政策內(nèi)容的不同。政策的后果會使得社會的利益再分配過程中潛在著較大的社會風(fēng)險。在對風(fēng)險進行管理中，風(fēng)險源指的是會造成一定后果的活動或事件。政策的變化則是一項非常典型的政府組織活動，因此有可能變?yōu)橐l(fā)社會沖突的風(fēng)險源?；蛘哒f，新政策與以往政策之間不可以存在轉(zhuǎn)換的關(guān)系。時間的維度越大，則產(chǎn)生的政策縫隙就越大，進而導(dǎo)致的社會后果也會更加嚴重。此外，周期性的政策變化也會引起政策縫隙擴大的現(xiàn)象。而政策更替或變化的關(guān)鍵在于對政策縫隙形成過程作出分析。政策的縫隙主要是政策變化引起的直接性結(jié)果，當然，這只是一種普遍現(xiàn)象。對此，可以將社會穩(wěn)定的風(fēng)險評估制度相關(guān)的安排置于決策的過程以后，這會起到較大的作用，評估而產(chǎn)生的效應(yīng)有利于推動我國社會順利轉(zhuǎn)型。

六、結(jié)語

依據(jù)有限理性的理論分析，決策者皆有“犯錯”的可能，而且決策的后果往往無法預(yù)知。我國的地方公共決策采用民主集中制原則，但事實上會有領(lǐng)導(dǎo)人的主導(dǎo)決策權(quán)的變化情況。決策中呈現(xiàn)出“碎片化的現(xiàn)象”，就是政策引發(fā)沖突的重要來源。決策構(gòu)成、過程、政策的變化等皆會形成政策縫隙，進而導(dǎo)致社會利益的失衡，使得社會的風(fēng)險源增多。而社會穩(wěn)定風(fēng)險的評估制度有效安排有利于調(diào)整民主集中制的決策構(gòu)成、對決策過程的開放、防止碎片化的決策等，還可以密切關(guān)注政策變化引起的政策縫隙，進而找出社會的風(fēng)險源，強化國家的治理效果。

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