唐山鋼鐵行業(yè)去產(chǎn)能過(guò)程中政府財(cái)政的作用

王英杰

[提要] 2016年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議把“去產(chǎn)能”列為五大結(jié)構(gòu)性改革任務(wù)之首，并明確“多兼并重組，少破產(chǎn)清算”的思路。本文以唐山市鋼鐵行業(yè)為例，以職工再就業(yè)、縮減產(chǎn)能的影響為中心，討論企業(yè)去產(chǎn)能過(guò)程中政府與市場(chǎng)的關(guān)系以及財(cái)政的作用，力圖對(duì)相關(guān)政策提出建議。

關(guān)鍵詞：去產(chǎn)能；資源型城市；國(guó)有企業(yè)；財(cái)政

中圖分類號(hào)：F81 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2017年12月29日

一、去產(chǎn)能過(guò)程中存在的突出問(wèn)題

（一）引致性失業(yè)問(wèn)題。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，預(yù)計(jì)到2017年底，化解產(chǎn)能過(guò)剩共涉及7，071家企業(yè)，其中鋼鐵企業(yè)共有1，888家，企業(yè)數(shù)量居于最多。河北省產(chǎn)能過(guò)剩所致失業(yè)人員數(shù)量約106萬(wàn)人，其中鋼鐵企業(yè)失業(yè)人員約42.6萬(wàn)人，在淘汰落后產(chǎn)能過(guò)程中受到間接影響而導(dǎo)致的相關(guān)行業(yè)失業(yè)人員數(shù)量保守估計(jì)在30萬(wàn)～50萬(wàn)人左右。作為河北省的鋼鐵重鎮(zhèn)，唐山市鋼鐵產(chǎn)能占全省鋼鐵產(chǎn)能的50%以上，按照壓減產(chǎn)能的規(guī)劃，唐山市需要壓減4，000萬(wàn)噸粗鋼產(chǎn)能和2，800萬(wàn)噸煉鐵產(chǎn)能，直接影響近10萬(wàn)人員就業(yè)，間接影響36萬(wàn)余人就業(yè)。這里所提到的“引致性失業(yè)”所產(chǎn)生的背景是：國(guó)家通過(guò)兼并重組、優(yōu)勝劣汰淘汰一批落后產(chǎn)能。在政策實(shí)施過(guò)程中，企業(yè)裁員壓力加大，產(chǎn)生數(shù)量龐大的過(guò)剩產(chǎn)業(yè)失業(yè)人員?！耙滦允I(yè)”不同于“結(jié)構(gòu)性失業(yè)”，原因在于結(jié)構(gòu)性失業(yè)是由于產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的自然變化，促使勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)進(jìn)行的調(diào)整。而“引致性失業(yè)”帶有明顯的政策指令性，它是由于政策對(duì)于產(chǎn)業(yè)的影響所導(dǎo)致的失業(yè)。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最終目的都是社會(huì)和私人部門的福利的保證和提升，所以本文認(rèn)為失業(yè)問(wèn)題其實(shí)是化解過(guò)剩產(chǎn)能中最重要的問(wèn)題。在唐山市鋼鐵企業(yè)中，由唐山鋼鐵、邯鄲鋼鐵等重組的河北鋼鐵集團(tuán)在去產(chǎn)能過(guò)重中承擔(dān)了重要的任務(wù)，但在處理職工失業(yè)問(wèn)題中出現(xiàn)了很多的問(wèn)題，很多措施依然采用類似于20世紀(jì)90年代國(guó)企轉(zhuǎn)軌的辦法，比如給予工人一定補(bǔ)助金后直接買斷工齡或轉(zhuǎn)崗等。在實(shí)際情況中，很多職工自身只掌握在工廠生產(chǎn)的操作技能，又由于戶口、家庭等原因根本無(wú)法在異地就業(yè)，在家庭上、經(jīng)濟(jì)上很難承受失業(yè)的壓力。

（二）政府財(cái)政收入縮減導(dǎo)致城市建設(shè)滯后。當(dāng)前財(cái)稅體制和官員晉升體制下，地方政府為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加財(cái)政收入和解決居民就業(yè)而招商引資、鼓勵(lì)企業(yè)擴(kuò)大產(chǎn)能和產(chǎn)量，造成了企業(yè)的過(guò)度進(jìn)入、過(guò)度投資和過(guò)剩產(chǎn)能。在唐山市的發(fā)展過(guò)程中，國(guó)有企業(yè)是地方稅納稅的主體，形成了工業(yè)企業(yè)反哺城市市政建設(shè)的模式。一旦經(jīng)濟(jì)下行，工業(yè)企業(yè)難以為繼，地方政府的財(cái)政收入就受到巨大影響，城市的建設(shè)就嚴(yán)重滯后。

（三）關(guān)停和被整合企業(yè)債務(wù)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，債務(wù)違約可能連鎖觸發(fā)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。目前，唐山民營(yíng)鋼鐵企業(yè)不僅已很難獲得銀行新增信貸支持，而且現(xiàn)有貸款也受到密切監(jiān)管，一旦到期即被收回而難以獲得延期及進(jìn)一步信貸支持。在銀行信貸之外，鋼鐵企業(yè)運(yùn)用民間借貸的現(xiàn)象十分普遍，且近年來(lái)呈現(xiàn)大量增加之勢(shì)，由此形成了復(fù)雜的債務(wù)結(jié)構(gòu)，并涉及多方債權(quán)人。鋼鐵公司債務(wù)來(lái)源結(jié)構(gòu)中除銀行信貸融資外，一般還包括個(gè)人及職工融資、企業(yè)間的拆借資金以及對(duì)上游企業(yè)的應(yīng)付賬款和來(lái)自下游企業(yè)的預(yù)付款等多個(gè)渠道。如果對(duì)鋼鐵企業(yè)采取直接關(guān)停，涉及到的債務(wù)糾紛勢(shì)必引起比較尖銳的社會(huì)矛盾。

二、唐山市已有的去產(chǎn)能政策措施梳理

（一）強(qiáng)化規(guī)劃引導(dǎo)和頂層設(shè)計(jì)，實(shí)施嚴(yán)格的指標(biāo)控制。根據(jù)河北省化解鋼鐵過(guò)剩產(chǎn)能的任務(wù)安排，2013～2017年底唐山需要凈壓減煉鐵、煉鋼產(chǎn)能2，800萬(wàn)噸和4，000萬(wàn)噸，分別占河北壓減產(chǎn)能的42%和59.5%。

（二）提高環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施差別化水電價(jià)格，倒逼落后產(chǎn)能退出。通過(guò)調(diào)整環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)和要素價(jià)格等手段，建立過(guò)剩產(chǎn)能倒逼退出機(jī)制。為提高環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)和要求，制定和實(shí)施了《唐山市鋼鐵焦化水泥電力玻璃行業(yè)大氣污染治理攻堅(jiān)行動(dòng)方案》，執(zhí)行差別化價(jià)格政策，對(duì)未按照下達(dá)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定時(shí)限完成治理任務(wù)的，環(huán)保設(shè)施不能正常運(yùn)行或擅自停用、偷排偷放的企業(yè)，實(shí)施差別電價(jià)、差別水價(jià)和懲罰性排污費(fèi)三項(xiàng)處罰措施。

（三）鼓勵(lì)企業(yè)整合重組和改造升級(jí)，引導(dǎo)資源向優(yōu)勢(shì)企業(yè)集中。2017年，鋼鐵產(chǎn)業(yè)形成“225”產(chǎn)業(yè)格局，即以首鋼、河鋼為主，組建兩大鋼鐵企業(yè)集團(tuán)；在豐南、遷安兩個(gè)鋼鐵主產(chǎn)區(qū)組建兩大鋼鐵集團(tuán)；以津西鋼鐵等企業(yè)為主，組建5個(gè)區(qū)域特色鋼鐵企業(yè)。

（四）出臺(tái)相關(guān)支持政策，穩(wěn)定職工就業(yè)崗位。一是通過(guò)擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)金使用范圍，落實(shí)轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)補(bǔ)助、崗位補(bǔ)助和社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)助；二是強(qiáng)化就業(yè)服務(wù)公共平臺(tái)作用，為失業(yè)職工再就業(yè)提供幫助。利用促進(jìn)就業(yè)鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)政策，通過(guò)稅費(fèi)減免、小額擔(dān)保貸款、就業(yè)補(bǔ)助等方式，引導(dǎo)和支持職工開展創(chuàng)業(yè)活動(dòng)；三是動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)就業(yè)失業(yè)信息，密切關(guān)注崗位變化。

三、對(duì)于財(cái)政在去產(chǎn)能過(guò)程中的作用以及政府與市場(chǎng)關(guān)系的討論——以唐山市鋼鐵企業(yè)為例

前文中提到，所謂“去產(chǎn)能”最重要的問(wèn)題在于人的問(wèn)題，“去產(chǎn)能”最重要的是去人力，所以在這里討論的問(wèn)題中心在于人口就業(yè)問(wèn)題。

（一）在去產(chǎn)能過(guò)程中政府并不應(yīng)該過(guò)多關(guān)注量的問(wèn)題。誠(chéng)然，經(jīng)濟(jì)改革要求速度，但是在一味追求壓縮量的過(guò)程中可能會(huì)引發(fā)更多的問(wèn)題。從具體情況來(lái)看，在壓縮產(chǎn)能之前，唐山市國(guó)有鋼鐵企業(yè)已經(jīng)在連年虧損，已經(jīng)在壓縮非產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，說(shuō)明由于需求的大量減少，企業(yè)已經(jīng)開始?jí)嚎s成本和產(chǎn)量。而企業(yè)面臨的市場(chǎng)困難主要來(lái)自于兩個(gè)方面：一是鋼鐵出口方面，鋼材質(zhì)量差，與其他國(guó)家的產(chǎn)品相比只能打出低價(jià)牌；二是在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)方面，這些企業(yè)產(chǎn)品的價(jià)格由于邊際成本高又不足以與周圍的民營(yíng)小鋼廠的產(chǎn)品比拼，而這些小鋼廠是在職工勞動(dòng)保障不規(guī)范、污染排放不達(dá)標(biāo)等因素基礎(chǔ)上運(yùn)營(yíng)的，這本身也是市場(chǎng)不規(guī)范的現(xiàn)象。所以，在財(cái)政投資上的重點(diǎn)就應(yīng)該是對(duì)于產(chǎn)品質(zhì)量提高的研發(fā)，而非對(duì)于減產(chǎn)的補(bǔ)貼。

（二）在國(guó)有企業(yè)的問(wèn)題上政府與市場(chǎng)的關(guān)系一直劃分不清，原因在于政府對(duì)于企業(yè)的生產(chǎn)過(guò)程有著非市場(chǎng)性的控制?，F(xiàn)在看來(lái)，這種對(duì)于生產(chǎn)過(guò)程非市場(chǎng)性的控制已經(jīng)不再適應(yīng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行。政府財(cái)政應(yīng)該做的是疏導(dǎo)、激勵(lì)和保障的作用，為企業(yè)轉(zhuǎn)型提供技術(shù)支持，并且為這些企業(yè)的職工再就業(yè)提供穩(wěn)定的機(jī)會(huì)。而在市場(chǎng)的壓力下，企業(yè)產(chǎn)能會(huì)自動(dòng)地達(dá)到均衡的狀態(tài)，而在城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，勞動(dòng)力也會(huì)以“蒂布特”模型為基礎(chǔ)達(dá)到一定的穩(wěn)定狀態(tài)。

（三）財(cái)政在職工下崗和轉(zhuǎn)崗過(guò)程中不能只有兜底的作用。因?yàn)閺纳鐣?huì)人文的角度來(lái)看，每一個(gè)職工的背后都是一個(gè)家庭，他們的收入是家庭的支撐。所以，要有足夠穩(wěn)定的銜接產(chǎn)業(yè)，比如港口貿(mào)易（曹妃甸港口）、裝備制造（唐山高鐵組裝制造）、工業(yè)旅游等。財(cái)政應(yīng)該積極地將資金投入到替代產(chǎn)業(yè)中，以替代產(chǎn)業(yè)消化勞動(dòng)力，并且在一定時(shí)期中以財(cái)政保障勞動(dòng)力收入。而在政策主張中，全體提倡創(chuàng)業(yè)是不夠穩(wěn)妥的。在實(shí)際中，這些企業(yè)的職工尤其是面臨轉(zhuǎn)崗的職工并不屬于文化層次較高的人群，一味地以創(chuàng)業(yè)來(lái)解決這些勞動(dòng)力的就業(yè)問(wèn)題并不現(xiàn)實(shí)。

（四）“去產(chǎn)能”可能會(huì)嚴(yán)重影響地方政府財(cái)政平衡。應(yīng)加快政府間稅制改革，適度增加地方政府財(cái)政收入。在資源依賴型的地區(qū)，市場(chǎng)短時(shí)間內(nèi)很難達(dá)到有效率水平，去產(chǎn)能必定將大幅減少地方政府稅收，而專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付又限制了地方政府因地制宜發(fā)展的靈活性，所以財(cái)政收入分地區(qū)向地方傾斜是有必要的。應(yīng)該建立以消費(fèi)稅、房地產(chǎn)稅為主體的地方收入體系，降低地方政府為擴(kuò)大稅收而過(guò)度刺激投資的積極性。明確地方與中央的支出責(zé)任，并且改進(jìn)現(xiàn)有的轉(zhuǎn)移支付方式，對(duì)資源依賴型地區(qū)增加一般性轉(zhuǎn)移支付款項(xiàng)。

（五）資源型城市是國(guó)有企業(yè)集中分布的“大本營(yíng)”，國(guó)有企業(yè)體制改革滯后嚴(yán)重。要實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)的“預(yù)算硬約束”，政府不能微觀干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，企業(yè)自負(fù)盈虧，避免再次陷入“預(yù)算軟約束”的發(fā)展困境，遏制“道德風(fēng)險(xiǎn)”問(wèn)題。國(guó)有企業(yè)改革一直無(wú)法取得顯著性的成果，重要原因在于領(lǐng)導(dǎo)體制和組織機(jī)制問(wèn)題，無(wú)法形成有效的內(nèi)控管理體制，或者說(shuō)是無(wú)法形成標(biāo)準(zhǔn)意義上的現(xiàn)代企業(yè)制度，無(wú)法有效地融入市場(chǎng)，因而始終無(wú)法達(dá)到生產(chǎn)效率水平。資源型國(guó)有企業(yè)應(yīng)該引入戰(zhàn)略投資者適當(dāng)降低國(guó)有經(jīng)濟(jì)比重，尤其是大力引入有長(zhǎng)期合作投資意向的國(guó)內(nèi)民營(yíng)資本，提高經(jīng)濟(jì)的整體活力，以市場(chǎng)化的手段倒逼企業(yè)進(jìn)行徹底的市場(chǎng)股份制改革。

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