財(cái)政支農(nóng)資金整合效果評(píng)價(jià)研究

李田甜+吳平

[提要] 由于當(dāng)前我國政府財(cái)政支農(nóng)資金投入不足、結(jié)構(gòu)不合理、資金使用效率低等問題，對(duì)財(cái)政支農(nóng)資金進(jìn)行整合和對(duì)整合效果進(jìn)行評(píng)價(jià)很有必要。本文通過建立財(cái)政支農(nóng)資金整合效果評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，以四川省武勝縣為研究對(duì)象，提出縣級(jí)財(cái)政支農(nóng)資金進(jìn)行有效整合的建議。

關(guān)鍵詞：財(cái)政支農(nóng);資金整合;效果評(píng)價(jià)

中圖分類號(hào)：F81 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2018年1月5日

關(guān)于財(cái)政支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的研究，主要圍繞在財(cái)政支農(nóng)支出對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長和農(nóng)民收入增加的影響方面，黃季焜和Rozelle（1998）通過實(shí)證分析得出，財(cái)政農(nóng)業(yè)科技投入對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長的促進(jìn)效果較慢，但其作用具有持久性。關(guān)于我國財(cái)政支農(nóng)規(guī)模不足的問題，很多專家學(xué)者都運(yùn)用了不同的指標(biāo)與方法來進(jìn)行比較和分析。其中，黃小舟（2005）用投資比較率作為衡量標(biāo)準(zhǔn);郭忠孝（2008）以遼寧省為例，運(yùn)用內(nèi)生經(jīng)濟(jì)增長理論和邊際理論論證了最優(yōu)財(cái)政支農(nóng)規(guī)模的存在。

我國關(guān)于績效評(píng)價(jià)的研究起步較晚，進(jìn)入21世紀(jì)以來，國內(nèi)關(guān)于財(cái)政支農(nóng)支出績效評(píng)價(jià)的實(shí)證研究開始增多，大部分財(cái)政支農(nóng)績效評(píng)價(jià)主要使用的研究方法有以下三種：（1）通過構(gòu)建計(jì)量經(jīng)濟(jì)模型實(shí)證檢驗(yàn)財(cái)政支農(nóng)支出對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民收入、農(nóng)村消費(fèi)等產(chǎn)生的效益。例如，朱晨（2001）對(duì)江蘇省、黃小舟（2010）對(duì)全國、王永霞（2010）對(duì)重慶市、余凌（2013）對(duì)湖北省財(cái)政支農(nóng)支出綜合績效進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)都用了這種方法。（2）運(yùn)用DEA模型對(duì)財(cái)政支農(nóng)支出效率進(jìn)行評(píng)價(jià)。例如，李祥云、陳建偉（2010）運(yùn)用DEA二次相對(duì)效益模型對(duì)全國財(cái)政農(nóng)業(yè)支出績效進(jìn)行了評(píng)估，黃慶華等（2013）運(yùn)用DEA二次相對(duì)效益模型對(duì)貴州省財(cái)政支農(nóng)績效進(jìn)行評(píng)價(jià)。（3）運(yùn)用層次分析法、指數(shù)法等構(gòu)建績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系對(duì)財(cái)政支農(nóng)支出績效進(jìn)行評(píng)價(jià)。例如，王淑慧等（2010）從業(yè)務(wù)層面、公眾層面、財(cái)務(wù)層面和改進(jìn)層面四個(gè)維度;朱艷蘋（2013）從受益對(duì)象、財(cái)務(wù)、管理流程、可持續(xù)性影響四個(gè)維度;李化鋒（2013）從管理、完成、產(chǎn)出和效益等四個(gè)方面構(gòu)建指標(biāo)體系對(duì)財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目績效進(jìn)行了測評(píng)。

一、財(cái)政支農(nóng)資金整合的含義

財(cái)政支農(nóng)指國家財(cái)政為扶持“三農(nóng)”而向其投入財(cái)政資金的一種政府投資行為;而財(cái)政支農(nóng)資金是財(cái)政支農(nóng)的物質(zhì)手段。所謂扶貧資金統(tǒng)籌整合，則是指政府扶貧相關(guān)部門或相關(guān)主體按照既定的資金統(tǒng)籌整合原則，以實(shí)現(xiàn)最大化的脫貧成效為目的。我們可以這樣界定財(cái)政資金整合，就是以地方和產(chǎn)業(yè)發(fā)展為平臺(tái)，將中央、省、地市財(cái)政部門預(yù)算安排下?lián)艿闹мr(nóng)資金與地方財(cái)政部門資金、農(nóng)口部門安排的支農(nóng)資金集中起來，捆綁使用，集中財(cái)力辦大事。

二、財(cái)政支農(nóng)資金整合的必要性

（一）我國財(cái)政支農(nóng)中資金投入不足。我國財(cái)政支農(nóng)支出占總財(cái)政支出的比例，在緩慢上升中也偶有回落，大體上呈現(xiàn)出了兩次起伏。但是，規(guī)?？偭考柏?cái)政農(nóng)業(yè)投入占財(cái)政支出的比例仍然偏小。2014年國家財(cái)政支農(nóng)14，002億元，占總財(cái)政支出的9.23%，這遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家15%～30%的農(nóng)業(yè)投入比例，也低于我國1978年14%的支農(nóng)比例。從農(nóng)業(yè)支出占GDP比重來看，2008～2014年比例基本不足10%，可見政府對(duì)財(cái)政支農(nóng)的總量是低水平的。

（二）我國財(cái)政支農(nóng)資金使用結(jié)構(gòu)不合理。（1）財(cái)政資金用于生產(chǎn)部門比重小，用于農(nóng)業(yè)行政部門管理費(fèi)用比重大。四川省財(cái)政廳于2011年就下達(dá)關(guān)于印發(fā)《四川省民辦公助財(cái)政支農(nóng)專項(xiàng)資金財(cái)務(wù)管理暫行辦法》的通知，2015年武勝縣財(cái)政支農(nóng)資金總額為53，590萬元，其中縣級(jí)農(nóng)業(yè)單位的事業(yè)費(fèi)為3，465萬元，這可能是由于機(jī)構(gòu)重疊、管理制度不健全等一系列原因造成的;（2）財(cái)政支農(nóng)重點(diǎn)不突出，農(nóng)民直接受益不明顯。在財(cái)政資金明顯不足的條件下，沒有把農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施尤其是農(nóng)民可以直接受益的中小型基礎(chǔ)設(shè)施作為重點(diǎn)，對(duì)農(nóng)業(yè)科技投入的比重也仍然偏小;（3）財(cái)政支農(nóng)流通環(huán)節(jié)多與生產(chǎn)環(huán)節(jié)，間接投入多余直接投入。2000～2015年國家財(cái)政支農(nóng)和農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值，除2005年和2007年外，我國其余年份彈性系數(shù)都小于1，表明國家財(cái)政支農(nóng)資金不能充分拉動(dòng)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的增長。

（三）我國財(cái)政支農(nóng)相關(guān)法規(guī)體制不健全，管理制度有待優(yōu)化。在政策實(shí)施中，由于規(guī)范具體操作性較差，懲處力度小，支農(nóng)資金管理仍面臨一系列問題。第一，支農(nóng)資金立項(xiàng)不規(guī)范，分配權(quán)責(zé)不清。當(dāng)前，我國實(shí)施自下而上的項(xiàng)目審批制度，資金項(xiàng)目僅憑主管部門意見來確定最終結(jié)果，容易出現(xiàn)“面子項(xiàng)目”等現(xiàn)象;第二，支農(nóng)資金監(jiān)管乏力，擠占挪用現(xiàn)象嚴(yán)重，財(cái)政支農(nóng)效果不明顯。財(cái)政資金在層層下?lián)苓^程中，經(jīng)常會(huì)發(fā)生資金截留、拖延現(xiàn)象，影響了財(cái)政支農(nóng)效果;第三，資金支農(nóng)效率低下。當(dāng)前我國財(cái)政農(nóng)業(yè)投入渠道較多，支農(nóng)板塊共有24個(gè)，農(nóng)業(yè)財(cái)政支出部門分割嚴(yán)重，導(dǎo)致了支農(nóng)資金投入缺規(guī)劃、無重點(diǎn)。

三、財(cái)政支農(nóng)資金整合效果評(píng)價(jià)實(shí)證分析——以廣安市武勝縣為例

（一）評(píng)價(jià)指標(biāo)及權(quán)重的確定。財(cái)政支農(nóng)資金整合效果評(píng)價(jià)可以從集中程度、到位程度、完整程度、協(xié)整程度和覆蓋程度5個(gè)既相互促進(jìn)又彼此制約的要素以及10個(gè)指標(biāo)反映，根據(jù)層次分析法（AHP）確定指標(biāo)權(quán)重，并得出如表3的指標(biāo)體系。該權(quán)重設(shè)置滿足一致性檢驗(yàn)，符合指標(biāo)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)。

（二）評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)區(qū)間的界定。評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)區(qū)間界定如下：綜合得分≤50，整合效果不佳;綜合分?jǐn)?shù)在50～59，整合效果一般;綜合分?jǐn)?shù)在60～69，資金整合效果較好;綜合分?jǐn)?shù)≥70，整合取得很好績效。

（三）根據(jù)獲得的數(shù)據(jù)計(jì)算得分endprint

1、進(jìn)行指標(biāo)計(jì)算。項(xiàng)目投資到位率X1=100%，集中系數(shù)X2=38.26，地理集中系數(shù)X3=70.71%，損耗缺口系數(shù)X4=6.47%，項(xiàng)目達(dá)標(biāo)比例X5=100%，協(xié)整系數(shù)X6=0.2%，聯(lián)系系數(shù)X7=72.68%，整合商X8=2.64%。（表1、表2、表3）

2、計(jì)算財(cái)政支農(nóng)資金整合效果綜合得分。到位程度20分，集中程度12.5分，完整程度15.45分，協(xié)調(diào)程度15分，整合程度18分，綜合得分為80.95。根據(jù)上述分析，匯出雷達(dá)結(jié)果如圖1所示。（圖1）

根據(jù)計(jì)算結(jié)果得出，武勝縣財(cái)政支農(nóng)資金整合得分為80.95分，屬于效果較好地區(qū)。該縣財(cái)政支農(nóng)資金被捆綁起來，集中發(fā)揮作用，到位度和整合度的高得分，表明武勝縣資金整合確實(shí)取得成績。在看到績效的同時(shí)，潛在的問題也不容忽視，例如協(xié)調(diào)度和完整度均未達(dá)到理想，這是因?yàn)樨?cái)政支農(nóng)資金的損耗缺口較大;另外，項(xiàng)目資金的分散嚴(yán)重制約資金整合效果。從最低分的集中度來看，這一項(xiàng)指標(biāo)取決于資金投入結(jié)構(gòu)和使用方式，資金集中程度不高，當(dāng)然難以取得最佳整合效果。

四、政策建議

（一）中央要加大財(cái)政支農(nóng)力度。資金數(shù)量的有限是支農(nóng)資金得不到有效整合的一個(gè)限制性因素，有限的資金“撒胡椒面”，當(dāng)然會(huì)難以撒勻。所以，中央應(yīng)當(dāng)加大支農(nóng)力度。在保證支農(nóng)資金總量增加的同時(shí)，還必須做到支農(nóng)支出占財(cái)政支出的比重也同樣呈遞增趨勢。支農(nóng)資金的整合是以縣為單位，而縣級(jí)財(cái)政力量較為薄弱，因而中央必須承擔(dān)提供支農(nóng)資金的主要責(zé)任，以確保有資金可以整合。

（二）調(diào)動(dòng)以縣為主整合支農(nóng)資金的積極性。現(xiàn)行農(nóng)業(yè)項(xiàng)目是在資金額度一定的情況下，由區(qū)縣申報(bào)，國家和省市按照規(guī)定的投向進(jìn)行統(tǒng)籌。這種方式的最大弊端在于，區(qū)縣急于解決的一些實(shí)際問題由于受上級(jí)規(guī)定的限制而無法實(shí)施，區(qū)縣一級(jí)幾乎沒有安排項(xiàng)目的主動(dòng)權(quán)。但是，國家卻要求支農(nóng)資金整合以縣為單位，這必然造成中央與地方投資管理銜接上的混亂。因此，建議采取區(qū)縣按照各自實(shí)際編制統(tǒng)一建設(shè)規(guī)劃，經(jīng)省一級(jí)批準(zhǔn)后，以年度計(jì)劃的方式組織實(shí)施。

（三）選準(zhǔn)優(yōu)勢主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。支農(nóng)資金整合不應(yīng)是將各種渠道的資金簡單歸并，而是要通過整合明確支農(nóng)資金的重點(diǎn)投向，提高資金的使用效益。因此，建議各地方政府應(yīng)根據(jù)本地實(shí)際情況，慎重選擇重點(diǎn)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)。產(chǎn)業(yè)選擇不宜分散，應(yīng)選擇一個(gè)有廣泛群眾基礎(chǔ)，輻射帶動(dòng)力強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)作為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，以此為主線，綜合推進(jìn)各項(xiàng)建設(shè)。在具體產(chǎn)業(yè)選擇上，應(yīng)優(yōu)先投入義務(wù)教育、交通、水利、醫(yī)療衛(wèi)生等農(nóng)村最基本的公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域，集中投向農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展。

（四）完善支農(nóng)資金整合協(xié)調(diào)工作機(jī)制。由于各部門支農(nóng)決策過程中的“合成謬誤”，使其工作難以形成合力，資金到位率差、形不成整體效應(yīng)等問題漸漸浮出水面。成立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌委員會(huì)，專門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各涉農(nóng)部門日常工作，明確各部門職能，避免部門之間職能重疊，建立起部門間溝通協(xié)調(diào)和信息共享機(jī)制，努力形成支農(nóng)資金整合工作合力。因此，對(duì)財(cái)政支農(nóng)資金進(jìn)行有效整合，要在明確支農(nóng)資金整合范圍的基礎(chǔ)上，在充分發(fā)揮支農(nóng)資金整合領(lǐng)導(dǎo)小組及聯(lián)席會(huì)議制度作用的同時(shí)，建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌安排的決策制度，對(duì)支農(nóng)項(xiàng)目實(shí)行相對(duì)集中管理，避免重復(fù)投資和分散投資，降低管理成本，提高資金效益。

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