稅收征管模式的創(chuàng)新與完善

劉新明

所謂稅收征管模式，是指國(guó)家及其稅務(wù)機(jī)關(guān)，依照稅收法律法規(guī)實(shí)施稅收征管過(guò)程中，在稅收征管組織機(jī)構(gòu)、稅收征管形式和稅收征管方法等方面所采取的規(guī)范形式和結(jié)合方式，具體表現(xiàn)為稅務(wù)征收、管理、檢查等組合形式。

一、我國(guó)稅收征管模式的演進(jìn)及不足

完善的稅收征管模式是提高稅收征管效率的重要保障。理想狀態(tài)下，納稅人都應(yīng)當(dāng)依法申報(bào)納稅，未依法申報(bào)繳納的部分稱之為“稅收差額”。它直接反映了稅收征管的效率和狀態(tài)。根據(jù)國(guó)際貨幣基金組織專家對(duì)國(guó)際稅收征管改革實(shí)踐的分析，按“稅收差額”的大小，可將各國(guó)稅收征管效率分為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成熟國(guó)家的四類和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型類。其中經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型類國(guó)家的稅收差額很大，其稅收征管在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過(guò)程中才逐步加強(qiáng)，我國(guó)即屬于此類。有關(guān)學(xué)者研究表明，保守地估計(jì)，我國(guó)稅收差額在25%以上?？梢娢覀儺?dāng)前不斷推進(jìn)和深化的稅收征管改革任重而道遠(yuǎn)。

從各國(guó)實(shí)踐看，稅收征管模式總是隨著經(jīng)濟(jì)體制改革和稅收制度變革而相應(yīng)變化的。建國(guó)以來(lái)，我國(guó)的稅收征管模式由“保姆式”、“分離式”發(fā)展到今天的模式（先稱之為“初步綜合式”）。從1950年到1990年的40年里，我國(guó)采取的征管模式的特點(diǎn)可以概括為“一員進(jìn)廠，各稅統(tǒng)管，集征、管、查于一身”，稅收專管員相當(dāng)于稅務(wù)保姆。

1987年至1990年我國(guó)選擇在部分省區(qū)試點(diǎn)新模式。經(jīng)過(guò)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，于1990年9月召開全國(guó)征管工作會(huì)議，提出了新的征管模式，即征收、管理、稽查三分離或征收（管）、檢（管）查兩分離和納稅人主動(dòng)申報(bào)納稅的新征管模式?？梢苑Q之為“分離式”。

1997年至2003年，開始推行30個(gè)字的現(xiàn)代化稅收征管模式，即“以納稅申報(bào)和優(yōu)化服務(wù)為基礎(chǔ)，以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為依托，集中征收，重點(diǎn)稽查”。為解決“淡化責(zé)任、疏于管理”的問(wèn)題，2003年在30字模式的基礎(chǔ)上又補(bǔ)充了“強(qiáng)化管理”4個(gè)字，形成了當(dāng)前的34字模式。

上述幾種稅收征管模式的實(shí)行都是與當(dāng)時(shí)所處的經(jīng)濟(jì)環(huán)境、稅制結(jié)構(gòu)、征管對(duì)象狀況、國(guó)家和政府的主要任務(wù)相適應(yīng)的，對(duì)于履行稅收職能、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高征管質(zhì)效、優(yōu)化稅收環(huán)境等發(fā)揮了積極的作用。尤其是34字模式，在一定程度上吸取了西方發(fā)達(dá)國(guó)家稅收征管模式的特點(diǎn)，順應(yīng)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷深化的實(shí)際，作用更加明顯。

現(xiàn)行稅收征管模式的不足在實(shí)踐中主要表現(xiàn)在：一是盡管把優(yōu)化服務(wù)作為一項(xiàng)基礎(chǔ)工作來(lái)抓，但實(shí)際中往往肆意擴(kuò)大納稅服務(wù)的范圍和方式。對(duì)納稅服務(wù)認(rèn)識(shí)不清、服務(wù)方式方法單一，尤其是重形式輕實(shí)質(zhì)等問(wèn)題較普遍，沒有正確地把納稅服務(wù)融入到稅收?qǐng)?zhí)法和日常管理中，甚至一定程度上忽視了稅收?qǐng)?zhí)法的剛性。二是以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為依托讓稅務(wù)部門將推進(jìn)硬件建設(shè)當(dāng)做任務(wù)來(lái)完成，忽視了其背后的流程再造和管理創(chuàng)新?，F(xiàn)代化的稅收征管是以信息技術(shù)的應(yīng)用為重要支撐的，計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)是在管理創(chuàng)新過(guò)程中的一種技術(shù)手段。一定程度的本末倒置，使信息技術(shù)設(shè)備功能得不到充分應(yīng)用、脫離實(shí)際情況，反而增加了稅收征管成本。三是集中征收容易簡(jiǎn)單理解為征收機(jī)構(gòu)的收縮，尚不適合國(guó)情。我國(guó)目前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展區(qū)域差距較大，納稅人的思想理念、現(xiàn)實(shí)條件千差萬(wàn)別，在較發(fā)達(dá)的城市還無(wú)法真正做到稅款的集中征收，在廣大的中西部地區(qū)、山區(qū)、農(nóng)村等地區(qū)，更是難以做到。四是重點(diǎn)稽查容易讓人產(chǎn)生“嚴(yán)打”的錯(cuò)覺。這種錯(cuò)覺直接帶來(lái)要求基層把40%左右的力量配備在稽查，削弱了日常管理這一最基礎(chǔ)領(lǐng)域的力量；同時(shí)要求每年稽查收入要占稅收收入總量的一定比例，類似于前些年給派出所下達(dá)罰款任務(wù)。而“人機(jī)結(jié)合”的主要選案來(lái)源因計(jì)算機(jī)監(jiān)控的有限，導(dǎo)致稽查工作陷入被動(dòng)。作為最后守關(guān)把口的稽查工作，在一定程度上偏離了正常軌道。

二、當(dāng)前稅收征管模式的走勢(shì)和社會(huì)管理的啟示

（一）當(dāng)前稅收征管模式的發(fā)展趨勢(shì)

1、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家現(xiàn)行稅收征管模式主要體現(xiàn)為“三化”：一是信息化。有完整統(tǒng)一的信息化網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)的集中處理。如美國(guó)國(guó)內(nèi)收入署共有4個(gè)廣域網(wǎng)、1182個(gè)區(qū)域網(wǎng)，僅聲訊網(wǎng)每年處理電話2億次左右，大量的圖像及表格由圖像識(shí)別處理系統(tǒng)及時(shí)處理。幾乎所有的稅務(wù)工作人員每天都要依賴稅收管理信息系統(tǒng)工作。稅務(wù)機(jī)關(guān)與納稅人以及其他個(gè)人和組織之間構(gòu)建了快捷的稅收信息通道。德國(guó)納稅人、稅務(wù)機(jī)關(guān)和中介機(jī)構(gòu)幾乎都通過(guò)網(wǎng)絡(luò)處理涉稅事宜。會(huì)計(jì)（稅務(wù)）師信息數(shù)據(jù)處理中心與稅務(wù)信息處理中心聯(lián)網(wǎng)，每月通過(guò)計(jì)算機(jī)處理上百萬(wàn)件的個(gè)人收入所得稅納稅申報(bào)。澳大利亞70%以上納稅人使用電子申報(bào)，稅務(wù)局管理信息系統(tǒng)與海關(guān)、銀行等部門聯(lián)網(wǎng)，可隨時(shí)調(diào)閱所需資料。二是社會(huì)化。在政府的監(jiān)管下，普遍借助大量社會(huì)中介機(jī)構(gòu)、納稅人協(xié)會(huì)、稅收服務(wù)志愿者組織等市場(chǎng)主體和非政府組織來(lái)承擔(dān)征納關(guān)系中大量的事務(wù)性、服務(wù)性工作，尤其是普遍實(shí)行稅務(wù)代理制。如美國(guó)大約有40%的申報(bào)表是發(fā)給律師、會(huì)計(jì)師等代理申報(bào)人的。在德國(guó)大多數(shù)納稅人委托職業(yè)會(huì)計(jì)（稅務(wù)）師進(jìn)行納稅申報(bào)。日本有85%以上的企業(yè)通過(guò)稅理士（稅務(wù)代理人員）辦理納稅事宜。三是法治化。美、德、法等國(guó)家均制定了法律位階僅次于憲法的《稅收基本法》，將事關(guān)全局的重大稅收問(wèn)題以法律形式固定下來(lái)，同時(shí)以法律規(guī)范確立了完整高效的稅收?qǐng)?zhí)法管理體系。一切稅務(wù)事宜均嚴(yán)格依法進(jìn)行，普遍重視稅收稽查工作，對(duì)涉稅違法行為實(shí)行重處。如俄羅斯、日本、德國(guó)、法國(guó)、意大利等不少國(guó)家成立了稅務(wù)警察機(jī)構(gòu)，加大了對(duì)稅務(wù)違法行為的打擊力度。

2、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家稅收征管模式新趨勢(shì)主要體現(xiàn)為“三個(gè)管理”：一是稅收戰(zhàn)略管理。隨著公共管理改革的深化，戰(zhàn)略管理引起大多數(shù)尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家政府的高度重視，稅收戰(zhàn)略管理由此逐步走上歷史舞臺(tái)，以指導(dǎo)稅務(wù)部門提高適應(yīng)新形勢(shì)的能力、提升行政效率。二是稅收風(fēng)險(xiǎn)管理。除稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范與化解逐步制度化外，開始嘗試建立稅務(wù)部門與納稅人、稅務(wù)中介之間的增強(qiáng)型關(guān)系，不斷提高風(fēng)險(xiǎn)管理的前瞻性、精準(zhǔn)性、有效性。三是稅收專業(yè)化管理。選擇重點(diǎn)稅源行業(yè)建立相應(yīng)的行業(yè)稅務(wù)管理機(jī)構(gòu)，實(shí)施稅收專業(yè)化管理。如在稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部分別成立大企業(yè)管理機(jī)構(gòu)、中小企業(yè)管理機(jī)構(gòu)，深化納稅評(píng)估。征管機(jī)構(gòu)設(shè)置趨于專業(yè)化和扁平化，稅務(wù)人力資源走向集約化。通過(guò)上述舉措進(jìn)一步提高征管質(zhì)效，逐步實(shí)現(xiàn)征稅成本最小化，稅收環(huán)境最優(yōu)化。

（二）社會(huì)管理對(duì)稅收征管模式變革的啟示

社會(huì)管理主要是政府和社會(huì)組織為促進(jìn)社會(huì)系統(tǒng)協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，對(duì)社會(huì)系統(tǒng)的組成部分、社會(huì)生活的不同領(lǐng)域以及社會(huì)發(fā)展的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和控制的過(guò)程。構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)對(duì)社會(huì)管理提出的要求是:探索社會(huì)主義初級(jí)階段社會(huì)管理的基本規(guī)律;制定社會(huì)管理的基本方針、法律法規(guī)和政策;明確社會(huì)管理的主體;合理配置社會(huì)發(fā)展資源,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展以及社會(huì)質(zhì)量的全面提高。在實(shí)施過(guò)程中要求建立綜合決策機(jī)制、鼓勵(lì)社會(huì)組織和民眾廣泛參與，做好基礎(chǔ)性工作，優(yōu)化社會(huì)資源配置，強(qiáng)化政府的服務(wù)職能?？梢?，社會(huì)管理工作應(yīng)該具有基礎(chǔ)性、綜合性、公共性、法治服務(wù)性、廣泛參與性等特點(diǎn)。稅收征管模式是社會(huì)管理在稅收征管領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，適應(yīng)新形勢(shì)下社會(huì)管理的新要求，是創(chuàng)新和完善稅收征管模式應(yīng)有之義。

近來(lái)，武漢市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)地稅局組織相關(guān)干部積極開展“納稅人評(píng)地稅”活動(dòng)。轄區(qū)50戶納稅人圍繞稅法宣傳、涉稅事項(xiàng)辦理及納稅服務(wù)等方面征集了40余份建議和意見。 （圖/文：市地辦）

三、創(chuàng)新完善現(xiàn)行稅收征管模式的建議

當(dāng)前稅收征管模式的創(chuàng)新與完善應(yīng)當(dāng)在借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，立足我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀和趨勢(shì)，充分吸收社會(huì)管理的精髓，上升到戰(zhàn)略管理高度，以最低成本、最高質(zhì)效、最優(yōu)環(huán)境為指引，立足法治化、信息化、社會(huì)化。要著重把握好三個(gè)方向：

1、從收入管理型走向執(zhí)法服務(wù)型。我國(guó)稅收征管模式逐步優(yōu)化，但是始終沒有擺脫“以稅收收入為中心”的桎梏，不論是機(jī)構(gòu)設(shè)置、綜合績(jī)效考核還是具體稅收征管工作，收入管理型特征比較明顯。在這一背景下，采用行政手段按照“基數(shù)+增幅”下達(dá)收入計(jì)劃，稅務(wù)部門以征收稅款、完成任務(wù)為主要目標(biāo)。普遍出現(xiàn)重收入輕管理服務(wù)、收過(guò)頭稅（寅吃卯糧、引稅、借稅）、“余稅不收”（為減輕次年增幅壓力控制稅收規(guī)模和增幅）等亂象，偏離了現(xiàn)代化稅收征管模式的發(fā)展要求。稅收成本沒有得到足夠重視、納稅遵從是被動(dòng)而非主動(dòng)、稅收誠(chéng)信度較低。經(jīng)過(guò)多年的探索，當(dāng)下我國(guó)稅收征管模式已具備選擇執(zhí)法服務(wù)型的方向的條件，可采取如下方法：一是完善稅收法律體系。在《憲法》中增加稅收章節(jié)，制定《稅收基本法》，將稅收征管工作系統(tǒng)地用法律形式固定下來(lái)，賦予征納雙方平等法律地位，使稅收征管過(guò)程成為稅務(wù)部門履行稅收征管職責(zé)與納稅人履行納稅義務(wù)的統(tǒng)一過(guò)程。二是結(jié)合誠(chéng)信社會(huì)建設(shè)，實(shí)行綜合性分類管理。按照納稅人誠(chéng)信度、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)性質(zhì)等分類，開展有區(qū)別的管理和有針對(duì)性的服務(wù)，以信息技術(shù)為支撐、誠(chéng)信納稅需求為導(dǎo)向，夯實(shí)基礎(chǔ)、規(guī)范流程，引導(dǎo)稅務(wù)部門與納稅人的稅法遵從由被動(dòng)走向主動(dòng)。三是實(shí)行稅收收入指導(dǎo)性計(jì)劃與稅收征管質(zhì)效相結(jié)合的考核機(jī)制。要逐步淡化“收入中心論”影響，最終樹立體現(xiàn)稅收成本最小、征管質(zhì)效最高、社會(huì)效益最佳的治稅理念。四是提升稅務(wù)稽查層級(jí)，嚴(yán)肅涉稅違法行為查處。實(shí)行稅務(wù)稽查部門分片設(shè)立，直屬省級(jí)稅務(wù)部門和稅務(wù)總局稽查局雙重管理，賦予稅務(wù)稽查部門一定的刑事偵辦權(quán)。加大處罰力度，對(duì)涉稅違法者（無(wú)論是征納雙方還是社會(huì)中介）嚴(yán)查重處。

2、從稅務(wù)主導(dǎo)型走向社會(huì)協(xié)作型。一是鼓勵(lì)和支持社會(huì)中介機(jī)構(gòu)成長(zhǎng)壯大。積極引導(dǎo)稅務(wù)師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所等機(jī)構(gòu)參與到納稅申報(bào)、稅收輔導(dǎo)、稅務(wù)鑒證等領(lǐng)域中來(lái)，鼓勵(lì)成立納稅人協(xié)會(huì)、稅收志愿者協(xié)會(huì)等民間組織開展稅收宣傳、稅務(wù)維權(quán)等活動(dòng)。二是統(tǒng)一稅收管理信息系統(tǒng)，與銀行、海關(guān)、保險(xiǎn)、工商、稅務(wù)中介等聯(lián)網(wǎng)。全國(guó)所有涉稅事宜逐步進(jìn)入系統(tǒng)，個(gè)人以身份證號(hào)碼、法人以法人代表身份證號(hào)碼為唯一稅務(wù)識(shí)別碼。稅收征管、稅務(wù)代理等均在統(tǒng)一系統(tǒng)內(nèi)的相應(yīng)模塊中進(jìn)行。三是建立第三方參與的稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。邀請(qǐng)第三方參與征納雙方的稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，促進(jìn)征納雙方和涉稅中介機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)管理，服務(wù)相關(guān)資源調(diào)配。

3、從多層均衡性走向扁平固基型。按照經(jīng)濟(jì)區(qū)域和職能需要設(shè)置稅務(wù)機(jī)構(gòu)，改變按照行政區(qū)劃均衡設(shè)置管理層級(jí)和全職能局的做法，突出鞏固基層管理服務(wù)工作。一是推行多元集中征收。條件成熟的地方或者重點(diǎn)稅源可以實(shí)行以省為單位的分片集中申報(bào)征收，條件不具備的地方可以實(shí)行設(shè)立多個(gè)征收點(diǎn)，或委托相應(yīng)的稅務(wù)機(jī)關(guān)受理申報(bào)征收。二是以省為單位設(shè)立稅收信息處理中心，可以分片設(shè)立稅收信息處理服務(wù)站作為派出機(jī)構(gòu)。建設(shè)統(tǒng)一的稅收管理信息系統(tǒng)，集中財(cái)力和技術(shù)力量，全面提升稅收管理信息系統(tǒng)的安全保障水平和層級(jí)。三是撤銷市、縣級(jí)全職能局，成立相應(yīng)的管理局。其中市級(jí)管理局作為省級(jí)全職能局的派出機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)人事、財(cái)務(wù)、政風(fēng)行風(fēng)等行政管理和受省局委托的政策管理。根據(jù)當(dāng)前實(shí)際，縣級(jí)管理局作為稅收管理服務(wù)的重點(diǎn)加強(qiáng)建設(shè)，在人、財(cái)、物上給予傾斜，其承擔(dān)的職能主要有深化稅收宣傳、規(guī)范基礎(chǔ)管理、嚴(yán)格執(zhí)行稅收政策、廣泛開展納稅評(píng)估輔導(dǎo)，致力于調(diào)動(dòng)各方力量?jī)?yōu)化稅收服務(wù)、構(gòu)建誠(chéng)信稅收環(huán)境。

鑒于此，建議建立適應(yīng)新形勢(shì)的稅收征管模式應(yīng)體現(xiàn)為：“以信息技術(shù)為支撐，以申報(bào)納稅為基礎(chǔ)，多元化集中征收，社會(huì)化優(yōu)質(zhì)服務(wù)，分類管理，嚴(yán)格稽查”。