對行政補償制度完善路徑的思考

王學輝 王秋韻

我國行政補償制度建立較早，但并未得到充分培育與發(fā)展。在轉(zhuǎn)型時期，只有推進利益訴求的表達機制不斷完善，才能實現(xiàn)社會權(quán)利與國家權(quán)力的制衡與連接，行政補償制度更是如此。唯有在程序規(guī)范、補償范圍、補償標準等制度要素的諸多方面充分搭建公民與國家間合作與對話機制，方能達至一個良善的行政補償制度。

作為一種權(quán)利保障和利益沖突平衡機制的行政補償制度，對規(guī)范行政權(quán)的行使，實現(xiàn)公共利益，保護相對人的財產(chǎn)權(quán)，進而實現(xiàn)對基本人權(quán)的保障，具有重要的意義。行政補償學界雖有一定的爭議，但一般將其定義為行政主體的合法行為給行政相對人的合法權(quán)益造成損失，依法由行政主體對行政相對人所受的損失予以補償?shù)闹贫?。①我國法律體系中關(guān)涉行政補償?shù)臈l款最早出現(xiàn)在1944年1月頒布的《陜甘寧邊區(qū)地權(quán)條例》，該條例中蘊含著有關(guān)地權(quán)方面行政補償?shù)囊?。建國后?950年11月政務(wù)院公布的《城市郊區(qū)土地改革條例》對有關(guān)地權(quán)的行政補償有了更加明確的規(guī)定。之后，關(guān)于行政補償?shù)囊?guī)定均零散地分布于相關(guān)法律、法規(guī)甚至政策文件之中，已涉及國防、公共安全、環(huán)境資源保護、征地、房地產(chǎn)開發(fā)等眾多領(lǐng)域。囿于我國法律體系的不完善，行政補償制度雖建立較早卻未能得以充分培育，實踐中關(guān)于行政補償?shù)闹黧w、范圍、標準、程序也不統(tǒng)一，運行現(xiàn)狀的混亂導致公正補償難以實現(xiàn)。其實，行政補償制度的運行狀態(tài)關(guān)涉到公民基本權(quán)利與公共利益之間的平衡問題，行政權(quán)易于膨脹而又與公民權(quán)利直接接觸的特性在其中得以充分彰顯。只有推進利益訴求的表達機制不斷完善，推進政府與公民之間的相互信任與善意合作，才能實現(xiàn)行政的目的，行政補償制度更是如此。唯有完善我國行政補償制度現(xiàn)有立法體系，在補償原則、補償主體、補償范圍、補償標準、救濟途徑、程序規(guī)范等諸多方面統(tǒng)一加以規(guī)制，在制度體系中充分搭建利益訴求平臺，才是完善我國行政補償制度的有效路徑。

基本向度——我國行政補償制度的現(xiàn)狀

對于一個制度的現(xiàn)狀，我們總是在兩個維度上去考察，一是該制度的表達，即立法層面；二是該制度的實踐，即現(xiàn)實的具體運行狀況。對行政補償制度現(xiàn)狀，筆者認為是立法層面不完整，實踐層面不統(tǒng)一。

立法體系完整性不足。我國行政補償制度散見于各個單行法律、法規(guī)、規(guī)章之中，尚未形成完整的制度體系：一、憲法依據(jù)太過籠統(tǒng)且引導性不足。我國憲法第十三條規(guī)定：“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯。國家依照法律規(guī)定保護公民的私有財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償?！痹摋l款規(guī)定了行政補償制度，但太過籠統(tǒng)，對于行政補償?shù)闹贫葮?gòu)建引導不足。從法律淵源的角度來看，②我國法律制度構(gòu)建均須以國家根本大法為依據(jù)，憲法作為根本大法，在中國的法律淵源體系中居于核心的地位，其以比普通法律更為強大的穩(wěn)定性、權(quán)威性和原則性，規(guī)定了國家與社會的根本制度與基本原則。目前，我國憲法規(guī)定中關(guān)于行政補償?shù)囊?guī)定太過籠統(tǒng)，補償?shù)脑瓌t是什么也不清楚，這不利于我國行政補償制度的建立和完善。

二、補償基本法律缺失且具體規(guī)定未成體系。我國至今還沒有一部統(tǒng)一的《行政補償法》，有關(guān)的規(guī)定都散見于各個單行法律與法規(guī)當中，法律用語不明確、不統(tǒng)一，缺乏統(tǒng)一的程序性規(guī)定，補償標準制定隨意且差異性明顯。據(jù)不完全統(tǒng)計，到2011年2月底，我國現(xiàn)行有效的法律共有239件，行政法規(guī)690多件，地方性法規(guī)近8600件，其中涉及行政補償至今仍有效的法律規(guī)定就有40多部、行政法規(guī)150多部、地方性法規(guī)160多部、部門規(guī)章140多部。③其中補償原則、補償主體、補償程序等方面差異性明顯，規(guī)定未成體系，行政相對人的合法權(quán)益難以得到保障。再者，即便有單行法依據(jù)的，卻因單行法之間的規(guī)定差異太明顯，同樣難以依據(jù)同等的行政補償?shù)臉藴逝c程序給予同樣標準、范圍的補償，這些都有損行政補償制度中公正與平等價值之虞。

三、相關(guān)配套制度不建全。我國行政補償?shù)呐涮字贫戎饕▽τ谛姓a償?shù)谋O(jiān)督機制與救濟制度，監(jiān)督機制主要指向于行政補償資金的管理和監(jiān)督，而救濟機制主要指向于行政補償相對人的權(quán)利救濟程序。關(guān)于行政補償?shù)谋O(jiān)督（主要是對行政補償資金的管理和監(jiān)督）程序，大多概括規(guī)定為依法追究法律責任，但相關(guān)規(guī)定大多寬泛而籠統(tǒng)，甚至有的法律規(guī)范關(guān)于行政補償?shù)谋O(jiān)督機制規(guī)定直接缺失，沒有統(tǒng)一的關(guān)于行政補償?shù)谋O(jiān)督機制的規(guī)定。關(guān)于行政補償?shù)木葷绦颍òㄐ姓葷退痉ň葷m然有些法規(guī)對此做了比較詳細的規(guī)定，但是這些規(guī)定中所涉及的救濟途徑并未統(tǒng)一，導致不知道按照什么救濟程序來進行。

在實踐層面統(tǒng)一性缺乏。由于我國尚未形成統(tǒng)一完整的行政補償法律體系，導致我國行政補償制度在實踐層面差異性非常明顯，這尤其體現(xiàn)在行政補償?shù)难a償范圍、補償原則、補償主體與補償程序方面。我國行政補償制度在實踐層面也呈現(xiàn)混亂的狀態(tài)。我們知道，行政補償制度的運行狀態(tài)關(guān)涉到公民基本權(quán)利與公共利益之間的平衡問題，因此消解制度設(shè)計上存在的沖突顯得尤為重要。

我國行政補償制度完善的現(xiàn)實土壤

我國行政補償制度對社會管理創(chuàng)新理念的應(yīng)然貫徹?，F(xiàn)階段，社會管理創(chuàng)新理念已經(jīng)在政治體制改革進程中大放異彩，成為社會管理領(lǐng)域的全新理念。社會管理創(chuàng)新在行政領(lǐng)域最重要的向度則是加強社會管理體系建設(shè)，增強社會管理合力，形成社會秩序的優(yōu)化。產(chǎn)生的社會效益彰顯于政治、經(jīng)濟、文化等諸多方面，其背后體現(xiàn)著公共行政范式的轉(zhuǎn)換。社會管理創(chuàng)新理念必將行政法從傳統(tǒng)的“命令—服從”與“二元對立”的窠臼中解救出來，充分關(guān)注行政相對人的主體性，堅持以人為本，以公共利益為終極追求，形成行政主體與行政相對人之間平等協(xié)作的理念與模式。行政補償制度的完善作為行政法制發(fā)展的題中之意，需應(yīng)然地貫徹社會管理創(chuàng)新的理念，需在制度完善層面彰顯行政相對人主體性，構(gòu)建利益訴求表達平臺，搭建行政相對人與行政主體間協(xié)商機制，實現(xiàn)公民合法權(quán)益與公共利益之間的平衡。

20世紀以來，隨著社會連帶主義的興起和社會法學的盛行，社會本位的價值觀念戰(zhàn)勝了個人本位的價值觀念，人和人之間的合作和信任關(guān)系成為了社會的價值取向，在行政法框架內(nèi)更是如此，信任觀念必須植根于我國政治場景與社會土壤之中，方能彰顯現(xiàn)代行政法的人文精神?！靶姓黧w和相對人在行政法上的相互信任，是憲法上信任關(guān)系的具體化，集中表現(xiàn)為雙方在行為上的相互信任。……同樣，相對人只能充分信任行政主體，才能獲得行政主體更多的服務(wù)，才能維持自己與行政主體間的和諧關(guān)系，才能保障行政的效率和權(quán)威。”④在完善行政補償制度時，唯有在彼此信任的前提下相互溝通，方能實現(xiàn)公共利益與個人利益的相互協(xié)調(diào)。

行政補償框架下的社會權(quán)利對政府權(quán)力的制衡與連接。正如鄧正來與景躍進在《構(gòu)建中國的市民社會》一文中主張的，市民社會與國家需要形成良性的結(jié)構(gòu)性互動，形成一種雙向的適度制衡關(guān)系，發(fā)展出具有獨立性與自為性的市民社會。社會成員按照契約性規(guī)則，以自愿為前提和以自治為基礎(chǔ)進行經(jīng)濟活動、社會活動的私域，以及進行參政議政活動的非官方公域，就是市民社會。在行政法學領(lǐng)域，集中表現(xiàn)在社會權(quán)利對政府權(quán)力的制衡與連接。社會權(quán)利是社會成員分享社會發(fā)展成果的資格和擁有文明生活條件的權(quán)利，作為社會主體利益訴求的依托，其在本質(zhì)上不是占有，而是分享；不是是否擁有，而是是否實現(xiàn)；不僅是獲得社會利益，還是對整個社會的責任。要保證一個社會的存續(xù)，就必須使社會的每個組成成員都享有基本的共同權(quán)利，這樣才能使社會成員之間有相互交往與合作的基本制度條件，使全體社會成員對整個社會形成基本的共識。

社會內(nèi)部的分化越劇烈，市民社會基本的共同權(quán)利就更需得以保障，以緩和可能出現(xiàn)的沖突與矛盾。社會管理創(chuàng)新理念對行政補償制度提供的制度性支撐，便是行政補償框架內(nèi)的行政法治之依托。唯有整個社會建立起一種國家和公民彼此協(xié)調(diào)負責、積極互動、充滿創(chuàng)新和活力的公民社會，改善了社會權(quán)利的運行環(huán)境，形成其發(fā)展和演化的更為廣闊的空間，才能將社會管理創(chuàng)新理念堅實地融入中國大地。就行政補償制度的完善來看，完善訴求表達機制是當務(wù)之急，無論是起源于德國的特別犧牲說，還是起源于法國的公平負擔說，抑或起源于日本的結(jié)果責任說，行政補償制度的理論基礎(chǔ)都提示我們行政補償制度關(guān)注的是一個利益再分配機制，⑤因此我國行政補償制度的完善，核心問題在于利益表達與平衡機制，現(xiàn)階段只有推進利益訴求的表達機制不斷完善，推進政府與公民之間的相互信任與善意合作，才能實現(xiàn)社會權(quán)利對政府權(quán)力的制衡與連接，實現(xiàn)公共利益的終極目的。

完善路徑——制度體系完整性的彰顯與利益訴求表達機制的構(gòu)建

通過我國行政補償制度運行現(xiàn)狀與制度構(gòu)建的應(yīng)然土壤之梳理，要達到行政補償框架下社會管理創(chuàng)新理念中社會效益最優(yōu)化的目標，需探尋到一條行政補償制度的“善治”路徑。⑥

完善行政補償?shù)膽椃ㄒ罁?jù)。要實現(xiàn)行政補償框架下的利益訴求機制的搭建，首先應(yīng)在《憲法》中明確行政補償?shù)脑瓌t。行政補償?shù)脑瓌t是憲法有關(guān)征收（征用）條款中不可或缺的重要內(nèi)容。目前，對行政相對人因國家合法行為而受到的損害予以合理補償已經(jīng)得到了廣泛認可，世界上很多國家都在憲法層面對行政補償?shù)幕驹瓌t作出了規(guī)定。要在憲法層面完善行政補償?shù)母痉ㄒ罁?jù)，需立足于我國行政補償制度運行現(xiàn)狀之實際，并借鑒其他國家的有益經(jīng)驗。從目前的立法來看，行政補償?shù)脑瓌t有許多說法，包括“一定補償”、“適當補償”、“合理補償”、“公平補償”等規(guī)定，表現(xiàn)出補償原則不統(tǒng)一，未體現(xiàn)出行政補償之制度內(nèi)核，筆者主張我國憲法應(yīng)當將“公正補償”原則確立為行政補償?shù)幕驹瓌t。我們知道，行政補償制度構(gòu)建于公共利益與私人權(quán)益之間的損益平衡機制之上，私權(quán)主體出于公共利益之考量而有受私益損害之虞，這種損害具有公益性質(zhì)且其效益社會主體共享，補償應(yīng)公正地進行，因此應(yīng)確立“公正補償”之原則，行政相對人為了公共利益所做出的“特別犧牲”，應(yīng)當?shù)玫焦貙Υ?，不得偏私歧視，在公共利益之天平上，人們的犧牲是同等價值的。

形成我國行政補償制度基本法與單行法并行之格局。前文已述，我國行政補償制度未成體系，相關(guān)規(guī)定散見于各類效力層級之法律、法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件之中，導致實踐中差異較大，伴隨而來的則是常見之具有同樣公益價值的損害卻給予不同標準的補償。從制度完善的角度來看，應(yīng)制定一部單獨的《行政補償法》以明確行政補償制度的基本面向：包括構(gòu)成要件、具體程序、補償范圍、補償標準、增設(shè)補償基金等并修改相關(guān)法律、法規(guī)以實現(xiàn)法制統(tǒng)一。再者，我國歷來采用“一元政治動員模式”⑦來處理政府與民眾之間關(guān)系，在應(yīng)急情形下行政權(quán)的強大被無限放大，以公共利益為考量常常導致權(quán)益的必要損害，但在無單行法依據(jù)之領(lǐng)域，行政相對人被合法侵害的權(quán)益卻難以得到公正補償。

總之，我國行政補償制度的完善，核心問題在于利益表達與平衡機制。那么如何才能搭建起行政補償利益訴求表達平臺？一言以蔽之，即是要尊重行政相對人的主體地位，強化平等協(xié)商和監(jiān)督救濟機制：首先，在可能涉及行政補償并關(guān)系行政相對人切身利益的重大行政決策出臺前，應(yīng)以聽證會、專家論證會、座談會等方式充分論證并廣泛聽取意見，取得行政相對人的理解與合作；其次，應(yīng)詳細地明確地給予行政補償?shù)氖马棿_立標準，且應(yīng)明確事項確定之標準與程序，尤其是行政補償?shù)男畔⒐_程序；第三，在符合公平合理原則的行政補償標準的前提下應(yīng)設(shè)計保障財產(chǎn)權(quán)利人有效參與的、公開透明的協(xié)商前置程序；最后，應(yīng)完善行政補償制度框架內(nèi)的救濟與監(jiān)督程序，盡量減少權(quán)力尋租。針對國內(nèi)行政補償實踐存在的若干缺陷——補償范圍普遍狹窄而補償標準偏低，行政補償具體程序尚未統(tǒng)一，權(quán)力尋租空間較大等等，從統(tǒng)一立法上加以規(guī)制，并據(jù)此修改完善現(xiàn)存之單行立法，以形成我國行政補償制度基本法與單行法協(xié)調(diào)并行局面。

完善行政補償?shù)呐涮字贫?。行政補償制度的配套制度主要包括行政補償制度的監(jiān)督與救濟機制。前者的關(guān)注點在于防止行政機關(guān)拒絕補償或者拒絕足額補償，截留、挪用、私分、虛報、冒領(lǐng)補償金，因此需保證行政補償程序的公開透明與責任追究機制的實現(xiàn)，這涉及相對較為復雜的制度安排；而后者主要關(guān)注完善司法救濟途徑與行政復議制度。除了司法管轄權(quán)與訴訟程序的明確以外，應(yīng)賦予司法機關(guān)對行政補償?shù)膮f(xié)調(diào)和解權(quán)力，并賦予其對顯失公平的行政補償協(xié)議的司法判決變更權(quán)。

在行政補償制度框架中，行政權(quán)易于膨脹，其與公民權(quán)利直接接觸而具有侵犯性的特質(zhì)被充分地展現(xiàn)，此時司法救濟作為制約行政權(quán)膨脹之有效途徑就顯得尤為重要，“幾乎所有的侵權(quán)行為都可以訴諸法院，法院都可以宣告原告的權(quán)利存在?！雹嘁虼藨?yīng)拓寬司法救濟途徑，充分發(fā)揮司法機關(guān)的能動性，在行政補償制度框架內(nèi)搭建溝通協(xié)商之平臺，完善行政補償?shù)木葷鷻C制。

社會管理創(chuàng)新理念下，政府與公民之間開始互助合作，構(gòu)筑主體間的平等對話與尊重信任，并以此實現(xiàn)民族的凝聚力和社會的可持續(xù)發(fā)展。唯有構(gòu)建起完善的行政補償法律體系與協(xié)商對話機制，實現(xiàn)政府與民眾之間的信任與溝通，方能實現(xiàn)行政補償制度的“善治”之路。（作者分別為西南政法大學行政法學院副院長、教授、博導；碩士研究生）

注釋

①姜明安：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社，1999年，第469頁。

②陳金釗：《法治與法律方法》，濟南：山東人民出版社，2003年，第283～320頁。

③王學輝：“‘依法治法的整體性圖式構(gòu)建”，《當代法學》，2011年第1期。

④葉必豐：《行政法的人文精神》，北京大學出版社，2006年，第165頁。

⑤城仲模：《行政法之基礎(chǔ)理論》，臺北：三民書局，1980年，第566頁。

⑥俞可平：《治理與善治》，北京：社會科學文獻出版社，2000年，第8頁。

⑦何自力，喬曉楠，李菁：“中國模式與未來道路探索”，《社會科學研究》，2009年第3期，第54～59頁。

⑧畢可志：《論行政救濟》，北京大學出版社，2005年，第522～523頁。