地方治理現(xiàn)代化與地方人大民主創(chuàng)新
——江蘇省南通市“萬名代表小康行”案例探討

潘國紅

(江蘇省啟東市人大常委會，江蘇啟東　226200)

地方治理的成效和水平，直接關系國家治理現(xiàn)代化的整體績效，地方治理現(xiàn)代化對國家治理現(xiàn)代化具有重要的基礎性支撐作用。地方治理現(xiàn)代化亟須國家與社會的協(xié)調(diào)與合作，地方人大作為地方國家權力機關和民意機關，以其民主制度的法定地位和民主潛能，是民意表達、協(xié)同共治的制度化平臺。江蘇省南通市人大組織開展的“萬名代表小康行”活動，推進代表常態(tài)化履職，引導和擴大公眾有序參與，為地方人大建設和基層民主治理提供了有益借鑒。推進地方治理現(xiàn)代化，必須充分發(fā)揮地方人大制度內(nèi)“民主潛能”，使地方人大民主有效運轉(zhuǎn)起來。

一、地方治理現(xiàn)代化亟需地方人大民主創(chuàng)新

民主是是現(xiàn)代國家治理的本質(zhì)特征，是地方治理現(xiàn)代化進程中的核心和關鍵要素。面對日益分化的社會結構和利益多樣化要求，在地方國家政權主導下的地方治理，其核心的任務是協(xié)調(diào)地方、國家與社會的關系，促成地方政府、市場與社會的制度化合作，以實現(xiàn)有序有效、多方參與的民主治理體系[1]。地方治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)并不是政府的單方面行為，它是多元社會主體民主參與、政府與公眾雙向互動協(xié)同作用的結果。地方治理現(xiàn)代化過程中必須充分重視公眾眾的利益偏好和價值選擇，擴大公眾在公共事務治理過程中的有效參與。地方治理如果一味忽視民主的力量，單純按照傳統(tǒng)的“統(tǒng)治”、“管理”思維方式對待公眾，那么它根本就沒有能力來實現(xiàn)治理，更談不上實現(xiàn)治理現(xiàn)代化。

地方人大是地方民主參與和民主治理的主渠道。人民代表大會制度，是我國的根本政治制度，是人民當家作主的根本形式和主渠道。人民代表大會制度直接體現(xiàn)我國人民民主專政的國家性質(zhì)，是建立我國其他國家管理制度的基礎，能從根本上保證人民當家作主的權利，它在全部國家政治生活中處于首要地位。地方人大既是地方的國家權力機關，也是地方的民意機關。地方人大作為地方民主議事中心，具有法定權威性和體制內(nèi)民主等制度優(yōu)勢[2]。地方人大通過地方立法、重大事項決定、監(jiān)督、干部任免等權力的行使，促進地方?jīng)Q策的民主化和科學化，保障人民民主權利的實現(xiàn)。地方人大通過代表聯(lián)系選民、代表視察調(diào)查和接受來訪、受理申訴控告等方法和途徑，搭建民意表達和協(xié)商平臺，是公眾利益表達和整合的主渠道。地方民主治理，需要地方人大充分發(fā)揮與廣大群眾密切接觸、聯(lián)系廣泛的優(yōu)勢，為多元主體提供實現(xiàn)“表達權”的渠道和機會。地方民主治理，需要地方人大充分發(fā)揮制度內(nèi)民主優(yōu)勢，引導和擴大公眾有序政治參與，發(fā)揮多元主體溝通協(xié)商、平衡調(diào)整的平臺和功能。

地方治理現(xiàn)代化亟需地方人大民主創(chuàng)新。當前，我國人大民主的價值理念、制度設計與實際功效之間仍存在較大落差。人大被公眾認同的程度不高，公眾在一定意義上仍然將人大系統(tǒng)“邊緣化”，人大制度的合法性主要還是停留在對法律及制度安排的依賴上，公眾對人大形象的認同及人大公信力亟待提升[3]。如何推進我國的民主建設，學者們設計的推進思路和實施路徑往往是回避“核心問題”而取向“邊緣問題”、回避“根本政治制度”改革而取向“外圍制度”創(chuàng)新、回避“體制內(nèi)”民主資源而取向“社會性”民主資源。地方人大制度，作為體制內(nèi)現(xiàn)成的民主資源，反而會受到有意或無意的忽視。推進地方治理現(xiàn)代化，必須創(chuàng)新地方人大民主，充分發(fā)掘憲法和法律賦予地方人大的“民主潛能”，推進地方人大制度的“民主資源”落地實現(xiàn)，這不僅是促進地方民主治理的根本途徑，也是社會主義政治制度自我完善的必然要求。

二、“萬名代表小康行”活動的創(chuàng)新實踐

從2016年3月開始，江蘇省南通市在全市范圍內(nèi)持續(xù)開展“萬名代表小康行”主題實踐活動。通過市縣鄉(xiāng)三級人大整體聯(lián)動，11 000余名各級人大代表參與，為人大代表閉會期間履職搭建平臺和載體，引導代表爭當政策法規(guī)的“宣傳員”、助推小康的“監(jiān)督員”、社情民意的“調(diào)查員”、全面小康的“示范員”和為民辦實事的“服務員”，推動各級人大代表躬身群眾、關心群眾、幫助群眾、服務群眾，聽民聲、采民意、分民憂、解民難，為南通全面小康建設做出新貢獻[4]。

（一）“萬名代表小康行”凸顯以民為本理念

“天地之間，莫貴于民”、“民惟邦本，本固邦寧”。從商周時代的盤庚“重民”、周公“保民”，到春秋時期的孔子“愛民”、孟子“貴民”、荀子“民水君舟”，再到漢唐以來各種內(nèi)涵的民本論，傳統(tǒng)民本思想不斷發(fā)展、完善，成為治國理政的主要理念之一?！皣业囊磺兄卫砘顒樱家鹬厝嗣竦闹黧w地位”[5]。人民是治理實踐和民主實踐的主體。全面建成小康社會，是黨的十八大提出的宏偉愿景，關涉人民群眾民生福祉。全面小康是全體人民的小康，是實實在在的民意工程、民心工程。“萬名代表小康行”活動堅持以民為本，迎合人民群眾早日建成小康社會的熱切期盼，緊扣小康涉及的人民生活、社會發(fā)展、民主政治、生態(tài)環(huán)境等5大類20多項30多個指標，抓住人民群眾看得見、摸得著、盼得急的事，依法履職，興辦實事，推進人民群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題和最盼望的大事、難事、急事的解決，不斷提升人民群眾的獲得感和幸福指數(shù)。“萬名代表小康行”推動人民群眾真正成為地方治理的參與者、推動者和發(fā)展成果的享有者，無疑會得到人民群眾的大力支持，形成廣泛的社會效應。

（二）“萬名代表小康行”構建民意直通機制

“人大代表是由人民群眾經(jīng)過法定選舉程序產(chǎn)生的民意代言人，人民代表大會制度是社會成員表達利益訴求的最正式、最具法律效力的機制”[6]。人大工作的本質(zhì)特點在于收集、表達和實現(xiàn)民意。人大權力源于人民（選民）的選舉授權與委托，人大代表要密切與人民（選民）的聯(lián)系，掌握民情、化解民怨、集中民智。在當前，正確地了解、表達和實現(xiàn)民意，已經(jīng)成為政治文明和現(xiàn)代治理的“風向標”和“關鍵詞”?！叭f名代表小康行”創(chuàng)新民意直通機制，動員廣大代表通過召開座談會、走訪選民等途徑，主動深入群眾，真誠傾聽群眾呼聲，真實匯集群眾意見，了解群眾盼在何處、難在何處。全市各級人大網(wǎng)站開通“代表收集民意直通車”，增設電子窗口，選民可以通過網(wǎng)絡給代表們留言、提建議。注重民意反饋：對群眾提出的意見建議，及時將相關部門的處理情況、解答意見，通過點對點或面對面等形式反饋給群眾，做到件件有著落，事事有回音。注重民意疏導：充分發(fā)揮“代表之家”的平臺優(yōu)勢、基層代表的群眾工作優(yōu)勢，積極協(xié)助做好關系協(xié)調(diào)、矛盾化解工作。

（三）“萬名代表小康行”民主監(jiān)督“執(zhí)行實效”

“嚴密監(jiān)督政府的每一項工作，并對所見到一切進行議論，乃是代議機構的天職?！盵7]“萬名代表小康行”活動加大“執(zhí)行實效”監(jiān)督力度，創(chuàng)新建議辦理機制，落實領導領銜督辦、工委對口督辦、例會督辦、現(xiàn)場督辦、跟蹤督辦等制度，形成政府領導領辦、人大領導督辦、人大相關部門全過程跟蹤的機制，實施建議辦理“五公開”（公開建議者、建議內(nèi)容、承辦單位、辦理程序、代表滿意程度）制度，著力提升代表建議的辦成率。環(huán)保生態(tài)指標是小康建設中的短板之一，也是老百姓普遍關注的問題?！叭f名代表小康行”活動把環(huán)境保護“啄木鳥”行動作為階段性重點抓手，引導代表在所在區(qū)域全面摸排大氣污染、水體污染、土壤污染源頭，全面監(jiān)督污染行為，全面查找工業(yè)污染監(jiān)控、農(nóng)業(yè)面源性污染防治、生物污染治理等方面的薄弱環(huán)節(jié)，提出問題清單，交由各級政府辦理。同時把環(huán)保問題清單與全市“智慧環(huán)保生態(tài)地圖”監(jiān)控平臺融合，把代表反映的無問題建議納入環(huán)保信訪辦理系統(tǒng)，實行辦理過程和處理結果公開。從2016年3月至7月底，近3 000名代表共排查出污染源1 985個，提出意見2 300條①資料來源：南通市人大常委會研究室2016年9月編寫的《萬名代表小康行宣傳報道集萃》第8頁。。

（四）“萬名代表小康行”推進民生實事辦理

“利益的實現(xiàn)和滿足程度是是公眾對公共權力政治評價的邏輯起點，選民對于代表選舉的認同與否，與其所能夠帶來的利益實現(xiàn)程度密切相關”[8]。“萬名代表小康行”活動堅持“說”與“干”、“幫”與“促”同時著力。一手抓依法履職，充分發(fā)揮人大代表在小康建設中的監(jiān)督推動作用，精準尋找短板，精準幫扶，精準治污，精準監(jiān)督；另一手抓興辦實事，引導代表利用自身條件和優(yōu)勢為選區(qū)和選舉單位辦實事、解難題，以幫助解決群眾身邊的小事、急事、難事的實際成效，贏得人民群眾的信賴和擁護?！叭f名代表小康行”活動以“助推小康民生實事項目清單”、“代表小康行活動項目認領清單”和“代表認領項目完成情況公示清單”等“三張清單”為主要抓手，每名代表認領4 - 5件項目任務，形成解決群眾訴求、貼心服務群眾的“輸入（民意反映）-輸出（民意落實）-反饋（群眾評判）”的閉合回路，推進民意落實和民生實事興辦。截至 2016年 8月，五級代表認領民生實事項目17 789件，已經(jīng)完成8 393件；提出意見建議8 627件，結對幫扶困難戶9 002戶，幫助群眾致富、就業(yè)10 412件，參與調(diào)處矛盾糾紛14 349件；為民辦實事好事近21 907件，涵蓋了基礎設施設施、城建交通、科教文衛(wèi)、法治建設、項目建設和環(huán)境保護等事關百姓切身利益的方方面面[9]。

“萬名代表小康行”活動充分發(fā)掘人大制度內(nèi)民主優(yōu)勢，推動代表這個政治主體發(fā)揮應有的表達和監(jiān)督職能，拓展公眾參與渠道，保障公眾參與權利，推進地方人大成為公眾“就近就地”表達利益訴求的主渠道。“萬名代表小康行”活動有效整合了人大民主資源，在政府部門、人大代表、社會公眾三者之間搭建了一個經(jīng)?；男畔贤ㄆ脚_，實現(xiàn)了社會治理從政府包攬走向政府主導的轉(zhuǎn)變，最終形成政府、社會、公眾共同參與、協(xié)同共治的治理體系。“萬名代表小康行”活動注重解決社會公眾能感知、看得見、摸得著的切身利益問題，改變了社會公眾認為找代表反映情況沒有作用、“找代表還不如上訪”的片面想法，贏得了民心民望?；鶎尤罕娚钋懈械?，反映我們的心聲，代表實實在在為我們辦實事、做好事，代表就在我們身邊，不少老百姓有困難找代表、有意見找代表、有糾紛找代表。

三、創(chuàng)新地方人大民主，推進地方治理現(xiàn)代化

當前,隨著我國現(xiàn)代化的快速發(fā)展，我國社會群體結構發(fā)生了新的分化和組合，利益主體多元化和復雜化，社會公眾的民主意識和表達意愿日漸增強，地方民主治理進入關鍵的革新時期。人大制度是我國的根本政治制度，是我國現(xiàn)有政治體制內(nèi)最具權威、最具法律地位的民主渠道，地方人大制度作為聯(lián)接中央與地方、政府與社會的樞紐，是地方民主參與和民主治理的主渠道。推進地方治理現(xiàn)代化，必須深化地方人大民主創(chuàng)新，讓地方人大民主有效運轉(zhuǎn)起來，使憲法和法律賦予的“民主潛能”得到充分發(fā)揮。創(chuàng)新地方人大民主必須把握以下幾個方面重點。

（一）建立履職平臺和機制，推進代表履職常態(tài)化

按照公民授權和代議民主的功能邏輯，人大代表的屬性必然在“代表選民議事”、“代表選民監(jiān)督”、和“代為選民服務”方面得以體現(xiàn)[10]。代表責任重大，任務繁重，需要代表付出艱辛來實現(xiàn)代表履職經(jīng)?；?。代表履職包括參加人代表大會會議和閉會期間開展經(jīng)常性代表工作兩個途徑。由于代表大會會期較短和代表的“兼職”特性，代表履職大量是在閉會期間進行的，閉會期間的代表工作是代表履職的重要組成部分。由于受多種因素的影響，代表閉會期間的履職仍然是一個薄弱環(huán)節(jié)，與社會公眾的熱切期望以及代表履職要求還有不小差距。一些人大代表只當“會議代表”，閉會期間很少主動與選民或原選舉單位溝通聯(lián)系，“代表代表，會完就了”、“開會是代表，散會就拉到”一度成為社會公眾的戲言。閉會期間代表的“隱身狀態(tài)”造成選民不知道自己選出的代表是誰，有的甚至連有沒有代表都不知道。有學者就選民與本鄉(xiāng)鎮(zhèn)或區(qū)、縣、市人大代表聯(lián)系的頻率進行調(diào)查，受訪人中經(jīng)常找的只占0.5%，找過幾次的占2.2%，找過一次的占1.3%，從未找過的占96.0%[11]。代表履職經(jīng)常化不夠，其中的一個重要原因是閉會期間代表履職平臺和機制的缺失。許多代表說，“我們作為人民選的代表，也想為老百姓做點什么，可苦于沒人組織，沒有平臺，不知道怎么干。加之平時工作忙，也沒人監(jiān)督，慢慢地代表意識也就淡了”①徐建鋒. 堅持人大代表聯(lián)系人民群眾制度的典范實踐[C]// 南通市人大常委會. 南通市“萬名代表小康行”理論研討文集．2016：195。。“萬名代表小康行”活動，在當前人大制度安排、組織框架以及具體規(guī)則和程序不發(fā)生太大變動的情況下，通過構建代表閉會期間制度化的履職平臺和載體，一定程度上解決了代表兼職、代表大會會期較短、代表履職經(jīng)常性有效性不夠等問題，實現(xiàn)了代表閉會期間由“隱身狀態(tài)”向“在線狀態(tài)”轉(zhuǎn)換，代表履職由“間斷性”向“常態(tài)化”轉(zhuǎn)換。

各級人大常委會要積極探索和創(chuàng)新閉會期間代表履職的平臺和機制，豐富代表履職途徑，拓展代表履職空間，激發(fā)代表履職熱情。建立健全代表聯(lián)系選民制度、代表小組活動機制、閉會期間代表建議辦理制度，建立代表述職和評議制度、代表履職檔案和履職激勵機制、不稱職代表退出機制，并通過相關平臺公開代表履職情況，促進代表強化履職責任，發(fā)揮好其為民代言、橋梁紐帶作用，引導社會公眾通過人大代表在人大制度這一行權模式下實現(xiàn)利益訴求。

（二）聚焦民生實事，著力推動解決群眾關心的突出問題

馬克思認為，“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關”[12]。恩格斯也指出，“每一個社會的經(jīng)濟關系首先是作為利益表現(xiàn)出來”[13]。黨的十八大將“是否給人民群眾帶來實實在在的獲得感”作為改革成效的評判標準之一，黨的十九大提出“必須始終把人民利益擺在至高無上的地位”。人大代表是人民的利益代言人，擔負著反映和實現(xiàn)人民利益和要求的重任。長期以來，我國人大制度建設忽視代表履職的實效性，致使人大代表職務履行虛化，與社會公眾目標預期上的“獲得感”還有不少距離。要堅持問題導向和需求導向，增強代表履職的針對性，從實處著眼，用實績說話，解決人民群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的問題，使人大和人大代表的作用真正落到實處，彰顯國家權力機關的真正價值。要督促代表提高發(fā)現(xiàn)問題的能力，通過調(diào)研、視察、走訪選民等形式，掌握了第一手資料，了解公眾真實需求。要堅持“反映民意”和“督促落實”相互銜接。民意的反映，是代表履職為民的初始成果，民意的落實，才是人民當家作主的最終成果。2015年6月27日中央深改組第25次會議審議通過的《關于完善人大代表聯(lián)系人民群眾制度的實施意見》強調(diào)要“建立健全人大代表反映人民群眾意見和要求的處理反饋機制”，“推動解決人民群眾關心的突出問題”。各級人大要堅持求真務實作風，加強代表意見督辦，建立代表建議意見“梳理-交辦-督辦-反饋”的閉合回路,做到件件有著落、事事有回應，真正讓社會公眾看到變化、得到實惠。對久拖未決的重點難點問題，要發(fā)揚釘釘子精神，精準發(fā)力，持續(xù)發(fā)力，跟蹤問效，盯著抓、反復抓，緊盯問題不放手，一年接著一年抓，直到抓出成效。

（三）擴大公眾參與，推進多元主體協(xié)同治理

民主治理、協(xié)同治理是國家治理現(xiàn)代化最鮮明特征。中國傳統(tǒng)的社會治理模式很多時候?qū)⒐采畹闹卫砗喕癁闆Q策者對人和事的單向管理，決策者對自下而上的需求缺乏回應的動力。擴大公眾參與，推進多元主體協(xié)同共治是當前基層治理改革的現(xiàn)實選擇。針對當前公眾參與渠道狹窄的現(xiàn)狀，人大要強化民權監(jiān)督，推進政府進一步健全科學民主決策機制，建立完善重大事項調(diào)查研究、重大決策專家咨詢、公開征求意見、聽證會、公示等制度，積極搭建民主懇談、聽證論辯、民間理事等溝通平臺，廣開言路、積極引導，促進治理主體平等對話、消解沖突、形成共識，推動政府、公民個人和社會組織之間建立起伙伴關系，使各種利益相關者能夠參與決策、共同治理。要堅持把推進基層民主政治建設、保障公眾民主權利作為人大監(jiān)督工作的主線，圍繞農(nóng)村基層民主政治建設、社會自治開展民權監(jiān)督。推進政府指導和規(guī)范基層政權、基層群眾性自治組織、企事業(yè)單位的民主管理制度，完善政務公開、廠務公開、村務公開等辦事公開制度，發(fā)揮城鄉(xiāng)街道、社區(qū)、村組等基層組織，以及企事業(yè)單位、群眾自治組織和各類社會團體組織的作用，動員和整合社會力量、社會資源參與社會服務和社會治理。

擴大公眾對人大工作的參與。人大在履職實踐中要勇于擔負起保障和擴大公民有序政治參與的政治責任和法律義務，充分尊重和維護人民當家作主的民主權利，完善并發(fā)展人大工作機制，豐富公眾有序政治參與的實現(xiàn)形式，努力營造真誠相待、暢所欲言、民主和諧的良好氛圍，充分發(fā)揮人大制度在擴大公民政治參與中的重要作用。擴大公眾參與人大工作的知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權，通過開門立法、公眾參與人大監(jiān)督工作、來信來訪、旁聽人大會議等方式，推進人大活動面向社會公開，擴大公眾對人大工作的有序參與。

（四）加強輿論宣傳，增強代表履職影響力和美譽度

長期以來，公眾對選舉制度和人大制度的熟悉度較低，對人大工作和代表工作關注度不高，“橡皮圖章”、“花瓶擺設”、“找人大沒用”等戲言仍然在不同地方一定程度地存在，有的還相當嚴重，影響了人大與公眾的交往互動，影響了人大作為民意表達主渠道作用的發(fā)揮。人大和人大代表有位有為地履職實踐人是人大宣傳的“富礦”。為此，要加強人大制度、人大工作和代表履職宣傳，講好人大故事、唱響人大聲音、塑造人大形象，通過輿論造勢，激發(fā)人大代表履職熱情，擴大人大和人大代表的社會影響力和美譽度。

突出宣傳代表履職工作和成效。目前，人大宣傳對代表發(fā)家致富、帶領群眾發(fā)展經(jīng)濟、回饋社會等方面的事跡宣傳多,對代表履職事跡宣傳少。要堅持圍繞代表依法履職行權重點來策劃選題，著重宣傳代表密切聯(lián)系選民、為民排憂解難、提出議案和建議批評意見、監(jiān)督推進政府工作的情況，宣傳代表履職產(chǎn)生的經(jīng)濟效益和社會效應，宣傳代表履職成效得到社會的承認與褒揚，增強社會各界對代表的認可度。加強素材發(fā)現(xiàn)和挖掘，提升宣傳報道頻率，改變“熱熱鬧鬧十多天，冷冷清清一整年”現(xiàn)象，形成人大宣傳常態(tài)化格局，在全社會營造支持重視人大工作和代表履職的良好氛圍。

推進人大宣傳從以人大為中心向以受眾為中心轉(zhuǎn)變。面向社會和基層群眾，把鏡頭話筒對準基層，把版面讓給群眾，充分表達群眾心聲，充分反映代表的為民情懷和履職風采，充分反映人大代表零距離聽取群眾意見，幫助群眾解決小事、難事、實事的過程和結果，提升人大宣傳的生動性和感染力。積極適應信息傳播業(yè)態(tài)變化，整合各類人大報道資源，加強傳統(tǒng)媒體和各類新媒體的互動聯(lián)動。各級人大要加快信息化建設，發(fā)揮人大網(wǎng)站信息公開平臺、聯(lián)系互動平臺等功能作用，傳遞人大聲音，回應社會關切。積極運用網(wǎng)絡、微博、微信等宣傳人大活動和人大代表履職情況，通過在線訪談、網(wǎng)絡調(diào)查、公眾意見征集等，加強與社會公眾的溝通互動，搶占網(wǎng)絡輿論高地，及時快捷地向社會公眾推送代表履職、代表小組活動和代表服務社會的過程和成果，讓社會更多地了解人大工作和代表工作，提振公眾對人大和人大代表的信心和信任。

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