南京市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)PPP模式應(yīng)用研究

柏凌

摘?要：隨著人口老齡化，豐富養(yǎng)老資金來源，提高資金效率勢在必行。本文以南京市養(yǎng)老市場為例，探討以PPP模式在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投資運(yùn)用中的方法，分析該模式下民間資本參與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的必要性與可行性，并建議政府采用公私合建加委托運(yùn)營的模式，統(tǒng)籌規(guī)劃、分層發(fā)展，提高民間資本參與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投資的積極性。

關(guān)鍵詞：PPP;養(yǎng)老機(jī)構(gòu);VFM

中圖分類號(hào)：C913.6??????文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A??????文章編號(hào)：1008-4428（2018）12-0205-02

一、 概述

當(dāng)前，我國養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展所面臨的主要困境就在于供需失衡、供需矛盾突出。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截至2017年底，南京市60歲以上老年人口134.3萬，占戶籍人口的20.1%。其中，65歲以上老人88.8萬，占戶籍人口的13.3%，已近深度老齡化。截至2017年底，全市共有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)296所，千名老人床位數(shù)39.1張，《南京市養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施布局規(guī)劃》指出，確定至2020年，南京每千名老人有50張養(yǎng)老床位。按此規(guī)劃，南京現(xiàn)有的床位缺口較高，要彌補(bǔ)床位缺口，就要保證對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投入充足的發(fā)展資金，根據(jù)目前南京養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展情況來看，若是完全依靠政府財(cái)政支持，要如期實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)有較大的難度。因此，有效拓寬養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資金來源渠道成了當(dāng)務(wù)之急。PPP模式的基本功能就是社會(huì)融資，在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域引入PPP模式可以有效結(jié)合財(cái)政資金與民間資本，彌補(bǔ)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)運(yùn)營的資金缺口，通過引入私營資本，可以彌補(bǔ)政府財(cái)政投入不足問題，減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，有效增加養(yǎng)老服務(wù)的供給，緩解供需失衡困境，為我市按時(shí)按質(zhì)實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展目標(biāo)規(guī)劃提供有力保障。

二、 南京市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)用PPP模式的合理性

（一）改善公辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)運(yùn)營機(jī)制和養(yǎng)老服務(wù)的供給質(zhì)量

目前社會(huì)對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的顧慮很大來自服務(wù)機(jī)構(gòu)的供給質(zhì)量和運(yùn)營能力上。對于家屬來說，擁有良好運(yùn)營能力和較高效率的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，才能保障給老人提供有效服務(wù)。綜合來看，我市現(xiàn)有300所養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理水平不高、運(yùn)營效率低，不能高效合理地使用養(yǎng)老資源。尤其是公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一般都是具有公益福利性質(zhì)的事業(yè)單位，其機(jī)構(gòu)人員服務(wù)意識(shí)不高，機(jī)構(gòu)整體運(yùn)營效率低，管理水平和服務(wù)水平有限，此外，這些公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)普遍表現(xiàn)出管理體制落后、行政主導(dǎo)性強(qiáng)。引用PPP模式對養(yǎng)老服務(wù)供給質(zhì)量的提高，主要體現(xiàn)在以下幾方面：首先，私人資本的逐利性，會(huì)激勵(lì)私營部門根據(jù)市場多層次、多元化的養(yǎng)老需求提供相應(yīng)優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)來滿足市場需求;其次，私營部門擁有更加靈活、先進(jìn)的管理理念和管理技術(shù)，會(huì)積極發(fā)揮經(jīng)營智慧以保證其經(jīng)濟(jì)效益的獲取;再次，為了在競爭中獲得長足優(yōu)勢，私營部門會(huì)持續(xù)提高服務(wù)質(zhì)量。對此，一方面，私營部門通過對服務(wù)人員進(jìn)行專業(yè)化培訓(xùn)以提高其專業(yè)化服務(wù)水平;另一方面，私營部門也會(huì)通過市場機(jī)制招聘優(yōu)秀的專業(yè)人才，這樣，就非常有利于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)人員的綜合素質(zhì)和專業(yè)服務(wù)水平的提升。

（二）分散和降低民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)

對于養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)來說，在建設(shè)運(yùn)營初期的資金投入量大，而其投資回收期又比較長、短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)投資回收，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)對象也比較特殊，使得養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在建設(shè)運(yùn)營過程中面臨著政治、經(jīng)濟(jì)、市場等多方面的風(fēng)險(xiǎn)，這就要求養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有相當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)承受能力。而很多民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)正是由于風(fēng)險(xiǎn)承受能力不足，導(dǎo)致其經(jīng)營規(guī)模受限，進(jìn)一步提高了經(jīng)營成本，對于這種情況的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)就很難形成規(guī)模效益。而對于公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)來說，由于政府給予較多的資源和政策支持，因而相對民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)來說，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)對于風(fēng)險(xiǎn)的承受能力要強(qiáng)很多，但通常情況下，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)都會(huì)最終由政府買單，造成國家財(cái)政損失。從以上現(xiàn)狀分析來看，當(dāng)前養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營機(jī)制難以實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的分散和降低，也就難以真正實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益，導(dǎo)致整體社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)最小化、效益最大化的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。引入PPP模式，通過建立合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方案，真正實(shí)現(xiàn)雙方風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，有效分散和降低風(fēng)險(xiǎn)。

三、 供給側(cè)改革視角下南京市養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)PPP模式應(yīng)用對策與建議

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)兼有排他性和非競爭性的特征，屬于準(zhǔn)公共物品，可以通過收費(fèi)覆蓋投入，因此具有引入私人資金的可能。但是由于公益性特征的影響，本就冗長的回收期被進(jìn)一步拉長。因此，可以通過契約方式，在迎合各方訴求的前提下，使得政府和民間社會(huì)力量達(dá)成風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和利益共享的長期合作，這種合作是基于雙方共同利益目標(biāo)的制度安排，在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中合理引入PPP，成為緩解當(dāng)前“一床難求”等養(yǎng)老困境的可循之路。對南京市養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)實(shí)施PPP模式，在進(jìn)行VFM評價(jià)的基礎(chǔ)上，對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)行以穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)和補(bǔ)短板供給側(cè)改革為思路的結(jié)構(gòu)性改革是必要的。

（一）分類合作，穩(wěn)步增長

PPP的本質(zhì)就是引入私人資本參與公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給，其體現(xiàn)出的最重要功能就是可以實(shí)現(xiàn)有效供給的增加，有效供給的增加主要得益于引入PPP帶來的多元化的融資手段，這樣的話，就在很大程度上彌補(bǔ)了政府投入不足。但是養(yǎng)老服務(wù)業(yè)投資大、收益期一般較長、利潤又相對較低，故而養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)運(yùn)營要采用PPP模式、有效吸引私人資本參與，也要根據(jù)相關(guān)實(shí)際對PPP合作模式有所創(chuàng)新。

1. “公私合建+委托運(yùn)營”。以VFM評價(jià)體系為基礎(chǔ)，可以盡量避免將做得不好的公共產(chǎn)品推向不成熟的市場，或者說為公共產(chǎn)品的收費(fèi)依據(jù)制定合理標(biāo)準(zhǔn)。對于評價(jià)適合引入PPP的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)項(xiàng)目，可以在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)階段，采取公私合建。比如市政府以土地，而私人以資金為出資方式投入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，公私雙方在項(xiàng)目不同階段應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，待建成之后，對于投資方的建設(shè)、維護(hù)成本及回報(bào)，政府可以通過租賃費(fèi)方式來支付;在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營階段，政府可以交由專業(yè)化企業(yè)負(fù)責(zé)，主要可以通過租賃經(jīng)營或委托運(yùn)營，對于運(yùn)營方來說，通過向用戶收取一定的費(fèi)用可以保證它們獲得穩(wěn)定的收益。由于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營與公共產(chǎn)品的定價(jià)和公共利益的實(shí)現(xiàn)直接相關(guān)、又直接涉及成本收益的分配，對此，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的收費(fèi)定價(jià)和監(jiān)管可以借鑒美國的經(jīng)驗(yàn)，采取由政府主導(dǎo)，積極引入市場機(jī)制的模式。對于運(yùn)營方，為了鼓勵(lì)其提供高性價(jià)比的養(yǎng)老服務(wù)，同時(shí)也要保障其獲得合理的運(yùn)營收益，政府可以給予運(yùn)營方一定的優(yōu)惠政策，比如根據(jù)實(shí)際情況適當(dāng)降低租金，或者根據(jù)其養(yǎng)老院實(shí)際入住人數(shù)給予一定補(bǔ)貼。和已有的公私合營項(xiàng)目相比，PPP合作模式最大的不同在于公私雙方是平等的合作關(guān)系。對于單一的融資模式來說，主要是在保證自身風(fēng)險(xiǎn)最小化的同時(shí)實(shí)現(xiàn)自身經(jīng)濟(jì)利益的最大化。

2. 對于一些運(yùn)營效率低的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，可以嘗試市場化改革之路來提高其效率?？梢酝ㄟ^承包、租賃、股份制等變化投入資金的方式來更新養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理服務(wù)主體，或轉(zhuǎn)變經(jīng)營機(jī)制轉(zhuǎn)公辦為民營，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)獨(dú)立法人實(shí)體運(yùn)營;或者采取公建民營模式，政府在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)中出大頭，向社會(huì)力量招標(biāo)，讓社會(huì)力量更加公平地享有政府資金資助。通過以上運(yùn)營模式的變革創(chuàng)新，可以在一定程度上使得社會(huì)力量進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的“門檻”得到有效降低。

3. 政府可以通過采取購買服務(wù)的方式來有效拓寬養(yǎng)老服務(wù)的受益面。對于不同層次的養(yǎng)老需求，政府應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況給予適當(dāng)?shù)恼叻龀?。比如說，對于中高收入的失能老人的養(yǎng)老需求，政府可以給予民辦養(yǎng)老一定的優(yōu)惠措施;而對于新增的低收入失能老人的養(yǎng)老需求，政府則應(yīng)向民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)購買服務(wù)。除此之外，積極引入PPP模式，大力支持、吸引民間資本興辦專業(yè)化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，通過政府購買服務(wù)的方式，使老人們能享受到專業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù)。

（二）規(guī)劃格局，調(diào)整結(jié)構(gòu)

對于政府來說，在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域采用PPP模式意味著管理思路和職能的轉(zhuǎn)變，政府轉(zhuǎn)變對社會(huì)保障領(lǐng)域的管理理念、思路和職能，在PPP模式下，政府應(yīng)從宏觀層面進(jìn)行布局，把更多的注意力放在對于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的統(tǒng)籌規(guī)劃上面，注重營造公平、透明的促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)健康有序發(fā)展的政策環(huán)境，加強(qiáng)對養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的監(jiān)管，以促進(jìn)實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化。

1. 對于公辦、民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，政府應(yīng)統(tǒng)籌規(guī)劃其發(fā)展格局。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的根本屬性是公益性，回歸公益屬性是其發(fā)展必然趨勢，對于特殊群體，政府可以適當(dāng)優(yōu)先供應(yīng)公共資源，以促進(jìn)其公益性的回歸。對于新增公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展方向，應(yīng)著力打造城區(qū)中小型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和小微型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，能有效滿足中低收入者的養(yǎng)老需求以及生活不能自理的老人們的剛性養(yǎng)老需求。而對于那些剩余潛在的養(yǎng)老服務(wù)消費(fèi)需求，可以積極引入社會(huì)力量，通過采取以下優(yōu)惠政策措施來吸引市場閑置資本的進(jìn)入：第一，給予土地方面的優(yōu)惠政策以降低私營部門的投入成本，對此，政府可以通過行政劃撥建設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)所需土地給私營部門，或?qū)ζ涞蛢r(jià)出售建設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)所需土地;此外，對于城鎮(zhèn)的空置學(xué)校、廠房等，也可以允許私營部門進(jìn)行改造以建設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，對經(jīng)批準(zhǔn)從事非營利性養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)力量，在建設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)使用土地方面可以適當(dāng)減免土地年租金。第二，針對營利性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和非營利性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，政府應(yīng)適當(dāng)給予不同的優(yōu)惠政策，要全面落實(shí)好分類稅收優(yōu)惠等優(yōu)惠政策。第三，對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資擔(dān)保和補(bǔ)貼?？梢酝ㄟ^財(cái)政預(yù)算設(shè)立專項(xiàng)基金，當(dāng)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)有向金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資的需求時(shí)，利用專項(xiàng)基金、由政府出面提供貸款擔(dān)保，并對貸款利息給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼。此外，可以采取債券或股權(quán)融資等方式以積極拓寬養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)發(fā)展的資金渠道、增強(qiáng)其資金實(shí)力。

2. 針對多層次、多元化的養(yǎng)老需求，統(tǒng)籌構(gòu)建多層次、多元化養(yǎng)老供給格局。對于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)來說，要滿足當(dāng)前不同層次的個(gè)性化、差異化的養(yǎng)老服務(wù)需求，勢必要朝多層次、多元化、專業(yè)化方向發(fā)展，對此，市政府要從頂層進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)，科學(xué)引導(dǎo)、規(guī)劃養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的有序發(fā)展。對于僅提供住養(yǎng)服務(wù)的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的數(shù)量，應(yīng)根據(jù)實(shí)際需求進(jìn)行合理規(guī)劃，盡量避免低端重復(fù)建設(shè)，可以根據(jù)需求適當(dāng)發(fā)展大型居住社區(qū)、高檔養(yǎng)老休閑項(xiàng)目，更應(yīng)加快醫(yī)養(yǎng)融合型養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展、增加其數(shù)量比重，這類的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)可以提供專業(yè)的康復(fù)、醫(yī)療、臨終關(guān)懷等專項(xiàng)服務(wù)，通過發(fā)展多元化的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)以更好地滿足個(gè)性化、差異化的養(yǎng)老需求。當(dāng)前，我市已開始布局多元化的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)供給格局，在實(shí)施過程中務(wù)必要注意，一定要根據(jù)實(shí)際需求控制好差異化養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展速度和規(guī)模，不能一窩蜂地一哄而上，要有序發(fā)展。

在市場層面，對參與養(yǎng)老床位建設(shè)的私營部門應(yīng)給予適當(dāng)補(bǔ)助，政府要?jiǎng)?chuàng)新機(jī)制，更加合理地配置養(yǎng)老資源。對于民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，可以把以往“補(bǔ)床頭”的補(bǔ)助方式，變成按實(shí)際入住老人數(shù)量進(jìn)行補(bǔ)助的“補(bǔ)人頭”的補(bǔ)助方式，通過市場競爭使得優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)脫穎而出，鼓勵(lì)優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展。

（三）治理規(guī)范，彌補(bǔ)短板

參與項(xiàng)目雙方雖然動(dòng)機(jī)不同，但通過PPP模式可以有效聯(lián)合政府部門與私營部門在資金、技術(shù)等方面的各自獨(dú)特優(yōu)勢。雙方可以通過契約安排，達(dá)成基于雙方共同利益目標(biāo)的制度安排基礎(chǔ)上的合作，與各方單獨(dú)行動(dòng)相比，這種在共同利益目標(biāo)牽引下的合作可以實(shí)現(xiàn)更為有利的結(jié)果，進(jìn)而彌補(bǔ)各方單獨(dú)行動(dòng)所產(chǎn)生的不足或無效率。

契約和制度安排是民間資本參與PPP項(xiàng)目的安全感來源。對于政府部門而言，要明確引入PPP模式是雙方在平等地位的合作，民間資本可以有效拓寬養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)發(fā)展的資金渠道，彌補(bǔ)政府投入不足，也可通過引進(jìn)私人部門先進(jìn)的管理理念和技術(shù)，有效提高養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的整體服務(wù)質(zhì)量，有利于優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老服務(wù)供給的涌現(xiàn)和發(fā)展。但是這成立的前提是對股權(quán)比例、公司治理和契約的尊重上。合理設(shè)計(jì)游戲規(guī)則，充分讓渡股權(quán)中的紅利分配部分，實(shí)現(xiàn)民間資本參與方經(jīng)濟(jì)利益最大化和回收快速化，必然會(huì)提高其資本投入程度和運(yùn)營效率。甚至在養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的運(yùn)營環(huán)節(jié)，通過市場競爭和專業(yè)化市場運(yùn)作，讓專業(yè)團(tuán)隊(duì)管理，可以有效緩解當(dāng)前養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展面臨的諸如有資質(zhì)的醫(yī)護(hù)人員嚴(yán)重不足、醫(yī)療設(shè)施不完備等困境。為了追求高效的經(jīng)濟(jì)利益，私人資本會(huì)積極調(diào)動(dòng)更多的經(jīng)營智慧，提供更加優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)供給以滿足多元化的養(yǎng)老需求。

雖然我市在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域尚未有成功運(yùn)用PPP的經(jīng)驗(yàn)，但在地鐵、鐵路等領(lǐng)域有著豐富成熟的PPP成功實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)可以適當(dāng)參考美國等發(fā)達(dá)國家在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)成功運(yùn)用PPP的經(jīng)驗(yàn)，這些成功經(jīng)驗(yàn)對我市在發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)PPP模式的運(yùn)用上有著重要的借鑒意義。

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