區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控法律機(jī)制的重構(gòu)

胡海燕

摘要：近年來(lái)，中國(guó)大氣污染防治的投入與產(chǎn)出不成比率，防治措施日益暴露其短板，聯(lián)防聯(lián)控存在困境。亟待從聯(lián)防聯(lián)控的基本原則、管理設(shè)置、利益補(bǔ)償、信息共享、公眾參與及政府主體的法律責(zé)任等方面重構(gòu)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控法律機(jī)制，解決防控體系中顯性及隱性的諸項(xiàng)問(wèn)題，提高大氣質(zhì)量。

關(guān)鍵詞：區(qū)域大氣污染；聯(lián)防聯(lián)控；大氣污染防治

當(dāng)前，中國(guó)大氣污染具有復(fù)雜、嚴(yán)峻的特點(diǎn)，并帶來(lái)多重負(fù)面效應(yīng)，“不僅影響個(gè)體（身心）和諧，還會(huì)影響社會(huì)（群體）和諧，引起社會(huì)恐慌，瓦解社會(huì)正常的秩序與運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制”。例如，部分城市二氧化硫濃度污染源貢獻(xiàn)率達(dá)至30%～40%嚴(yán)重阻卻京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、民生各領(lǐng)域的有序運(yùn)轉(zhuǎn)。亟待各級(jí)各地政府共同應(yīng)對(duì)，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，協(xié)調(diào)各自的利益訴求，共同建立跨區(qū)域性大氣污染防治根本途徑之區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制以助推區(qū)域綠色經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長(zhǎng)。

一、立法發(fā)展

法律是一切組織和個(gè)人行為的根本準(zhǔn)則，法律作為重要的上層建筑亦對(duì)大氣污染防治領(lǐng)域具有重要意義，因此，中國(guó)一直在探索構(gòu)建大氣污染聯(lián)防聯(lián)控法律機(jī)制，通過(guò)制定諸如《關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)[2010]33號(hào)）、《重點(diǎn)區(qū)域大污染防治“十二五”規(guī)劃》、《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》、《環(huán)境保護(hù)法》和《大氣污染防治法》在內(nèi)的多部法律法規(guī)及行政規(guī)章，逐步調(diào)整和解決在防治過(guò)程中暴露出來(lái)的諸多問(wèn)題，最終達(dá)致改善環(huán)境的目標(biāo)。既存法律法規(guī)立法側(cè)重點(diǎn)雖各不相同，但改善大氣環(huán)境的目標(biāo)是一致的，且逐步對(duì)聯(lián)防聯(lián)控具體實(shí)施中潛藏的各種問(wèn)題及其外延進(jìn)行規(guī)范。實(shí)現(xiàn)對(duì)區(qū)域內(nèi)聯(lián)防聯(lián)控的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，衡平內(nèi)部各地區(qū)差異，防治“突出重點(diǎn)、分類指導(dǎo)、多管齊下、科學(xué)施策，把調(diào)整優(yōu)化結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)和保護(hù)環(huán)境生態(tài)結(jié)合起來(lái)”，實(shí)現(xiàn)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的重構(gòu)與科學(xué)實(shí)施，達(dá)致解決大氣污染的目標(biāo)。

二、基本原則

基于制定時(shí)各有不同的大氣污染的實(shí)際狀況，《指導(dǎo)意見(jiàn)》、《規(guī)劃》與《大氣十條》雖然以不同視角構(gòu)建了相應(yīng)的基本準(zhǔn)則，但如是規(guī)范性文件法律位階較低不能直接作為大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的基本原則。《大氣污染防治法》僅要求區(qū)域內(nèi)各級(jí)政府“定期召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，按照統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一的防治措施的要求，開(kāi)展大氣污染聯(lián)合防治，落實(shí)大氣污染防治目標(biāo)責(zé)任”，不能作為基本原則。亟待深刻剖析有關(guān)立法和行政規(guī)章背后的立法精神，從中總結(jié)明確一系列行之有效的基本原則，并以此為基石促進(jìn)有關(guān)法律規(guī)范的推行與具體運(yùn)行，積極改善大氣質(zhì)量，助力工業(yè)經(jīng)濟(jì)、工業(yè)經(jīng)濟(jì)、旅游業(yè)、商業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)等的發(fā)展，并試圖通過(guò)各行業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展共生實(shí)現(xiàn)對(duì)大氣環(huán)境保護(hù)的反哺。

（一）協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)

統(tǒng)籌兼顧考慮是協(xié)調(diào)不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與生態(tài)環(huán)境保護(hù)狀況之矛盾的關(guān)鍵助力。如在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域不僅要求兼顧生態(tài)環(huán)境保護(hù)，亦需將保護(hù)生態(tài)環(huán)境置于主導(dǎo)地位推動(dòng)經(jīng)濟(jì)效益服務(wù)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)；而在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)為實(shí)現(xiàn)環(huán)境利益最大化，則需要為追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展而犧牲生態(tài)環(huán)境。在開(kāi)展區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控時(shí)必須充分考慮各方經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)和環(huán)境容量，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)。

（二）兼顧聯(lián)防聯(lián)控與屬地管理

長(zhǎng)久以來(lái)，我國(guó)的環(huán)境管理主要是以屬地管理為原則，簡(jiǎn)單的以行政區(qū)劃為標(biāo)準(zhǔn)劃分其所負(fù)責(zé)地域的環(huán)境保護(hù)，而由于大氣流動(dòng)性的特點(diǎn)，污染不可能只限于一時(shí)一地，屬地管理不利于區(qū)域間開(kāi)展協(xié)作。條塊分割和管理部門互不通融的碎片化治理模式與大氣污染協(xié)調(diào)高效治理迫切需要的臨界背離必然導(dǎo)致污染治理失靈、失效和負(fù)效。亟需依據(jù)主體功能、大氣環(huán)境質(zhì)量、擴(kuò)散規(guī)律劃定污染防治區(qū)域輔以聯(lián)席會(huì)議制度統(tǒng)一規(guī)劃、評(píng)估、協(xié)調(diào)與監(jiān)管，避免因?qū)俚刂髁x導(dǎo)致防治時(shí)機(jī)的錯(cuò)失及防治難度的增加。

（三）統(tǒng)一總量控制與質(zhì)量改善

潛在環(huán)境問(wèn)題的事前干預(yù)以及既存問(wèn)題的事后解決是提升環(huán)境質(zhì)量的有效保護(hù)舉措。通過(guò)設(shè)定總量減排任務(wù)，并輔以總量減排考核機(jī)制能夠達(dá)致環(huán)境質(zhì)量顯著改善?！洞髿馕廴痉乐畏ā贰耙愿纳拼髿猸h(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)?！笔聦?shí)上，未依據(jù)污染貢獻(xiàn)程度、自身經(jīng)濟(jì)承受能力實(shí)行防治主體總量控制與環(huán)境質(zhì)量改善責(zé)任的共同而又區(qū)別的對(duì)待，以致“區(qū)域控制污染物指標(biāo)總量削減但區(qū)域空氣質(zhì)量日益惡化的協(xié)同負(fù)效應(yīng)?！蔽ㄓ薪y(tǒng)一總量控制與質(zhì)量改善，才能能夠?qū)崿F(xiàn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的目的，改變大氣污染形勢(shì)日益嚴(yán)重的狀態(tài)，切實(shí)提升大氣環(huán)境質(zhì)量。

（四）實(shí)施共同但有區(qū)別責(zé)任機(jī)制

區(qū)域大氣污染的各相關(guān)主體在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、行業(yè)發(fā)展以及社會(huì)生活中或多或少都對(duì)本區(qū)域大氣環(huán)境造成一定程度的污染。即所有相關(guān)主體有義務(wù)承擔(dān)共同責(zé)任。但由于各相關(guān)主體行為對(duì)于造成大氣的污染程度不同，造成區(qū)域大氣污染程度高的主體就應(yīng)承擔(dān)更大的責(zé)任?！皡^(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控，要在統(tǒng)籌考慮歷史責(zé)任與現(xiàn)實(shí)責(zé)任的基礎(chǔ)之上對(duì)不同的責(zé)任主體進(jìn)行合理的責(zé)任分配”，以保障區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控法律機(jī)制實(shí)現(xiàn)內(nèi)在實(shí)質(zhì)公平，“有利于改變高污染的化石能源消耗模式，減少溫室氣體排放”。

三、重構(gòu)措施

（一）設(shè)置管理機(jī)構(gòu)

區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的主體具有多元性，其各自的利益訴求可能存在較大差異，不可避免地會(huì)發(fā)生利益沖突，需要成立跨行政區(qū)域的大氣污染管理機(jī)構(gòu)，立足現(xiàn)行立法體制下的互動(dòng)合作空間，改革相應(yīng)的財(cái)政與行政管理制度，積極消除區(qū)域內(nèi)相關(guān)利益主體的認(rèn)知差異，在多元主體間進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理，平衡各方訴求?，F(xiàn)行的以地方政府的聯(lián)席會(huì)議為輔助手段的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，“難以消除行政壁壘、府際爭(zhēng)議難以協(xié)調(diào)、聯(lián)防聯(lián)控?zé)o法實(shí)現(xiàn)?！庇斜匾O(shè)置跨行政區(qū)域的、具有權(quán)威性的大氣污染聯(lián)防聯(lián)控管理機(jī)構(gòu)，提升環(huán)境保護(hù)督查中心的監(jiān)管職能，建立隸屬于環(huán)保督查中心的大氣環(huán)境綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

（二）建立信息共享機(jī)制

我國(guó)各行政區(qū)域各自為政地監(jiān)測(cè)大氣污染監(jiān)測(cè)，難以共享相關(guān)信息，導(dǎo)致各區(qū)域信息缺乏和不對(duì)稱。需要建立信息共享機(jī)制。按照“統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)”的要求，改變當(dāng)前防治措施缺乏聯(lián)動(dòng)性的困境，利用當(dāng)前蓬勃發(fā)展并具有旺盛生命力的人工智能技術(shù)等新技術(shù)，通過(guò)大數(shù)據(jù)挖掘與大數(shù)據(jù)分析等具體技術(shù)，構(gòu)建模型，挖掘相應(yīng)區(qū)域內(nèi)的污染源，分析、預(yù)測(cè)其變化趨勢(shì)，并實(shí)時(shí)精準(zhǔn)推送達(dá)致區(qū)域大氣污染防治訊息有效共享助推社會(huì)公眾的有序參與?！敖^(qū)域信息共享平臺(tái)，共享區(qū)域內(nèi)各聯(lián)防聯(lián)控主體的大氣監(jiān)測(cè)的數(shù)據(jù)資料、大氣污染來(lái)源及其變化趨勢(shì)的研究分析、以及各聯(lián)防聯(lián)控主體的治污信息等內(nèi)容，加深區(qū)域內(nèi)各地方彼此空氣質(zhì)量與污染治理實(shí)況的相互了解，進(jìn)而因時(shí)、因地制宜的不斷完備區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控對(duì)策體系”，使得防治效率得到大幅提升，并實(shí)現(xiàn)防治成本的降低。endprint

（三）建立公眾參與機(jī)制

公眾是大氣污染的利益相關(guān)者。公眾的生命健康權(quán)無(wú)不與之息息相關(guān)。公民參與的本質(zhì)是社會(huì)自我管制，是私力發(fā)揮作用的體現(xiàn)。公眾參與對(duì)于區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控大有裨益亦具有特殊價(jià)值。而公眾有效參與的缺位亦將阻礙區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控所期許的最優(yōu)結(jié)果的實(shí)現(xiàn)。《環(huán)境保護(hù)法》給予社會(huì)相關(guān)主體“獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利?！睂?duì)此，需要將公眾納入聯(lián)防聯(lián)控的全過(guò)程中，建立公眾參與大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的決策參與、過(guò)程參與和末端參與機(jī)制。通過(guò)以公眾參與為代表的社會(huì)自我管制對(duì)政府及污染企業(yè)進(jìn)行制衡，促進(jìn)污染防治，以此實(shí)現(xiàn)管控路徑的不斷拓寬。

（四）建立利益補(bǔ)償機(jī)制

自身利益的最大化與實(shí)施區(qū)域污染聯(lián)防聯(lián)控的積極性呈現(xiàn)負(fù)相關(guān)性，并且各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡對(duì)環(huán)境污染的承受力也有所不同，亟待“依靠堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和強(qiáng)大的社會(huì)組織能力”構(gòu)筑區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控利益補(bǔ)償機(jī)制?！叭藗儕^斗所爭(zhēng)取的一切，都同他們的利益有關(guān)”（馬克思），均衡各方利益訴求以增強(qiáng)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控各方的合作意愿是確保聯(lián)防聯(lián)控順利實(shí)施，解決“降低整體生活質(zhì)量多發(fā)性污染形態(tài)”之關(guān)鍵助力。

事實(shí)上，當(dāng)前中國(guó)大氣污染成因復(fù)雜，污染程度加深，實(shí)現(xiàn)完全防治困難重重，一定程度上導(dǎo)致“極端天氣事件頻發(fā)與災(zāi)害強(qiáng)度劇增”。區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的復(fù)雜性亟需依靠完善的法律制度從頂端進(jìn)行規(guī)范調(diào)節(jié)，使其在恰當(dāng)運(yùn)行，避免因?yàn)楦鞣匠镀?、推諉，?dǎo)致效率低下，防治工作停滯。通過(guò)規(guī)則完善，積極改善我國(guó)大氣污染狀況，提高抵御污染的實(shí)力，更好地貫徹減緩不利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的問(wèn)題的各項(xiàng)措施，極力為人類創(chuàng)造一個(gè)更加舒適的生活環(huán)境。

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*本文系中國(guó)法學(xué)會(huì)2016年部級(jí)法學(xué)研究重點(diǎn)委托課題“大氣污染防治法律制度研究”[項(xiàng)目編號(hào)：CLS（2016）ZAWT26]階段性研究成果。

（作者單位：南京信息工程大學(xué)氣候變化與公共政策研究院、南京信息工程大學(xué)公共管理學(xué)院）endprint