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    “氣荒”的管網(wǎng)視角解讀

    2018-03-02 15:30:16尹海濤
    南風(fēng)窗 2018年4期
    關(guān)鍵詞:改革用戶企業(yè)

    尹海濤

    壟斷行業(yè)是不久前中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會議明確的改革重點(diǎn)之一。其中,因為“煤改氣”過程中出現(xiàn)的氣荒問題,石油天然氣體制改革尤為引人注目。根據(jù)2017年中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》,油氣體制改革的指導(dǎo)思想之一是要堅持惠民利民,確保油氣供應(yīng)穩(wěn)定可靠。

    油氣體制改革的總體思路是“X+1+X”?!?”指的是油氣輸送的“一張網(wǎng)”,管網(wǎng)運(yùn)營機(jī)制屬于整個油氣體制改革的中游環(huán)節(jié)。目前中游的改革在堅實(shí)有力地推進(jìn):在形成“一張網(wǎng)”的基礎(chǔ)上,用合理的成本監(jiān)審管好管網(wǎng)公司,防止其濫用壟斷權(quán)利;管網(wǎng)在有剩余能力的情況下公平開放,上游和下游可以直接交易,然后通過管網(wǎng)輸送并交納“過路費(fèi)”。

    但是在改革的過程中,因為上游改革的滯緩,油氣企業(yè)仍然有壟斷的權(quán)力,為了利潤的考慮,他們同下游用戶通過自建管網(wǎng)的方式進(jìn)行直供。這在客觀上可能撕破“一張網(wǎng)”,威脅到天然氣企業(yè)有效履行國家賦予的社會責(zé)任。

    局部管網(wǎng)競爭局面形成

    圍繞管網(wǎng)開放形成的一個誤區(qū)是:上游和下游可以自由聯(lián)系和交易了,甚至可以通過自建管網(wǎng)的方式實(shí)現(xiàn)直接交易。如果這樣的話,管網(wǎng)公平開放就容易形成管網(wǎng)競爭的局面。而且競爭的蛋糕必然是那些盈利性很好的部分。這就是管制經(jīng)濟(jì)學(xué)中常說的“挑奶皮”現(xiàn)象。

    “挑奶皮”是指在管道投資時,只挑選最有盈利前景的項目,不承擔(dān)同類性質(zhì)企業(yè)要承擔(dān)的社會責(zé)任和義務(wù)。例如,目前的西線東輸管線,在所經(jīng)區(qū)域與省網(wǎng)形成競爭,在浙江省和陜西省尤為突出。如陜西省西安秦華天然氣公司從西氣東輸二線直接買氣,拋開陜西省天然氣管道公司。西安市地處關(guān)中平原,西安市輸氣量的市場份額占陜西省近1/3,以西安為核心的關(guān)中地區(qū),是盈利性最好的地區(qū),是最好的“奶皮”。

    西安秦華和中石油作為一方,陜西天然氣管道公司作為另一方的博弈,是管網(wǎng)競爭在地域范圍內(nèi)愈演愈烈的最好注腳。在改革之前,陜西省的輸氣管網(wǎng)設(shè)施由陜?nèi)技瘓F(tuán)負(fù)責(zé)統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營和管理,實(shí)現(xiàn)了陜西“一張網(wǎng)”輸氣的合理調(diào)配體系,在保供和輸氣安全方面為天然氣用戶提供了可靠的保障。在管網(wǎng)公平開放改革以來,陜西省網(wǎng)受到了上游供氣企業(yè)和下游配氣公司雙面的挑戰(zhàn),“一張網(wǎng)”的輸氣格局受到了強(qiáng)烈擾動。中石油作為上游供氣企業(yè),和西安秦華商議從西氣東輸二線自建管網(wǎng),直接供氣。但在此之前,陜西燃?xì)庖呀?jīng)建成關(guān)中環(huán)線,保障了西安市場的供應(yīng)。

    管網(wǎng)競爭的現(xiàn)象不僅體現(xiàn)在“奶皮區(qū)域”的爭搶,也體現(xiàn)在“奶皮用戶”的爭搶。非居民用戶的需求量大,盈利空間也大,所以是“奶皮用戶”爭搶的重點(diǎn)目標(biāo)。還是以陜西省為例,陜西省的天然氣供給氣源主要是來自中石油和延長石油,管網(wǎng)公平開放改革以來,中石油和延長石油一直謀求與天然氣工業(yè)大用戶自行投資修建管道。陜西燃?xì)庖淹ㄟ^其建設(shè)的33km靖邊化工園專線向榆林榆能化公司供氣,但延長石油自建了由延安天然氣產(chǎn)區(qū)到榆能化12km的輸氣管道,這不但導(dǎo)致陜西省網(wǎng)在役管道的閑置、資源浪費(fèi),用氣安全難以保證,也使得陜西燃?xì)饬魇Я斯I(yè)大用戶。

    這些利潤最為豐厚的市場需求的流出,使居民用氣失去了“交叉補(bǔ)貼”,陜西省政府的“壓非保民”政策(壓非民生用氣、保民生用氣)未能得到貫徹執(zhí)行,均等化服務(wù)和“氣化陜西”、“鐵腕治霾”環(huán)保工程受到嚴(yán)重威脅。

    從去年陜西省的天然氣保供協(xié)調(diào)會上披露出的信息看,陜西省因為“氣化陜西、鐵腕霧霾”工程導(dǎo)致燃?xì)夤┎粦?yīng)求的局面,中石油配置給全陜西的氣量指標(biāo)是39億,但明確分給省網(wǎng)公司的指標(biāo)只有25個億。剩余的14個億除了少部分給靖西線外,大部分是供給榆林地區(qū)和工業(yè)大用戶。而靖西線主要服務(wù)的是人口密集的關(guān)中地區(qū)和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的陜南地區(qū),這些都是保民生的重點(diǎn)。

    管輸企業(yè)的社會責(zé)任難以履行

    管網(wǎng)競爭局面的形成,可能導(dǎo)致管網(wǎng)企業(yè)作為國有壟斷企業(yè),所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的社會責(zé)任和使命難以完成。首先,這些為爭奪“奶皮地區(qū)”和“奶皮用戶”而修建的局部管網(wǎng),使得原有的“一張網(wǎng)”不能充分利用管輸能力,管道負(fù)荷率提升不了,更難達(dá)到國家75%的預(yù)期;其次,“奶皮地區(qū)”和“奶皮”用戶的流失,使得管網(wǎng)公司失去最大的利潤來源,用于保障成本較高的偏遠(yuǎn)地區(qū)和居民用戶的“交叉補(bǔ)貼”體系失去支撐。以陜西省為例,如果中石油與西安秦華將西安、咸陽這塊“奶皮”拿走,陜西燃?xì)鈱⑹樯絽^(qū)、農(nóng)村提供均等化服務(wù)的主要利潤來源,長期虧損必定不能保證偏遠(yuǎn)山區(qū)村民能夠享受到天然氣輸氣服務(wù)的陽光普照。

    更為重要的是,管道企業(yè)所承擔(dān)的保民生和“鐵腕治霾”的社會責(zé)任也難以履行。從陜西省天然氣保峰度冬保障工作會議上我們可以了解到,2017年陜北和關(guān)中地區(qū)陸續(xù)進(jìn)入供暖階段后,下游用戶的日需求量已超過1700萬立方米,而中石油的供應(yīng)量僅為656萬,與去年同期相比減少664萬,現(xiàn)日需缺口約700萬,導(dǎo)致下游用戶用氣一直處于緊缺狀態(tài);與此同時,中石油直接將5億的增氣量給秦華、競價拍賣等行為,是一種變相的漲價,提高了天然氣用戶的用成本。天然氣目前已經(jīng)成為居民和非居民用戶的基本需求,這種變相制造稀缺,提升價格的行為,與保民用氣、“氣化陜西”、“鐵腕治霾”政策背道而馳。

    管網(wǎng)公平開放是手段,而非目的

    天然氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放改革過程中,業(yè)界與學(xué)界的焦點(diǎn)一直聚集于競爭帶來的經(jīng)濟(jì)效益,而忽視了天然氣企業(yè)有著提供“公共服務(wù)”的社會責(zé)任的事實(shí),從而忽略了為支撐這些社會責(zé)任而存在的“交叉補(bǔ)貼”的重要性和必要性。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看,天然氣管網(wǎng)有兩個天然的屬性:自然壟斷和公共服務(wù)。自然壟斷的屬性要求天然氣輸送保持“一張網(wǎng)”的格局;公共服務(wù)的屬性要求天然氣輸送企業(yè)必須承擔(dān)一定的社會責(zé)任,主要是保障偏遠(yuǎn)地區(qū)、居民用戶和峰段的需求能得到安全、穩(wěn)定的滿足。

    當(dāng)前改革的總體思路是“X+1+X”,但是上游“X”的改革滯緩,油氣企業(yè)仍然有壟斷的權(quán)利。利用其壟斷地位,油氣企業(yè)爭奪“奶皮地區(qū)”和“奶皮用戶”,通過自建管網(wǎng)的方式進(jìn)行直供。這雖然有助于激活市場,但是在客觀上可能撕破“一張網(wǎng)”,形成網(wǎng)絡(luò)競爭,在實(shí)質(zhì)上形成“1+X+X”的局面。這會破壞經(jīng)濟(jì)效率,同時威脅到天然氣企業(yè)有效履行國家賦予的社會責(zé)任。

    管網(wǎng)公平開放是手段,而非目的。筆者認(rèn)為,當(dāng)前改革的思路應(yīng)當(dāng)是:首先,保障“一張網(wǎng)”格局,管網(wǎng)由一家企業(yè)調(diào)配運(yùn)營,政府進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督和把關(guān),合理利用規(guī)模經(jīng)濟(jì)、網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)、范圍經(jīng)濟(jì)效應(yīng),達(dá)到降低成本、提高效率、增進(jìn)服務(wù)的目標(biāo),尤其是心系民生,承擔(dān)起“保民用氣”的均等化服務(wù)的義務(wù),這才是天然氣管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營改革的初衷。其次,在上游打破油氣企業(yè)的壟斷,有效引入競爭,真正向“X+1+X”邁進(jìn),而不是形成“1+X+X”的尷尬局面。endprint

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