政府在老齡化社會(huì)中如何作為
——以老舊住宅樓加裝電梯困局為例*

胡偉強(qiáng)

中國(guó)海洋大學(xué)法政學(xué)院講師

一、問題的提出

隨著中國(guó)步入老齡化社會(huì)，老年人的養(yǎng)老、看病等問題都對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定構(gòu)成了極大的挑戰(zhàn)，如何應(yīng)對(duì)這一挑戰(zhàn)不僅要求宏觀層面的頂層設(shè)計(jì)，而且需要微觀層面上的制度配套。由于中國(guó)城市化進(jìn)程的突飛猛進(jìn)和不可預(yù)見性，很多問題只有在集中爆發(fā)后才會(huì)引起社會(huì)高度關(guān)注并著手加以解決。對(duì)老年人養(yǎng)老、看病的一個(gè)有效的應(yīng)對(duì)之策是社區(qū)養(yǎng)老和居家養(yǎng)老。1例如，早在2008年，為全面推進(jìn)居家養(yǎng)老工作，由全國(guó)老齡工作委員會(huì)辦公室、國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)、教育部、民政部、勞動(dòng)保障部、財(cái)政部、建設(shè)部、衛(wèi)生部、人口和計(jì)劃生育委員會(huì)、國(guó)家稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》。最早開展居家養(yǎng)老模式試點(diǎn)的城市是大連市，關(guān)于對(duì)此的介紹參見祁峰：《建立具有中國(guó)特色的養(yǎng)老新模式——對(duì)大連市首創(chuàng)的“居家養(yǎng)老”模式的探討》，載《經(jīng)濟(jì)問題探索》2005年第2期。但要實(shí)現(xiàn)社區(qū)養(yǎng)老、居家養(yǎng)老的一個(gè)現(xiàn)實(shí)難題就是老舊多層住宅樓大多未設(shè)計(jì)和安裝電梯，這對(duì)腿腳不便甚至行動(dòng)有礙的老年人來(lái)說(shuō)構(gòu)成了出門的第一道“攔路虎”。2有關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，北京市60歲及以上人口將近300萬(wàn)人，60%的老年人居住在未安裝電梯的老舊多層住宅里。參見劉志成：《為老舊住宅增設(shè)電梯》，載《北京觀察》2015年第11期。

針對(duì)這個(gè)日益凸顯的問題，各地方最近也紛紛出臺(tái)了相應(yīng)的規(guī)定和辦法，意圖通過使老舊住宅樓安裝電梯有規(guī)可依來(lái)推動(dòng)這項(xiàng)利民工作的開展，3截至2016年，全國(guó)已有20多個(gè)城市出臺(tái)了支持舊樓加裝電梯的相關(guān)政策。此外，2015年10月，住建部和財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮住宅專項(xiàng)維修資金在老舊小區(qū)和電梯更新改造中支持作用的通知》，該通知指出，業(yè)主也可以將維修資金用于維修、更換運(yùn)行時(shí)間超過15年的老舊電梯，在未配備電梯的老舊住宅加裝電梯以及助老設(shè)施等。參見http://www.chinacrb.cn/resource.jsp?id=30282，2017年12月1日訪問。但就目前的實(shí)施情況來(lái)看并不樂觀。4以廣東省為例，全省老樓加裝電梯比例尚不足3%，廣州市做的稍好，已獲批加裝電梯的老樓達(dá)90%以上，但僅安裝了600多幢樓，安裝比率僅在10%左右。參見《廣州市舊樓有望依法安裝電梯 或用公積金加裝》，載搜狐網(wǎng)：http://news.sohu.com/20100722/n273671370.shtml ，2018年1月13日訪問。對(duì)于在各地政府鼓勵(lì)支持的背景下出現(xiàn)這種社區(qū)居民迫切的需要與實(shí)際加裝過程舉步維艱之間較大反差的原因經(jīng)常被歸結(jié)為政策難、技術(shù)難、資金難、協(xié)調(diào)難這四大難題。但這樣的分析過于簡(jiǎn)單，不僅沒有找準(zhǔn)問題的命脈所在，更重要的是沒有指出下一步應(yīng)發(fā)力的方向。加裝電梯困局實(shí)質(zhì)上是集體行動(dòng)困境的一個(gè)具體表現(xiàn)，在業(yè)主們的集體行動(dòng)過程中因人數(shù)較多、信息不對(duì)稱、利益不一致等因素使成員的“敲竹杠”（hold-out）、“搭便車”（free-riding）等策略性行為成為阻礙達(dá)成加裝協(xié)議的主要障礙；5關(guān)于“敲竹杠”“搭便車”問題的介紹參見Lloyd Cohen ,“Holdouts and Free Riders”,The Journal of Legal Studies,Vol.20, No. 2 (Jun., 1991), pp. 351-362。而協(xié)議實(shí)施過程中層層審批所帶來(lái)的煩瑣和不確定性進(jìn)一步增加了行動(dòng)的難度。要克服加裝電梯困局不僅需要微觀層面的制度設(shè)計(jì)和選擇，還需要在宏觀層面上理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系，前者以降低集體行動(dòng)的阻力為主要目標(biāo)，而后者著眼于相關(guān)市場(chǎng)的構(gòu)建與發(fā)育。本文的核心觀點(diǎn)就是：規(guī)則選擇與政策規(guī)范化對(duì)改善集體行動(dòng)具有重要作用；市場(chǎng)化、專業(yè)化方向應(yīng)作為破解當(dāng)前困局的主要出路。

關(guān)于本文的內(nèi)容安排，在第二部分首先指出了形成老舊住宅樓加裝電梯困局四個(gè)主要來(lái)源：協(xié)商過程中的“敲竹杠”現(xiàn)象、集體行動(dòng)的“搭便車”問題、多部門審核的障礙與不確定問題以及業(yè)主自行實(shí)施的不經(jīng)濟(jì)問題。與那些主要依靠政府的干預(yù)加以解決的思路有所不同，本文提倡一種市場(chǎng)化解決之道，即支持專業(yè)化機(jī)構(gòu)進(jìn)入市場(chǎng)和充分利用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)滿足業(yè)主加裝電梯的需求，這不僅因?yàn)槭袌?chǎng)機(jī)制具有的效率優(yōu)勢(shì)，還因?yàn)橥ㄟ^市場(chǎng)化的方案所可能實(shí)現(xiàn)的巨大經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)效益，對(duì)這一思路的具體闡釋詳見第三部分的論述。本文的第四部分，對(duì)政府在加裝電梯市場(chǎng)化過程中的定位問題展開討論，包括對(duì)申請(qǐng)審批環(huán)節(jié)的改進(jìn)和政府在市場(chǎng)建構(gòu)中的多樣化角色。最后需要明確的是，本文的主要意圖在于指出導(dǎo)致加裝電梯陷入困局的主要原因并提出解決的思路，而具體的解決方案并不在文章的考慮范圍之內(nèi)。6這不僅僅因?yàn)槲恼碌钠蓿饕脑蛟谟谶@樣的解決方案只能由各地在立足實(shí)際的情況下在實(shí)踐中摸索和完善。

二、老舊住宅樓加裝電梯的困局之源

客觀地說(shuō)，當(dāng)下各級(jí)地方政府對(duì)老舊住宅樓加裝電梯問題日益重視起來(lái)，出臺(tái)了相關(guān)實(shí)施與鼓勵(lì)的辦法，但實(shí)施的進(jìn)度和效果并不令人滿意。那么究竟是什么原因致使這一利民的好事難以落地呢？以下將從四個(gè)方面加以分析。

（一）協(xié)商過程中的“敲竹杠”現(xiàn)象

在業(yè)主們就加裝電梯的相關(guān)事宜進(jìn)行協(xié)商并對(duì)之予以表決的問題上，主要有兩種不同的決議規(guī)則可供選擇，即采取全體同意的決議規(guī)則（以下簡(jiǎn)稱全體決）與采取比例制的決議規(guī)則（以下簡(jiǎn)稱比例決）。顧名思義，在全體決制下協(xié)議的通過需要獲得全體相關(guān)業(yè)主的同意，換句話說(shuō)就是相關(guān)的任何一名業(yè)主對(duì)協(xié)議的通過都具有一票否決權(quán)。而在比例決制下只要達(dá)到相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的比例，協(xié)議都可獲得通過并發(fā)生相應(yīng)的法律效力，對(duì)此協(xié)議持有異議的業(yè)主的反對(duì)不妨礙協(xié)議的通過和實(shí)施，但在造成損失的情況下其他業(yè)主有對(duì)其予以補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)。7一般各地的實(shí)施辦法多采取所謂的雙2/3以上的標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)的是《物權(quán)法》第76條的規(guī)定：“……改建、重建建筑物及其附屬設(shè)施……應(yīng)當(dāng)經(jīng)專有部分占建筑物總面積三分之二以上的業(yè)主且占總?cè)藬?shù)三分之二以上的業(yè)主同意……”表面上，在全體決制下獲得通過的協(xié)議因全體同意的要求不僅使其具有更大的合法性，并且更能保證任何一名業(yè)主都不會(huì)因協(xié)議的通過和實(shí)施而利益受損，實(shí)質(zhì)上是典型的帕累托改進(jìn)的體現(xiàn)。與之相比，雖然在比例決制下通過的協(xié)議的合法性和正當(dāng)性都有所欠缺，但在考慮到現(xiàn)實(shí)中業(yè)主們因加裝電梯所實(shí)現(xiàn)的利益不同，甚至具有相互沖突的可能之后，比例決的不足恰恰成為克服或限制這些問題發(fā)生的優(yōu)勢(shì)所在，反倒是全體決會(huì)使問題變得更為棘手。這主要是因?yàn)樵谌w決制下更有可能發(fā)生個(gè)別業(yè)主的“敲竹杠”現(xiàn)象，而在比例決制下這一問題會(huì)得到一定程度的限制。

這里的“敲竹杠”現(xiàn)象指的是個(gè)別業(yè)主（更有可能是受損者）意圖通過策略性地使用一票否決權(quán)盡可能地從其他業(yè)主（更有可能是獲益者）處獲得更多的好處或補(bǔ)償?shù)淖龇?。在協(xié)商階段發(fā)生的“敲竹杠”現(xiàn)象可能會(huì)導(dǎo)致業(yè)主之間的協(xié)議難以達(dá)成，即使這樣的協(xié)議對(duì)全體業(yè)主來(lái)說(shuō)都是有利的。這主要是因?yàn)椤扒弥窀堋闭吲c被“敲竹杠”者之間因信息的不對(duì)稱所帶來(lái)的對(duì)對(duì)方的獲益/損失評(píng)估失配以及“敲竹杠”者可能濫用其談判優(yōu)勢(shì)地位從而導(dǎo)致談判破裂。在基本上都是多人參與協(xié)商的加裝電梯這一情境下，與比例決相比，全體決會(huì)放大個(gè)別業(yè)主的談判優(yōu)勢(shì)地位從而惡化“敲竹杠”問題，因而更有可能阻礙相關(guān)協(xié)議的達(dá)成。

全體決與比例決的不同選擇，實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)著對(duì)權(quán)利人權(quán)利救濟(jì)的不同規(guī)則的選擇，這就是經(jīng)典的產(chǎn)權(quán)規(guī)則與責(zé)任規(guī)則的區(qū)分。8See Guido Calabresi and A. Douglas Melamed, “Property Rules, Liability Rules, and Inalienability: One View of the Cathedral”, Harvard Law Review, Vol. 85, No. 6 (Apr. ,1972), pp. 1089-1128.就業(yè)主關(guān)于加裝電梯進(jìn)行協(xié)商的行為來(lái)看，采取全體決的表決規(guī)則其實(shí)就是通過產(chǎn)權(quán)規(guī)則來(lái)保護(hù)所涉及的每一名業(yè)主的權(quán)利，而采取比例決是在協(xié)議獲得通過的情形通過責(zé)任規(guī)則對(duì)那些持反對(duì)意見業(yè)主的權(quán)利予以保護(hù)。如果業(yè)主就加裝電梯進(jìn)行協(xié)商不存在明顯的障礙（交易成本低），那么無(wú)論采取何種權(quán)利保護(hù)規(guī)則或者表決規(guī)則都不影響有效率結(jié)果的實(shí)現(xiàn)。但如果協(xié)商存在明顯的障礙和不確定性，那么不同規(guī)則的選擇就會(huì)帶來(lái)不同的結(jié)果。一般而言，業(yè)主就加裝電梯的各項(xiàng)事務(wù)進(jìn)行協(xié)商并達(dá)成一致的協(xié)議存在較大的難度（交易成本高），這主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

1.參與人數(shù)較多

以一個(gè)典型的需加裝電梯的老舊住宅樓的一個(gè)單元為例：一個(gè)五層雙戶的單元就需要10名業(yè)主及其家人的參與，人數(shù)越多主業(yè)之間利益沖突和差異的可能性就越大、協(xié)商的難度也會(huì)相應(yīng)的增加。

2.業(yè)主之間的訴求不同

這主要包括兩種情形：利益有沖突，即一些業(yè)主是在某些業(yè)主可能受損的情況下獲益；獲益有大小，即在獲益的業(yè)主間有些獲益大、有些獲益小。利益有沖突就會(huì)帶來(lái)“敲竹杠”問題，而獲益有大小則會(huì)帶來(lái)“搭便車”問題，這些都會(huì)顯著增加談判破裂的可能性。

3.獲益和損失評(píng)估難

由加裝電梯所帶來(lái)的收益或損失主要表現(xiàn)為出行的便利或新增的生活不便，而這樣的效果一般來(lái)說(shuō)很難準(zhǔn)確評(píng)估，評(píng)估難就會(huì)增加談判的難度，特別是對(duì)涉及費(fèi)用的分?jǐn)偦驌p失的補(bǔ)償?shù)葐栴}進(jìn)行約定時(shí)因?yàn)椴淮嬖谑袌?chǎng)價(jià)格這樣的參照物會(huì)顯著地增加協(xié)商的難度。此外，評(píng)估難也會(huì)對(duì)法院或有關(guān)部門的介入增加不小的難度。

4.項(xiàng)目費(fèi)用較高

加裝電梯及后期的運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用并不是一筆小數(shù)目，9加裝一部電梯（包括改造電梯井和電梯安裝）一般大約需要40萬(wàn)—50萬(wàn)元，以一梯兩戶的七層居民樓計(jì)算，平均每戶分?jǐn)偟馁M(fèi)用大約為4萬(wàn)—5萬(wàn)元（按總計(jì)14戶居民的2/3計(jì)算，大約10戶需要分?jǐn)傎M(fèi)用），后期的運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用每年大約需要5000元，這樣平均每戶要分?jǐn)?00元/年。參見原野：《青島市首個(gè)申請(qǐng)老樓裝電梯案例被暫停 卡在了居民訴求不同上》，載《青島早報(bào)》2017年4月7日。實(shí)踐中，當(dāng)然每戶不是平均分?jǐn)傁嚓P(guān)費(fèi)用而多按照樓層的高低不同依照不同的系數(shù)分?jǐn)偅驗(yàn)椤按畋丬嚒眴栴}的存在這常常是協(xié)商的難點(diǎn)。特別是考慮需要加裝電梯的群體中有相當(dāng)?shù)睦先醪埲耸浚@不僅對(duì)他們的生活構(gòu)成一筆不小的負(fù)擔(dān)同時(shí)也會(huì)增加協(xié)商的難度，因?yàn)榇藭r(shí)當(dāng)事人更有可能采取寸步不讓或夸大難處、縮水好處等策略性行為。

通過前面對(duì)不同權(quán)利救濟(jì)規(guī)則的分析，可以得到這樣一個(gè)一般性結(jié)論：在存在較高交易成本的情況下，與產(chǎn)權(quán)規(guī)則相比，責(zé)任規(guī)則會(huì)更有利于相關(guān)協(xié)議的達(dá)成，主要原因就在于：責(zé)任規(guī)則可以更大程度地減少個(gè)別業(yè)主的“敲竹杠”現(xiàn)象，而這是妨礙有效率協(xié)議達(dá)成的主要障礙之一。

（二）集體行動(dòng)的“搭便車”問題

達(dá)成加裝電梯的協(xié)議與協(xié)議的實(shí)施需要多個(gè)業(yè)主的參與和合作，因?yàn)闃I(yè)主就電梯加裝存在利益上的分殊，再加上涉及的環(huán)節(jié)眾多和隨之而來(lái)的時(shí)間、精力的大量投入以及協(xié)商與審批結(jié)果的不確定性，這些都會(huì)強(qiáng)化集體行動(dòng)的困境，而其中需要特別注意的是所謂的“搭便車”問題。“搭便車”之所以發(fā)生，本質(zhì)上是因?yàn)樗惭b的電梯具有某些公共品的屬性所致：電梯的安裝會(huì)給大多數(shù)業(yè)主都帶來(lái)便利，但要準(zhǔn)確評(píng)估每一名業(yè)主從中獲益的大小存在困難，因此業(yè)主都有隱瞞自己真實(shí)的支付意愿從而讓他人承擔(dān)更多費(fèi)用的動(dòng)機(jī)。

具體來(lái)說(shuō)，在加裝電梯的集體行動(dòng)中有幾個(gè)因素會(huì)使業(yè)主間合作的難度加大：首先是訴求不同、利益有沖突的可能性。這表現(xiàn)為那些從安裝電梯獲得的潛在收益較大的業(yè)主（們）具有積極性、那些獲得的利益較小者激勵(lì)不足，而遭受損失或不便的業(yè)主（們）甚至?xí)磳?duì)安裝。其次，因?yàn)榘惭b的成本及后期維護(hù)的費(fèi)用并不便宜，又因?yàn)楦鳂I(yè)主獲益不同使就費(fèi)用分?jǐn)傔_(dá)成共識(shí)比較困難。再次，協(xié)議達(dá)成后，還需要履行一系列的申請(qǐng)審批手續(xù)，這不僅帶來(lái)了很多工作量，也使任務(wù)分配變得尤為困難。最后，即便克服前面的難題，在電梯安裝之后，因其運(yùn)行所可能帶來(lái)?yè)p失或不便的情況下，要業(yè)主們就此達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議也格外困難。

如何應(yīng)對(duì)集體行動(dòng)的困境，特別是“搭便車”問題？一個(gè)思路是主要通過業(yè)主們的自愿合作來(lái)加以克服。但正如前文所述，目前存在的加裝困局已經(jīng)證明單憑借業(yè)主們的集體協(xié)商自發(fā)地解決問題行不通。另一個(gè)思路是政府在其中應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用。大致說(shuō)來(lái)，就是政府應(yīng)把老舊住宅樓加裝電梯作為一種社區(qū)公共品加以提供。10參見章平、劉宇飛：《如何通過集體協(xié)商達(dá)成社區(qū)公共品的合作治理——以蛇口翠竹園小區(qū)加裝電梯為例》，載《城市觀察》2016年第6期。但這樣的建議對(duì)兩個(gè)基本問題存在誤判：一個(gè)是對(duì)老舊住宅加裝電梯可否作為一種社區(qū)公共品，很難認(rèn)為因?yàn)榇嬖诩w行動(dòng)的問題，加裝電梯就應(yīng)被視為一種公共品而由政府提供；另一個(gè)政府是否具備充分的財(cái)力與恰當(dāng)?shù)哪芰Γ幢阏邆溥@樣的財(cái)力，但問題的關(guān)鍵是與市場(chǎng)機(jī)制相比政府是否能更為高效地應(yīng)對(duì)這一困局。

（三）多部門審核的障礙與不確定問題

即便成功克服上述障礙達(dá)成有效的加裝協(xié)議，業(yè)主還需要面對(duì)的是要通過多個(gè)政府部門的層層審核，這不僅因手續(xù)繁雜、環(huán)節(jié)眾多會(huì)極大地增加實(shí)施主體的工作量，而且還意味著審核的結(jié)果具有不確定性，從而妨礙加裝協(xié)議的有效實(shí)施。

這種不確定性主要是由于每個(gè)具有審核權(quán)的部門都具有否決權(quán)所造成的，這是典型的反公地悲劇（the tragedy of anti-commons）問題。 赫勒首先指出：在多人對(duì)某個(gè)財(cái)產(chǎn)的使用或處置都具有排他權(quán)（a right of exclusion）的情況下，資源可能得不到有效的利用，因?yàn)橄胍迷撠?cái)產(chǎn)之人發(fā)現(xiàn)他必須要首先獲得所有具有排他權(quán)之人的同意才可能利用該財(cái)產(chǎn)，而具有排他權(quán)的人在獨(dú)立做決定時(shí)只考慮盡可能地最大化自己的收益（租金）而不考慮他的決定對(duì)其他人的影響，特別是增加的成本，這樣多個(gè)排他權(quán)人競(jìng)相攫取最大租金的行為就會(huì)導(dǎo)致該財(cái)產(chǎn)得不到充分利用，因?yàn)檫@對(duì)申請(qǐng)人來(lái)說(shuō)是得不償失的。11See Michael A. Heller, “The Tragedy of the Anticommons: Property in the Transition from Marx to Markets”, Harvard Law Review, Vol. 111, No. 3 (Jan., 1998), pp. 621-688.有學(xué)者進(jìn)一步指出：反公地悲劇與公地悲?。╰he tragedy of commons）存在對(duì)稱的關(guān)系，并且把反公地悲劇擴(kuò)展到公共領(lǐng)域，即多個(gè)監(jiān)管部門具有否決權(quán)的情形。在這種情形下，對(duì)社會(huì)有益的申請(qǐng)也可能受到阻卻，這或者因?yàn)樾枰谏暾?qǐng)環(huán)節(jié)投入大量的資源，或者各個(gè)部門有著不同的審核要求，而這會(huì)增大審核結(jié)果的不確定性。12See James M. Buchanan，Yong J. Yoon, “Symmetric Tragedies: Commons and Anticommons”, The Journal of Law and Economics, Vol. 43, No. 1 (April, 2000), pp. 1-14.

如何減少多部門層層審核把關(guān)所帶來(lái)的額外工作量和不確定性等問題，主要思路可以從供需兩個(gè)方面下手：在需方，由專業(yè)化的機(jī)構(gòu)或人員組織實(shí)施相關(guān)的申請(qǐng)審批手續(xù)，不僅會(huì)顯著減輕業(yè)主的工作量，而且會(huì)大大提高申請(qǐng)審批的效率、節(jié)約審批的時(shí)間，這在下文會(huì)繼續(xù)展開論述。在供方（審批方），可以通過規(guī)范申請(qǐng)程序、細(xì)化操作辦法、簡(jiǎn)化申請(qǐng)審批程序和流程、成立專門機(jī)構(gòu)或集中受理等方法來(lái)減少審批結(jié)果的不確定性并提高審批的效率，這在本文第四部分會(huì)得到進(jìn)一步的說(shuō)明。

（四）業(yè)主自行實(shí)施的不經(jīng)濟(jì)問題

這里的不經(jīng)濟(jì)性（diseconomy）主要是從專業(yè)化、規(guī)?；慕嵌葋?lái)說(shuō)，與其他具有替代可能的實(shí)施方案相比，由業(yè)主或業(yè)主代表自主實(shí)施加裝電梯的行為是一種效率最低而成本最高的方案。這種不經(jīng)濟(jì)又可以從實(shí)施次數(shù)、規(guī)模、競(jìng)爭(zhēng)性、多樣性等多個(gè)因素予以把握。

從理論上來(lái)說(shuō)，業(yè)主大致可以通過以下三種方式來(lái)具體實(shí)施加裝協(xié)議：業(yè)主（代表）負(fù)責(zé)實(shí)施；委托給相關(guān)機(jī)構(gòu)（如物業(yè)公司或原產(chǎn)權(quán)單位）實(shí)施；委托給專業(yè)化的機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)施。從專業(yè)化、規(guī)模化的角度來(lái)看，專業(yè)化的機(jī)構(gòu)具有明顯的效率優(yōu)勢(shì)：業(yè)主代表是一次性行為，無(wú)法積累專業(yè)經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)找到合適的代表并不總是一件容易做到的事情，這都意味著低效率和高成本。委托給相關(guān)機(jī)構(gòu)實(shí)施方案的效率會(huì)高于由業(yè)主自行實(shí)施方案的效率，但與由專業(yè)化機(jī)構(gòu)實(shí)施相比，并不具備專業(yè)化和規(guī)模化的優(yōu)勢(shì)。關(guān)于對(duì)這三種實(shí)施方案特點(diǎn)的比較（見表1）。

表1 分實(shí)施主體特性對(duì)比

三、市場(chǎng)化出路何以可取

在討論完形成加裝困局的原因之后，接下來(lái)很自然的一個(gè)關(guān)切就是：有沒有一種更為有效的應(yīng)對(duì)和解決當(dāng)前困局的思路與方法？本文的回答就是市場(chǎng)化的出路?？紤]到對(duì)老舊住宅樓加裝電梯的迫切需求和潛在的巨大市場(chǎng)容量、專業(yè)化機(jī)構(gòu)所具備的比較優(yōu)勢(shì)以及該產(chǎn)業(yè)的發(fā)展所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益，市場(chǎng)化、專業(yè)化與規(guī)?；统蔀橐粭l解困之道。以下將從市場(chǎng)化的比較優(yōu)勢(shì)和市場(chǎng)化出路的前景兩個(gè)方面展開論述：

（一）市場(chǎng)化的優(yōu)勢(shì)

加裝電梯采取市場(chǎng)化的出路主要具備以下優(yōu)勢(shì)：

1.專業(yè)化優(yōu)勢(shì)

這里的專業(yè)化優(yōu)勢(shì)指的是通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，促使經(jīng)營(yíng)主體不斷細(xì)分市場(chǎng)、改進(jìn)專業(yè)技術(shù)水平、提供多樣化的產(chǎn)品與服務(wù)。老舊住宅樓加裝電梯是一個(gè)具備一定市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻的產(chǎn)業(yè)，又因?yàn)槔吓f住宅樓結(jié)構(gòu)復(fù)雜、多樣的特點(diǎn)，要滿足業(yè)主多樣化的需求、提供優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品和服務(wù)，只有通過市場(chǎng)化、專業(yè)化才能予以實(shí)現(xiàn)。

2.規(guī)模經(jīng)濟(jì)（economies of scale）

市場(chǎng)化另外一個(gè)顯著優(yōu)勢(shì)就是可以獲得規(guī)模經(jīng)濟(jì)所帶來(lái)的成本優(yōu)勢(shì)，這種成本優(yōu)勢(shì)又可以分為三種：申請(qǐng)程序的成本優(yōu)勢(shì)；實(shí)施安裝的成本優(yōu)勢(shì)；后期管理的成本優(yōu)勢(shì)。與業(yè)主（代表）實(shí)施方案相比，規(guī)模經(jīng)濟(jì)的成本優(yōu)勢(shì)無(wú)疑是巨大的，即使是考慮業(yè)主必須要為委托專業(yè)化機(jī)構(gòu)實(shí)施加裝支付相應(yīng)的傭金或價(jià)款，但顯著的成本結(jié)余和激烈的競(jìng)爭(zhēng)帶給業(yè)主的好處足以抵銷這部分的開支。

3.責(zé)任主體明確的優(yōu)勢(shì)

與其他實(shí)施方式相比，委托專業(yè)化機(jī)構(gòu)來(lái)組織實(shí)施還具有責(zé)任主體明確的優(yōu)勢(shì)。責(zé)任主體明確是指在業(yè)主（們）與受托的專業(yè)化機(jī)構(gòu)之間存在委托協(xié)議，在協(xié)議中可就雙方的合同義務(wù)、違約責(zé)任以及運(yùn)行期間可能發(fā)生的事故責(zé)任承擔(dān)做出明確的約定，理論上這些關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任的規(guī)定都應(yīng)體現(xiàn)在合同的價(jià)金中，而這反過來(lái)會(huì)促使雙方認(rèn)真考慮加裝電梯可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任并采取適當(dāng)?shù)念A(yù)防措施來(lái)盡力避免違約或事故的發(fā)生。

（二）市場(chǎng)化出路的前景

市場(chǎng)化的解決之道除具備顯著的成本優(yōu)勢(shì)之外，因其可能的市場(chǎng)潛力和社會(huì)效益還使其具有良好的前景，這主要體現(xiàn)為：

1.市場(chǎng)潛力巨大

有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)約有1.198億戶居民是住在沒有電梯的老舊住宅樓內(nèi)。以北京為例，據(jù)統(tǒng)計(jì)僅北京可加裝電梯的老舊及新建多層住宅樓約1.2億平方米，逾3萬(wàn)棟。根據(jù)有關(guān)專業(yè)人士的測(cè)算，未來(lái)中國(guó)舊樓加裝電梯市場(chǎng)需求量約600萬(wàn)臺(tái)，市場(chǎng)規(guī)模大于4萬(wàn)億元。13池海波：《老樓裝電梯為啥這么難？——難在缺協(xié)商細(xì)則標(biāo)準(zhǔn) 鄰居有權(quán)“一票否決”》，載《北京青年報(bào)》2015年3月30日。按此計(jì)算如果每年能加裝60萬(wàn)臺(tái)電梯，年產(chǎn)值也會(huì)達(dá)到數(shù)千億元的規(guī)模。

2.具有較長(zhǎng)的產(chǎn)業(yè)鏈條和社會(huì)溢出效應(yīng)

老舊住宅樓加裝電梯還是一個(gè)鏈條比較長(zhǎng)的產(chǎn)業(yè)，包括但不限于施工設(shè)計(jì)、結(jié)構(gòu)改造、設(shè)備制造、設(shè)備安裝、設(shè)備維護(hù)與保養(yǎng)等環(huán)節(jié)，隨著加裝市場(chǎng)的擴(kuò)大可以帶動(dòng)相關(guān)一系列行業(yè)的發(fā)展。同時(shí)讓業(yè)主不需要搬遷就可以在原地居家養(yǎng)老也有利于維持因長(zhǎng)期共同生活在一個(gè)社區(qū)所形成的社會(huì)交往關(guān)系，考慮到老年人搬遷后重建社會(huì)關(guān)系的難度，這無(wú)論是對(duì)老年人生活質(zhì)量的維系，還是對(duì)社區(qū)生態(tài)的維護(hù)，都具有積極的意義。14關(guān)于居家養(yǎng)老的社會(huì)溢出效應(yīng)，參見陳軍：《居家養(yǎng)老:城市養(yǎng)老模式的選擇》，載《社會(huì)》 2001年第9期。

3.可以成為社區(qū)養(yǎng)老、居家養(yǎng)老政策的配套措施

隨著社區(qū)養(yǎng)老、居家養(yǎng)老成為國(guó)家所提倡的一種主要的養(yǎng)老政策，住宅樓是否具備方便的出行條件就成為老年人做選擇時(shí)必須考慮的一個(gè)重要因素。又因?yàn)槔吓f住宅樓常常位于城市內(nèi)各種生活、醫(yī)療設(shè)施配套比較齊全的區(qū)域，如果能在既有住宅加裝電梯，不僅省去了搬遷之苦，而且更有利于居家養(yǎng)老目的的實(shí)現(xiàn)。這也是當(dāng)下許多地方政府紛紛出臺(tái)加裝電梯實(shí)施辦法的主要初衷所在。

四、政府在市場(chǎng)化過程中的角色定位

雖然業(yè)主自發(fā)行動(dòng)的不足并不自然指向政府的干預(yù)，但以市場(chǎng)機(jī)制為主導(dǎo)的方案也不意味著要采取自由放任主義（laissez-faire）的政策，特別是考慮到政府對(duì)相關(guān)市場(chǎng)的建立、發(fā)育和擴(kuò)展具有舉足輕重的作用之后。本部分主要探討政府在建構(gòu)加裝電梯市場(chǎng)過程中需要改進(jìn)的環(huán)節(jié)和應(yīng)起到的作用。

（一）申請(qǐng)審批環(huán)節(jié)的改進(jìn)

協(xié)議達(dá)成后業(yè)主（們）或其委托機(jī)構(gòu)就要面臨通過一系列申請(qǐng)審批環(huán)節(jié)的考驗(yàn)，如前文所述，這些申請(qǐng)審批程序不僅耗時(shí)耗力加大了集體行動(dòng)的難度，而且還因?qū)徟Y(jié)果的不確定性降低了業(yè)主加裝的意愿。對(duì)此問題的解決思路就是要在確保監(jiān)管目的前提下，通過規(guī)范申請(qǐng)程序和操作辦法與簡(jiǎn)化申請(qǐng)審批程序和流程來(lái)減少這一問題帶來(lái)的不利影響。

規(guī)范申請(qǐng)程序和操作辦法，指相關(guān)政府部門應(yīng)盡快出臺(tái)既有多層樓加裝電梯的實(shí)施細(xì)則文件。將老舊住宅加裝電梯過程具體化、程序化、細(xì)分化，以政策規(guī)章性文件形式，形成規(guī)范的、明確的流程性指引，給予申請(qǐng)者清晰的路徑選擇。如此要求的用意主要在于通過規(guī)范化約束有關(guān)部門的職權(quán)行使，從而降低審批結(jié)果的不確定性。

簡(jiǎn)化申請(qǐng)審批程序和流程，指如有必要可以成立專門機(jī)構(gòu)專職負(fù)責(zé)加裝事宜，或者通過簡(jiǎn)化不必要的申請(qǐng)程序以及通過提供一站式便民服務(wù)窗口集中受理申請(qǐng)人的申請(qǐng)。這樣做的目的主要在于通過簡(jiǎn)化程序、合并申請(qǐng)流程來(lái)節(jié)約申請(qǐng)人的時(shí)間從而減少審批環(huán)節(jié)對(duì)申請(qǐng)人的負(fù)擔(dān)。

（二）政府的多樣化角色

在培育和壯大加裝電梯市場(chǎng)的進(jìn)程中，政府的角色不僅不可或缺而且多樣，其角色的多樣性大致體現(xiàn)為以下三種：

1.監(jiān)管的角色

由于老舊住宅樓的物理結(jié)構(gòu)特性，不當(dāng)?shù)脑O(shè)計(jì)和施工不僅會(huì)給業(yè)主帶來(lái)不便，而且還可能帶來(lái)諸多安全隱患，出于保護(hù)業(yè)主利益和維護(hù)公共安全的目的，對(duì)有關(guān)人員和機(jī)構(gòu)及其相關(guān)活動(dòng)予以監(jiān)管有其必要性。政府的監(jiān)管貫穿于事前、事中和事后各個(gè)環(huán)節(jié)。就事前來(lái)講，政府有關(guān)部門要對(duì)相關(guān)人員和機(jī)構(gòu)的從業(yè)資質(zhì)做出明確的規(guī)定并予以審查，還要對(duì)業(yè)主的加裝協(xié)議、相關(guān)機(jī)構(gòu)的設(shè)計(jì)圖紙及其他附屬資料予以備案或?qū)彶?；就事中而言，有關(guān)部門要確保安裝工作嚴(yán)格按照設(shè)計(jì)要求進(jìn)行施工并對(duì)驗(yàn)收做出明確的要求和監(jiān)督；在電梯投入運(yùn)行之后，有關(guān)部門還要對(duì)電梯的維護(hù)和保養(yǎng)條件做出規(guī)定，并通過有效的執(zhí)法活動(dòng)保證電梯的安全運(yùn)行。

2.積極介入的角色

老舊住宅樓加裝電梯涉及眾多訴求不同的業(yè)主，在締約和施工過程中利益沖突在所難免，完全聽任業(yè)主或通過市場(chǎng)自行加以解決不僅不現(xiàn)實(shí)，而且可能還會(huì)使業(yè)主之間的沖突激化并妨礙今后的共處與合作，這就要求政府，特別是基層政府組織積極介入，早期介入，化解矛盾，消除隱患。具體而言，就是要通過社區(qū)宣傳、信息發(fā)布、政策解答與釋疑、糾紛產(chǎn)生之初的調(diào)解、斡旋與仲裁等多種靈活手段發(fā)揮基層組織應(yīng)起的作用，從而為構(gòu)建和諧社區(qū)、為老年人的居家養(yǎng)老、保障殘障人士的自如出行創(chuàng)造先行的條件。15例如，政府有關(guān)部門可以對(duì)業(yè)主加裝電梯協(xié)商過程中比較容易產(chǎn)生異議的問題采取有針對(duì)性的措施，一個(gè)例子是就業(yè)主加裝費(fèi)用和運(yùn)行費(fèi)用分?jǐn)傓k法提供推薦性的意見，這在業(yè)主就此磋商存在困難時(shí)具有實(shí)益。

3.產(chǎn)業(yè)扶持的角色

要?jiǎng)?chuàng)建和壯大老舊住宅樓加裝電梯的市場(chǎng)，如何啟動(dòng)是一個(gè)需要認(rèn)真考慮的問題。潛在的巨大市場(chǎng)容量并不一定意味著相應(yīng)的盈利潛力，特別是在市場(chǎng)初始發(fā)育階段。政府可以從正反兩個(gè)方面著手：在推動(dòng)加裝電梯市場(chǎng)建立的同時(shí)，政府還需減少不必要的限制與干預(yù)。就鼓勵(lì)和扶持的作用而言，地方各級(jí)政府可以根據(jù)地方實(shí)際情況和自身財(cái)政狀況，通過融資優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼、稅收減免或抵扣、建立補(bǔ)償基金等方法減輕從業(yè)企業(yè)和業(yè)主的負(fù)擔(dān)。就減少不必要的限制來(lái)講，政府應(yīng)在明確經(jīng)營(yíng)資質(zhì)的前提下盡可能地放開市場(chǎng)準(zhǔn)入，讓更多的社會(huì)資源進(jìn)入到這一市場(chǎng)；同時(shí)政府還要通過更為規(guī)范、細(xì)致的監(jiān)管實(shí)施辦法減少對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為的直接干預(yù)從而讓市場(chǎng)主體通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、建立品牌和聲譽(yù)來(lái)提供優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品與服務(wù)，滿足社會(huì)多樣化的需求。

（三）有為政府何以作為

行文至此，還有一個(gè)問題需要進(jìn)一步明確，那就是對(duì)于老舊住宅樓加裝電梯政府是否可以采取大包大攬的做法，畢竟這是利民的好事、實(shí)事，這實(shí)質(zhì)上是學(xué)界關(guān)于轉(zhuǎn)型國(guó)家主要依靠市場(chǎng)還是政府討論的一個(gè)具體體現(xiàn)。16有為政府是由林毅夫教授所提出并倡導(dǎo)的概念，對(duì)此概念的介紹可參見林毅夫：《轉(zhuǎn)型國(guó)家需要有效市場(chǎng)和有為政府》，載《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》2014年第6期。關(guān)于轉(zhuǎn)型國(guó)家政府與市場(chǎng)關(guān)系的討論參見后注24、注25。通過對(duì)一個(gè)由政府主導(dǎo)實(shí)施的老舊住宅節(jié)能改造項(xiàng)目與加裝電梯項(xiàng)目的對(duì)比、區(qū)分，本文不僅意圖揭示只有找到問題的癥結(jié)所在才能采取有的放矢的舉措，更加重要的是想指出空泛地談?wù)撚袨檎囊饬x有限，政府角色定位主要取決于其所面對(duì)問題的特性與相關(guān)的約束條件，而這需要仔細(xì)甄別與具體分析。

在需要冬日集中供暖地區(qū)特別是在寒冷的北方地區(qū)，對(duì)既有居住建筑實(shí)施節(jié)能改造（主要是加裝外墻保溫層、供暖管線改造等），對(duì)于節(jié)約能源、改善室內(nèi)熱環(huán)境、減少溫室氣體排放具有顯著的效果，因此受到中央和地方各級(jí)政府的高度重視。17住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳在2012年1月29日印發(fā)的《既有居住建筑節(jié)能改造指南》（建辦科函〔2012〕75號(hào)）是指導(dǎo)地方各級(jí)政府對(duì)既有住宅進(jìn)行節(jié)能改造的一份重要文件。與老舊住宅加裝電梯項(xiàng)目相比，雖然都是對(duì)老舊住宅實(shí)施改造、都涉及眾多業(yè)主，但老舊住宅實(shí)施節(jié)能改造卻有一些不同的地方，這主要體現(xiàn)為：

1.節(jié)能改造具有顯著的正外部性

與加裝電梯個(gè)別業(yè)主獲益不大甚至有可能受有損失不同，對(duì)老舊住宅樓實(shí)施節(jié)能改造一般會(huì)使所有業(yè)主均因此獲得改善冬天室內(nèi)保溫效果、節(jié)約取暖費(fèi)用等實(shí)益，但更重要的區(qū)別在于節(jié)能改造還具有特別顯著的正外部性，即通過節(jié)約能耗從而減少溫室氣體排放和環(huán)境污染，這也是各級(jí)政府積極推動(dòng)該項(xiàng)目的主要考慮。18這主要是因?yàn)閷?duì)既有建筑實(shí)施節(jié)能改造可以顯著降低每單位的需熱量因而在節(jié)能降耗減排方面具有巨大的潛力。關(guān)于對(duì)既有建筑實(shí)施節(jié)能改造對(duì)北方地區(qū)總的采暖節(jié)能貢獻(xiàn)率，參見江億：《北方采暖地區(qū)既有建筑節(jié)能改造問題研究》，載《中國(guó)能源》2011年第9期。

2.節(jié)能改造需要確保集中實(shí)施

與加裝電梯可以在一個(gè)單元或一棟樓單獨(dú)實(shí)施不同，為了確保實(shí)現(xiàn)最好的節(jié)能效果，節(jié)能改造項(xiàng)目的實(shí)施一般要求在一個(gè)供熱片區(qū)集中實(shí)施為佳，也就是說(shuō)節(jié)能改造具有一定的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)，所以一般各地在實(shí)施辦法中都有分片區(qū)、集中改造的相關(guān)要求。19各級(jí)地方政府的相關(guān)規(guī)定對(duì)此都有體現(xiàn)，例如，太原市的實(shí)施方案在改造原則中就要求以熱力站為單元實(shí)施成片改造，參見參見《太原市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)〈太原市既有居住建筑節(jié)能改造實(shí)施方案〉的通知》，載http://www.taiyuan.gov.cn/zfwjzflgfgfxwj/284134.jhtml，2017年11月20日訪問；濟(jì)南市的實(shí)施指南中在總則章也明確要求應(yīng)盡量以同一熱源或熱力站為單元，對(duì)其所覆蓋區(qū)域內(nèi)的既有居住建筑進(jìn)行改造，實(shí)現(xiàn)集中連片的推進(jìn)效果，提升供熱能效，參見《濟(jì)南市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)關(guān)于印發(fā)〈濟(jì)南市既有居住建筑節(jié)能改造項(xiàng)目實(shí)施指南〉的通知》，載http://www.jncc.gov.cn/Item/29492.aspx，2017年11月20日訪問。

3.節(jié)能改造投入大、投資回收周期長(zhǎng)

對(duì)既有建筑實(shí)施節(jié)能改造要達(dá)到良好的節(jié)能效果就要滿足相當(dāng)高的節(jié)能技術(shù)要求，而這就意味著實(shí)施節(jié)能改造前期投入的費(fèi)用不低。20據(jù)有關(guān)資料顯示，北方采暖區(qū)既有居住建筑面積約為80億㎡,按照200—250元/㎡的單位改造成本計(jì)算,總的改造費(fèi)用高達(dá)16000億—20000億元，參見武涌、劉長(zhǎng)濱等：《中國(guó)建筑節(jié)能經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策研究》，中國(guó)建筑工業(yè)出版社2007年版，第82—86頁(yè)。按照另一個(gè)不完全的統(tǒng)計(jì)，僅北方采暖地區(qū)城鎮(zhèn)既有居住建筑就有大約35億平方米需要和值得節(jié)能改造，如果按照200—250元/㎡的單位改造成本計(jì)算，那么改造的總費(fèi)用也需要7000億—8750億元。但更重要的是對(duì)潛在的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體從回收投資的角度來(lái)看，經(jīng)營(yíng)節(jié)能改造項(xiàng)目往往需要較長(zhǎng)的回收周期并且不能確保是否能回收投資所帶來(lái)的全部收益。21這一方面是由節(jié)能改造項(xiàng)目的技術(shù)特點(diǎn)所決定，即節(jié)能改造的效益需要長(zhǎng)時(shí)間慢慢累積；另一方面也更重要的一面是其經(jīng)濟(jì)特性所導(dǎo)致，即節(jié)能改造帶來(lái)的正外部性和其公共品的屬性不僅使收益較難準(zhǔn)確評(píng)估而且要回收全部收益在實(shí)踐上也存在不小的困難。對(duì)此可參見李菁、馬彥琳、梁曉群：《既有建筑節(jié)能改造的融資障礙及對(duì)策研究》，載《建筑經(jīng)濟(jì)》2007年第12期。

綜上所述，對(duì)既有建筑實(shí)施節(jié)能改造更接近于一種公共品，即兼具非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性；在涉及人數(shù)眾多的同時(shí)又具有顯著的正外部性；投資成本高、回收周期長(zhǎng)。這些特點(diǎn)決定了通過業(yè)主自主協(xié)商并委托市場(chǎng)專業(yè)化機(jī)構(gòu)實(shí)施的方案可行性較差：因?yàn)楣财返奶攸c(diǎn)要克服眾多業(yè)主可能的“搭便車”行為來(lái)自主達(dá)成有關(guān)協(xié)議存在很大的困難；由于正外部性的存在，業(yè)主、供熱機(jī)構(gòu)并不能獲得節(jié)能改造所實(shí)現(xiàn)的全部益處，所以由這些主體實(shí)施改造的數(shù)量可能會(huì)低于社會(huì)最優(yōu)水平；節(jié)能改造的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)又會(huì)顯著增加參與的人數(shù)和集體行動(dòng)的難度；此外前期投入大、投資回收周期長(zhǎng)也不利于社會(huì)資本進(jìn)入該市場(chǎng)。因?yàn)檫@些特點(diǎn)，所以各地在推進(jìn)對(duì)既有建筑實(shí)施節(jié)能改造的過程中沒有采取業(yè)主或供熱機(jī)構(gòu)自發(fā)組織實(shí)施的方式，而都采用了以政府為主導(dǎo)的方式。具體來(lái)說(shuō)，在組織實(shí)施主體方面，各級(jí)政府成立專門領(lǐng)導(dǎo)小組，由政府有關(guān)部門（如街道辦事處）、供熱機(jī)構(gòu)、原產(chǎn)權(quán)單位或政府指定的其他機(jī)構(gòu)為實(shí)施主體組織具體實(shí)施。就出資而言，各級(jí)政府按一定的比例進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼或配套，供熱企業(yè)承擔(dān)一部分改造資金，需要業(yè)主分?jǐn)偟谋壤话愣己艿汀?2例如，在唐山、北京等地的示范工程中，對(duì)若干既有住宅樓進(jìn)行試點(diǎn)節(jié)能改造的總投資分別是215萬(wàn)元和380萬(wàn)元，在每戶居民大概承擔(dān)總費(fèi)用的10%的情況下，平均每戶出資額分別是2000元和3000元（如果由居民承擔(dān)全部費(fèi)用則每戶大約需要花費(fèi)1.6萬(wàn)元和2.6萬(wàn)元）。關(guān)于在這些示范工程中居民實(shí)際承擔(dān)的費(fèi)用，參見劉玉明、劉長(zhǎng)濱：《既有居住建筑節(jié)能改造中居民出資比例可行性分析》，載《建筑經(jīng)濟(jì)》2010年第9期。在各地頒布的實(shí)施辦法中一般需要居民承擔(dān)的主要是更換自家外門窗和室內(nèi)暖氣設(shè)備的費(fèi)用，而其他費(fèi)用是由各級(jí)政府和供熱企業(yè)按一定的比例分擔(dān)。

選取這個(gè)例子的主要用意在于說(shuō)明看似都是對(duì)老舊住宅進(jìn)行改造并且都是有利于業(yè)主的集體行動(dòng)，但因?yàn)橐恍╆P(guān)鍵方面的區(qū)別而可能需要采取不同的思路來(lái)應(yīng)對(duì)行動(dòng)中出現(xiàn)的問題與障礙。與老舊住宅節(jié)能改造相比，業(yè)主加裝電梯的集體行動(dòng)難度要低不少，這不僅因?yàn)樯婕靶袆?dòng)的業(yè)主人數(shù)要少得多，更重要的是加裝電梯的行為要么不具有顯著的正外部性和網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)，要么其公共品的屬性較節(jié)能改造項(xiàng)目明顯不如。也就是說(shuō)，在節(jié)能改造工程中采取由政府主導(dǎo)的思路并不能自然地類推適用到加裝電梯的項(xiàng)目之上，因?yàn)楹笳卟痪邆漕愃频暮侠硇院捅匾浴Ｈ绻倏紤]到前面所分析的市場(chǎng)化、專業(yè)化方案具有的效率優(yōu)勢(shì)與可能帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，那么在政府財(cái)力有限的條件下，最大程度地利用市場(chǎng)機(jī)制、調(diào)動(dòng)社會(huì)資源可能就是解決當(dāng)下加裝電梯困局一個(gè)更好的選項(xiàng)。關(guān)于對(duì)這兩個(gè)項(xiàng)目特性的比較（見表2）。

表2 分改造項(xiàng)目特性對(duì)比

五、結(jié)語(yǔ)

老舊住宅樓加裝電梯是一件有利于絕大多數(shù)業(yè)主們的好事，因而業(yè)主們表現(xiàn)出強(qiáng)烈支持的意愿。盡管很多地方政府對(duì)此舉也都表示出支持或鼓勵(lì)的態(tài)度并發(fā)布了相應(yīng)的實(shí)施辦法，但各地的加裝實(shí)踐并不令人鼓舞。廣大的潛在需求與實(shí)際的加裝數(shù)量之間巨大的差異令人困惑不已。好事如何做好、做實(shí)常常是政府要面對(duì)的問題，而要破解困局首先要找準(zhǔn)問題的癥結(jié)所在。加裝電梯看似瑣碎、是一件不那么起眼的事關(guān)民生之事，但因?yàn)閰⑴c人員數(shù)量較多、費(fèi)用不低、訴求不同、利益存在沖突、涉及公共安全需要必要的監(jiān)管，因而存在一系列集體行動(dòng)的障礙阻礙了該事務(wù)自發(fā)的推進(jìn)。本文通過分析形成加裝困局的原因之后，得出的主要啟示和結(jié)論是：在協(xié)商階段不同的規(guī)則選擇會(huì)影響有效率協(xié)議的達(dá)成；與其他方式相比，市場(chǎng)化、專業(yè)化的方向應(yīng)成為今后政府推進(jìn)該工作的主要方向；政府角色定位準(zhǔn)確有利于相關(guān)市場(chǎng)的發(fā)育和壯大。

最后就本次研究的意涵做一些簡(jiǎn)要的說(shuō)明。

就如何解決集體行動(dòng)的困境而言大致有三種思路：在確權(quán)（主要是通過私有化）的基礎(chǔ)上通過市場(chǎng)機(jī)制、通過政府的干預(yù)（如補(bǔ)貼或監(jiān)管），以及通過集體成員合作性的自發(fā)行動(dòng)。23See Elinor Ostrom, Governing the Commons: the Evolution of Institutions for Collective Action, Cambridge University Press, 2015, pp.1-28.本文雖然提倡對(duì)老舊住宅樓加裝電梯應(yīng)采取市場(chǎng)主導(dǎo)的思路，但與此同時(shí)也應(yīng)看到政府和集體成員的合作在這一事務(wù)中發(fā)揮著不可替代的作用。這樣說(shuō)來(lái)，對(duì)于一個(gè)具體問題的最佳解決方案最終可能采納這三種不同機(jī)制的某種混合形式，這類似于調(diào)制一杯美味雞尾酒的過程：通過識(shí)別問題、分析原因、把握輕重、權(quán)衡主次、比較優(yōu)劣，最終獲得最理想、也最實(shí)際的方案。在這一過程中，“具體問題具體分析”不再只是一句老套的口號(hào)，而真正變成行動(dòng)的指南。

就如何把廣大的潛在需要真正轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)的需求來(lái)說(shuō)，學(xué)界在幾乎一致性地肯定、強(qiáng)調(diào)企業(yè)家作用的同時(shí)對(duì)政府應(yīng)扮演的角色卻常意見不一甚至相互沖突。24國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)此最近的也最引人注目的爭(zhēng)論就是那場(chǎng)從2016年8月底延續(xù)到11月，在北京大學(xué)兩名經(jīng)濟(jì)學(xué)教授張維迎與林毅夫之間發(fā)生的關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的爭(zhēng)辯。關(guān)于這次沸沸揚(yáng)揚(yáng)的爭(zhēng)辯內(nèi)容，參見銀昕、徐豪、陳惟杉：《林毅夫VS張維迎 一場(chǎng)產(chǎn)業(yè)政策的“世紀(jì)之辯”》，載《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》2016年第44期。但就本文的研究發(fā)現(xiàn)來(lái)看，在創(chuàng)設(shè)、啟動(dòng)、擴(kuò)張一個(gè)新興產(chǎn)業(yè)（市場(chǎng)）的過程中，政府的角色不僅不可或缺，而且是市場(chǎng)建構(gòu)的內(nèi)生性要素，這主要體現(xiàn)為：通過規(guī)則選擇降低市場(chǎng)主體間的交易成本；通過鼓勵(lì)和支持專業(yè)化機(jī)構(gòu)進(jìn)入市場(chǎng)提高交易活動(dòng)的頻率和效率；通過規(guī)范化、集中化審批活動(dòng)來(lái)降低交易的不確定性。如果考慮到老舊住宅加裝電梯只是落實(shí)居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老政策其中的一項(xiàng)配套措施，以及養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展對(duì)擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)就業(yè)的巨大潛力，那么本次研究的一個(gè)更為宏觀層面上的啟示躍然紙上：擺脫市場(chǎng)與政府二元對(duì)立的無(wú)謂爭(zhēng)論，在具體問題具體分析的基礎(chǔ)上，找準(zhǔn)政府發(fā)力的方向，充分地利用政府所擁有的各種手段和工具，找出解決問題的最合理、最高效的市場(chǎng)與政府的結(jié)合方式。在相關(guān)政策制定與選擇過程中，重要的是分析、評(píng)估與預(yù)測(cè)政策的可行性與有效性，而不再糾纏于市場(chǎng)與政府的關(guān)系與界限。25關(guān)于對(duì)政府與市場(chǎng)關(guān)系的一個(gè)集中討論，參見張維迎、林毅夫：《政府的邊界:張維迎、林毅夫聚焦中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革核心問題》，民主與建設(shè)出版社2017年版；此外還可參見最近一個(gè)以佛山市的做法為樣本的經(jīng)驗(yàn)研究，張燕生、肖耿：《政府與市場(chǎng)：中國(guó)經(jīng)驗(yàn)》，中信出版集團(tuán)股份有限公司2016年版。換言之，能對(duì)癥下藥解決問題的政策才是好政策。