基于綠色評價的建設(shè)項目管理模式探討

縣永平 周正偉 縣煒 謝紅軍

摘要：從現(xiàn)階段我國建設(shè)項目評價的現(xiàn)狀入手，立足新時代綠色發(fā)展理念，將綠色發(fā)展和行政管理“放管服”改革理念結(jié)合起來，提出了把綠色評價作為建設(shè)項目策劃論證立項審批中“多評合一”的投資項目管理新模式和建設(shè)項目綠色評價指標體系框架，旨在提升項目建設(shè)的綠色化水平。

關(guān)鍵詞：建設(shè)項目;綠色評價;多評合一;投資管理

中圖分類號：TU74

文獻標識碼：A

文章編號：1674-9944（2018）10-0274-03

1引言

結(jié)合時代發(fā)展的要求，整合現(xiàn)行的各種建設(shè)項目評價體系，構(gòu)建全新的基于綠色評價的建設(shè)項目評價指標體系和評價方法，依次對建設(shè)項目進行綜合性的綠色評價，是一種新的建設(shè)項目評價方法，采用這種評價方法：一方面，其評價結(jié)果能反映出建設(shè)項目的綠色化水平，有利于在建設(shè)項目中貫徹綠色發(fā)展和綠色建設(shè)的理念和要求，可以作為政府部門對建設(shè)項目后期監(jiān)督、管理的依據(jù)之一;另一方面，對一些確實需要市場準入審查的建設(shè)項目，可以將綠色評價的結(jié)論作為項目立項審批準入的前置條件。但是在政府大力提倡投資便利化、政府管理工作“放管服”改革的現(xiàn)實條件下，如何將綠色發(fā)展、綠色建設(shè)的時代要求貫徹到投資建設(shè)領(lǐng)域，通過對現(xiàn)階段建設(shè)項目環(huán)評、能評等多種評價體系的整合精煉，構(gòu)建以綠色評價指標統(tǒng)領(lǐng)的“多評合一”模式，引導(dǎo)投資建設(shè)領(lǐng)域的綠色化轉(zhuǎn)型，是一個非常有現(xiàn)實意義的研究課題。

2現(xiàn)階段我國建設(shè)項目評價的現(xiàn)狀

按照國家發(fā)改委2014年6月14日起施行的《政府核準投資項目管理辦法》和國務(wù)院2017年2月1日起施行的《企業(yè)投資項目核準和備案管理條例》的規(guī)定，對于使用政府投資建設(shè)的項目實行審批制，其他項目無論規(guī)模大小，均改為備案制。

建設(shè)項目申請核準時，要滿足相關(guān)的一些前置條件，這些前置條件有些是按照國家法律要求設(shè)立的，有些是按照行政法規(guī)設(shè)立的，有些是按照部門規(guī)章設(shè)立的。法律明確規(guī)定為核準前置條件的有5項。法律作出相應(yīng)規(guī)定但未明確設(shè)置為核準前置條件的有11項，見表1。

行政法規(guī)明確規(guī)定為核準前置條件的有5項，行政法規(guī)作出相應(yīng)規(guī)定但未明確設(shè)行政法規(guī)明確規(guī)置為核準前置條件的有7項，見表2。

根據(jù)以上的統(tǒng)計，現(xiàn)階段我國從國家層面的法律要求到部門規(guī)章，對建設(shè)項目的審批前置條件達30項之多，涉及管理部門眾多，具體到地方上，還有許多地方特色的審批前置條件。2016年，國務(wù)院決定不再將固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能評估和審查、水工程建設(shè)流域綜合規(guī)劃審查、水工程建設(shè)防洪規(guī)劃審查、河道管理范圍內(nèi)工程建設(shè)方案審查、非防洪建設(shè)項目洪水影響評價報告書審批、衛(wèi)生行政部門實施的職業(yè)病危害預(yù)評價報告審核、建設(shè)項目環(huán)境影響評價審批、航道通航條件影響評價審核等8項評價作為建設(shè)項目行政審批的前置條件，同時強調(diào)上述審批仍須在開工前完成。以上的投資項目核準前置條件，并不是在每一個建設(shè)項目核準時需要同時滿足，在不同地區(qū)根據(jù)不同專業(yè)情況，政府管理部門會有針對性的提出一些前置條件要求，建設(shè)單位需要分別與各政府管理部門對接，按照前置條件的要求，提交相關(guān)資料，接受各種技術(shù)、政策符合性方面的審核，所有前置條件通過相關(guān)管理部門的審核后，由項目審批部門綜合其它因素，對項目做出是否準入的審查意見。

這種為建設(shè)項目審批設(shè)置前置條件的措施，一方面是出于對項目的監(jiān)督管理工作前移，強調(diào)“最先一公里”管理的理念，另一方面是出于在項目建設(shè)監(jiān)督管理中強調(diào)政府權(quán)利和職責的理念，這種管理措施通過多年的施行，發(fā)育出了一系列成熟完善的的評價體系，為我國投資建設(shè)項目的管理提供了許多有效的手段和途徑，但是，其弊端也是顯而易見的，突出表現(xiàn)為審批時間長、管理部門多、要求多標準細，有些措施甚至成為地方保護、行業(yè)壟斷的工具。

3“放管服”理念下的建設(shè)項目評價方式改革實踐

現(xiàn)階段在我國多地正在試點的建設(shè)項目評價的“多評合一”改革，是基于“放管服”理念的投資管理辦法改革的主要措施和途徑。

國內(nèi)有關(guān)方面圍繞“簡政放權(quán)”、“放寬和規(guī)范市場準入”、“精簡和優(yōu)化行政審批”、“強化和創(chuàng)新市場監(jiān)管”、“改善營商環(huán)境”等方面提出了許多思路和改革路徑，有些地方按照新的管理模式施行了一系列的改革措施，特別是全國多地在建設(shè)項目報建、審批、備案階段采取“多評合一”的模式，取得了明顯的效果。

案例一：江蘇省鎮(zhèn)江市人民政府為加快推動企業(yè)投資項目行政審批制度改革，提高政務(wù)服務(wù)水平，優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，根據(jù)市委《關(guān)于落實全面深化改革的實施意見》（鎮(zhèn)發(fā)[2014]13號）精神，就進一步優(yōu)化企業(yè)投資項目評估流程、開展“多評合一”提出了實施意見。要求以全面提高行政效能為目標，切實深化行政審批制度改革，結(jié)合市產(chǎn)業(yè)項目評估委員會綜合評估制度，在遵循現(xiàn)有法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，積極創(chuàng)新優(yōu)化企業(yè)固定資產(chǎn)投資項目評估審批流程，將各項評估由串聯(lián)方式調(diào)整為并聯(lián)方式進行，加強整合優(yōu)化，探索開展區(qū)域評估，實行統(tǒng)一受理、統(tǒng)一評估、統(tǒng)一評審、統(tǒng)一審批的服務(wù)新模式，具體有如下做法。

（1）企業(yè)投資項目經(jīng)產(chǎn)業(yè)項目評估通過后，即可開展“多評合一”。主要包括項目前期推進階段所涉及的節(jié)能評估、環(huán)境影響評價、碳排放影響評估、安全評價、水土保持方案評估、地質(zhì)災(zāi)害危險性評估、地震安全性評價等7項評估（因項目類型不同，部分項目無需開展所有評估）。按規(guī)定不需要進行產(chǎn)業(yè)評估的企業(yè)投資項目，直接進入“多評合一”程序，按有關(guān)要求辦理手續(xù)。

（2）以政務(wù)服務(wù)辦牽頭設(shè)立的“政務(wù)服務(wù)審批平臺”為依托，在政務(wù)服務(wù)辦設(shè)立企業(yè)投資項目并聯(lián)審批窗口，實行由一個窗口統(tǒng)一受理項目建設(shè)單位提交的項目基本材料，并交由各相關(guān)部門審核，一次性告知須評估事項清單和工作要求。未列入開展評估清單的，相關(guān)部門不再組織項目評估。

（3）項目單位根據(jù)窗口反饋列出需要開展的評估清單和報告編制級別，同步進行各項評估報告的編制工作，相關(guān)報告的公示與報告編制同步開展。對報告編制周期較長的評估事項，在統(tǒng)一受理前，項目單位可先期啟動報告編制工作。部分需要以其他評估事項結(jié)論作為依據(jù)的，在相關(guān)評估基本完成時可先期介入，同步開展編制報告。評估報告分兩個時間節(jié)點并聯(lián)開展，在規(guī)定時間內(nèi)同步完成。

（4）在各評估報告完成后，由并聯(lián)審批窗口統(tǒng)一受理，并分別交辦各部門組織進行第三方評審或組織專家評審，或進行備案（職業(yè)病危害預(yù)評價報告以外的安全評價報告不組織評審）。評審?fù)瓿珊?，由市政?wù)服務(wù)辦根據(jù)各專業(yè)部門審查意見出具統(tǒng)一的評估審查報告（專業(yè)部門評審意見為附件），通知相關(guān)審批單位受理。

（5）各部門根據(jù)受理通知、相關(guān)評估報告、統(tǒng)一評審意見及法定要求提交材料，立即同步組織開展相關(guān)工作，在統(tǒng)一時間段內(nèi)出具相關(guān)審批或意見文件，法律有明確規(guī)定前置條件的，在同一個工作日內(nèi)按規(guī)定先后順序出具審批文件。

案例二：湖北省出臺了《中共湖北省委、湖北省人民政府關(guān)于深化投融資體制改革的實施意見》（鄂發(fā)[2017]4號，以下簡稱《實施意見》），支持省內(nèi)各地探索開展先建后驗、多評合一、區(qū)域性統(tǒng)一評價等試點，旨在以深化改革理念為先導(dǎo)，以企業(yè)信用背書為擔保，以轉(zhuǎn)變審批方式為核心，以簡化企業(yè)投資項目報建審批為突破口，以統(tǒng)一驗收為重要節(jié)點，依托省投資項目在線審批監(jiān)管平臺，立足解決企業(yè)投資項目報建審批階段耗時長、程序多等方面的突出問題，在黃石市、襄陽市、宜昌市等市先期啟動試點示范，其主要做法是：推行先建后驗試點、開展多評合一試點、啟動區(qū)域性統(tǒng)一評價試點。經(jīng)過近半年的改革實踐，簡化了審批流程、壓縮了審批時限、降低了企業(yè)成本。

綜合國內(nèi)其他地區(qū)的多評合一實踐經(jīng)驗.目前的“多評合一”主要是行政審批體制、機制、程序方面的一些改革措施，強調(diào)將分散在各部門的審批事項由分散式審批改為集中并聯(lián)審批，即“一個服務(wù)窗口”、“一次申請”、“一次告知”、“一次考察”、“一次評估”、“一次審批”、“一次登門”。突出的表現(xiàn)為是審批流程、審批窗口的合一，但是作為建設(shè)項目審批前置條件的名目眾多的專業(yè)評價或者行業(yè)評價，其評價報告的編制、評審工作依然分散在各個部門，未能做到評價指標體系的合一，為此，企業(yè)依然需要按照不同行業(yè)、專業(yè)、部門要求花費大量的資金和時間。

4建設(shè)項目“多評合一”的綠色評價指標體系構(gòu)建

綠色評價指標統(tǒng)領(lǐng)下的評價指標合一，是指基于綠色發(fā)展的理念，在投資建設(shè)領(lǐng)域突出強調(diào)綠色化的時代要求，對現(xiàn)行體制下建設(shè)項目審批的諸多前置條件中進行梳理整合，提煉出這些指標中有共性的、對項目建設(shè)水平有決定意義的核心要素，在“生態(tài)保護紅線”、“環(huán)境質(zhì)量底線”、“資源利用上線”、“綠色文化高線”的框架范圍內(nèi)，圍繞綠色規(guī)劃、綠色資源能源、綠色環(huán)境、綠色效益、綠色科技、綠色文化等方面的要求構(gòu)建“建設(shè)項目綠色評價標準”，來代替現(xiàn)行的各種前置審批條件。以此作為判斷建設(shè)項目“綠色化”水平的依據(jù)，對于需要立項審批或者準入的建設(shè)項目，可以作為準入評價的依據(jù)。這一評價指標體系不僅是評價指標的合一，也是現(xiàn)行多種評估體系的合一，是真正意義上的多評合一。

目前，我國在建設(shè)項目評價中，作為審批前置條件的事項約有30種之多，大部分建設(shè)項目中主要評估的事項有建設(shè)用地規(guī)劃許可、建設(shè)工程規(guī)劃許可、選址意見書、產(chǎn)業(yè)政策符合性、建設(shè)項目節(jié)能評估、建設(shè)項目環(huán)境影響評價等，其余評價事項的選擇與具體建設(shè)項目特征有關(guān)，比如有關(guān)海洋的事項要求在內(nèi)陸地區(qū)就不需要考慮;水源地審批和水資源論證，許多項目中關(guān)聯(lián)性不大;有關(guān)軍事安全、宗教影響、自然保護區(qū)等事項絕大多數(shù)建設(shè)項目都不會涉及。所以本文嘗試將建設(shè)用地規(guī)劃許可、建設(shè)工程規(guī)劃許可、選址意見書、產(chǎn)業(yè)政策符合性、建設(shè)項目節(jié)能評估、建設(shè)項目環(huán)境影響評價這些事項整合在一起，構(gòu)建“建設(shè)項目綠色評價標準”。

對于那些在建設(shè)項目中覆蓋面不夠廣的評價事項，排除在“建設(shè)項目綠色評價標準”之外，建議根據(jù)建設(shè)項目實際需要選擇評價或者不評價，如果確實需要評估的，可以單獨組織評價和審查。

“建設(shè)項目綠色評價指標”除了要包含建設(shè)用地規(guī)劃許可、建設(shè)工程規(guī)劃許可、選址意見書、產(chǎn)業(yè)政策符合性、建設(shè)項目節(jié)能評估、建設(shè)項目環(huán)境影響評價等現(xiàn)行審批前置條件以外，還包括有關(guān)綠色效益、綠色科技、綠色文化等方面的要求，圖1是本文構(gòu)建的“建設(shè)項目綠色評價指標體系框架”。

鑒于“建設(shè)項目綠色評價指標”涉及的部門和專業(yè)較多，在標準制定和項目評估時，可以由政府機構(gòu)、建設(shè)單位、第三方咨詢機構(gòu)、第三方評審機構(gòu)區(qū)別不同情況組建聯(lián)合體。

5結(jié)語

建設(shè)項目綠色評價指標體系框架可以為建設(shè)項目綠色化管理提供標準和依據(jù)，也符合建設(shè)項目領(lǐng)域行政管理“放管服”的改革要求，從投資管理辦法改革的角度，是一種新的管理模式，突出綠色評價指標在項目評價中的統(tǒng)領(lǐng)地位，通過對現(xiàn)行建設(shè)項目審批前置條件的簡化和并聯(lián)及評價指標的整合，徹底簡化項目審批，不再拘泥于評價指標的大而全，而是聚焦綠色發(fā)展的紅線、底線、上線、高線，形成建設(shè)項目領(lǐng)域綠色發(fā)展的新格局。這是一種有益的嘗試與探討。

參考文獻：

[1]曹莉莉.把發(fā)展社會生產(chǎn)力同實現(xiàn)人的全面發(fā)展結(jié)合起來——中國經(jīng)濟體制改革的成功經(jīng)驗[J].云南財經(jīng)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2009（5）.

[2]張雯鞠，錦薇.建設(shè)項目評估與后評估[J].四川水泥，2016（6）.

[3]鎮(zhèn)江市人民政府.鎮(zhèn)江市人民政府關(guān)于企業(yè)投資項目“多評合一”的實踐意見（試行）[EB/OL].[2015-02-03].http：//zjsghj.gov.cn/sfzb/zfgb/14nd5q/201502/t20150203_1415179.htm.

[4]湖北省人民政府.湖北省《關(guān)于深化投融資體制改革的實施意見》解讀[EB/OL].[2017-03-07].http：//www.hubei.gov.cn/zwgk/zcsd/201703/t20170307_960625.shtml.