互聯(lián)網(wǎng)外賣食品安全監(jiān)管新模式研究

王一歡+錢子儀+胡露玲+陳佳

近年來隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”風(fēng)生水起，“大眾創(chuàng)業(yè)，萬眾創(chuàng)新”的號(hào)召深入人心，網(wǎng)絡(luò)逐漸由引領(lǐng)高端科技前沿轉(zhuǎn)變?yōu)榛菝窭竦拇蟊娀?wù)，真正走進(jìn)千家萬戶，與百姓的物質(zhì)生活休戚相關(guān)。“互聯(lián)網(wǎng)+飲食”構(gòu)成的網(wǎng)上訂餐模式現(xiàn)如今已成為常態(tài)化的現(xiàn)象。不同于傳統(tǒng)餐飲業(yè)，它以互聯(lián)網(wǎng)為媒介，以網(wǎng)絡(luò)、即時(shí)通訊、電話等方式在線即時(shí)訂餐，并由專人進(jìn)行配送。具有及時(shí)性、互動(dòng)性和靈活性，備受上班族，學(xué)生等大眾群體青睞。

伴隨而來的是網(wǎng)上外賣食品安全問題頻發(fā)，在全球化的趨勢(shì)下，任何一個(gè)地區(qū)的食品安全問題都可能引發(fā)整個(gè)人類的生命健康以及全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)。然而我國(guó)目前仍處于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初級(jí)階段，針對(duì)實(shí)體餐飲行業(yè)的法律不能完全適用于網(wǎng)絡(luò)外賣的食品安全事件，針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)外賣食品安全的資質(zhì)審查機(jī)制薄弱，政府監(jiān)管部門間存在職能交叉、推矮扯皮等問題，長(zhǎng)此以往，互聯(lián)網(wǎng)外賣食品問題便成為互聯(lián)網(wǎng)外賣發(fā)展的掣肘。

目前我國(guó)網(wǎng)絡(luò)外賣的食品安全監(jiān)管采用的是政府作為單一主體進(jìn)行監(jiān)管的模式。政府作為主要的監(jiān)管主體，有必要在市場(chǎng)準(zhǔn)入、經(jīng)營(yíng)服務(wù)、價(jià)格機(jī)制等方面對(duì)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)與外賣商家的行為進(jìn)行規(guī)范與管理。但值得注意的是，與傳統(tǒng)餐飲行業(yè)的食品安全監(jiān)管不同， 網(wǎng)絡(luò)外賣食品安全監(jiān)管存在著更多的特殊性與復(fù)雜性， 僅僅依靠政府監(jiān)管部門的力量，很難達(dá)到滿意的監(jiān)管效果。

一、網(wǎng)絡(luò)外賣食品安全監(jiān)管的特殊性

網(wǎng)絡(luò)外賣商家的經(jīng)營(yíng)形式、數(shù)量和分布特點(diǎn)使網(wǎng)絡(luò)外賣食品安全監(jiān)管具有更多特殊性。網(wǎng)絡(luò)外賣市場(chǎng)中外賣商家數(shù)量龐大，但大多規(guī)模小、分布分散，許多外賣商家沒有實(shí)體店或店鋪位置隱蔽。這些特點(diǎn)大大降低了商家的食品安全違法成本，導(dǎo)致大量無序經(jīng)營(yíng)和違法現(xiàn)象。一方面，由于人員、經(jīng)費(fèi)、時(shí)間等方面的限制，加上網(wǎng)絡(luò)外賣商家違法活動(dòng)的分散性和流動(dòng)性的特點(diǎn)，政府很難對(duì)所有外賣商家的經(jīng)營(yíng)資質(zhì)、衛(wèi)生條件等一一進(jìn)行監(jiān)管，位置偏遠(yuǎn)和店鋪隱蔽的商家往往能僥幸逃避政府的日常監(jiān)管。另一方面，網(wǎng)絡(luò)外賣商家的多、小、亂、雜，也導(dǎo)致了政府在監(jiān)管過程中獲取信息的困難。消費(fèi)者在權(quán)益受到侵犯時(shí)，很難與網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)和外賣商家直接交涉，還要付出更大的監(jiān)督和維權(quán)成本。因此，很多消費(fèi)者在遇到食品安全問題時(shí)，并不會(huì)向政府監(jiān)管部門投訴或舉報(bào)，政府難以獲得商家的真實(shí)信息和違法事實(shí)。這種信息不暢削弱了政府監(jiān)管的及時(shí)性和高效性，也造成了責(zé)任追究的困難。

二、網(wǎng)絡(luò)外賣食品安全監(jiān)管的復(fù)雜性

網(wǎng)絡(luò)外賣行業(yè)在我國(guó)處于新興發(fā)展階段，仍然是一種粗放式的、以擴(kuò)大市場(chǎng)規(guī)模為主的增長(zhǎng)模式。政府在行業(yè)發(fā)展初期并沒有對(duì)其中的食品安全問題產(chǎn)生足夠的重視，既沒有對(duì)外賣商家實(shí)行實(shí)名登記，也沒有對(duì)外賣商家的營(yíng)業(yè)執(zhí)照和許可證等進(jìn)行嚴(yán)格審查。政府的初期審查不嚴(yán)導(dǎo)致了許多問題，致使大量沒有經(jīng)營(yíng)資質(zhì)的商家進(jìn)入市場(chǎng)、違法違規(guī)經(jīng)營(yíng)，嚴(yán)重侵害了消費(fèi)者的權(quán)益。這些問題經(jīng)過時(shí)間發(fā)酵變得更加復(fù)雜，使得政府對(duì)外賣商家的食品安全監(jiān)管更加困難。另一方面，網(wǎng)絡(luò)外賣相關(guān)主體間的多重關(guān)系與食品安全問題的多環(huán)節(jié)特點(diǎn)也使得監(jiān)管更加困難。 由于“餓了么”等網(wǎng)絡(luò)外賣平臺(tái)的介入，網(wǎng)絡(luò)外賣的相關(guān)主體更加多元，涉及到網(wǎng)絡(luò)外賣平臺(tái)、外賣商家、消費(fèi)者，等等。 網(wǎng)絡(luò)外賣平臺(tái)為增加經(jīng)濟(jì)效益，更關(guān)注的是網(wǎng)絡(luò)外賣食品的銷售數(shù)額而非食品質(zhì)量，因此平臺(tái)對(duì)商家的經(jīng)營(yíng)資質(zhì)與條件往往審查不嚴(yán)，對(duì)其經(jīng)營(yíng)服務(wù)活動(dòng)也疏于監(jiān)管，再加上食品安全問題涉及到食品的食材來源、生產(chǎn)加工、流通、消費(fèi)等多個(gè)環(huán)節(jié)，這就使網(wǎng)絡(luò)外賣的食品安全監(jiān)管更具復(fù)雜性。

三、政府對(duì)網(wǎng)絡(luò)外賣食品安全監(jiān)管的局限性

網(wǎng)絡(luò)外賣市場(chǎng)中存在大量外部性和信息不對(duì)稱現(xiàn)象，為保障公共安全和實(shí)現(xiàn)公共利益，政府必須通過剛性約束手段對(duì)網(wǎng)絡(luò)外賣食品安全進(jìn)行監(jiān)管。但受到自身?xiàng)l件和外部環(huán)境的多重限制，當(dāng)前我國(guó)政府在網(wǎng)絡(luò)外賣食品安全監(jiān)管方面呈現(xiàn)出“碎片化”特點(diǎn)和局限性。

一方面，政府監(jiān)管缺乏具體明確的法律法規(guī)依據(jù)和配套的實(shí)施細(xì)則，在出現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)外賣食品安全問題時(shí)，有關(guān)的食藥、質(zhì)檢、工商、衛(wèi)生等不同部門都可能介入監(jiān)管，從而導(dǎo)致政府職能交叉、多頭監(jiān)管的混亂，甚至造成推諉責(zé)任、監(jiān)管缺位的現(xiàn)象，降低了政府監(jiān)管的效率和效能。

另一方面，政府監(jiān)管部門的資源和力量是有限的，政府監(jiān)管部門受到經(jīng)費(fèi)、技術(shù)、人員等方面的限制， 往往在網(wǎng)絡(luò)外賣食品安全監(jiān)管方面投入不足、技術(shù)落后，無法進(jìn)行有效的監(jiān)管，從而出現(xiàn)政府監(jiān)管失靈的現(xiàn)象。 此外，由于缺乏有效的績(jī)效考核和問責(zé)機(jī)制，政府對(duì)網(wǎng)絡(luò)外賣的食品安全監(jiān)管工作大多具有突擊性特點(diǎn)，一些政府工作人員在檢查和執(zhí)法過程中態(tài)度敷衍、工作表面化、怠于履行監(jiān)管職責(zé)，這就進(jìn)一步削弱了政府的監(jiān)管力量。

在分析了先階段的相關(guān)調(diào)查成果，實(shí)地觀察多家網(wǎng)上外賣制作過程，了解相關(guān)商家及平臺(tái)及政府部門的運(yùn)作后，我們著手于目前網(wǎng)絡(luò)外賣監(jiān)管的幾大痛點(diǎn)和特質(zhì)，運(yùn)用采訪相關(guān)專家以及借鑒此方面先進(jìn)國(guó)家及地區(qū)的做法，提出數(shù)條有助于網(wǎng)絡(luò)外賣監(jiān)管的建議以此充實(shí)網(wǎng)絡(luò)外賣監(jiān)管的研究，促進(jìn)南昌地網(wǎng)絡(luò)食品安全發(fā)展。

四、明確網(wǎng)上訂餐第三方平臺(tái)提供者的義務(wù)

第三方平臺(tái)應(yīng)承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)是應(yīng)有之義。但淘寶網(wǎng)，天貓網(wǎng)，亞馬遜網(wǎng)等一些傳統(tǒng)的 C2C 平臺(tái)也無法保證也無法擔(dān)保所有入駐商戶的誠(chéng)信度，所以外賣平臺(tái)也很難擔(dān)保所有入駐餐飲商家的食品安全。新《食品安全法》第 62 條第一款規(guī)定了網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺(tái)提供者應(yīng)當(dāng)對(duì)入網(wǎng)食品經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行實(shí)名登記，明確其食品安全管理責(zé)任；依法應(yīng)當(dāng)取得許可證的，還應(yīng)當(dāng)審查其許可證。這一條賦予了第三方平臺(tái)審查實(shí)名登記和許可證的義務(wù)，對(duì)應(yīng)于食品安全監(jiān)管的事前監(jiān)管，這種審查義務(wù)是有限度的，平臺(tái)提供者沒有能力和義務(wù)對(duì)網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)者們進(jìn)行身份的實(shí)質(zhì)審查，在“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代的治理思路應(yīng)當(dāng)通過政府，企業(yè)和社會(huì)組織協(xié)同供給食品安全信息，以及有專門的擔(dān)保機(jī)構(gòu)擔(dān)保食品安全信息，填補(bǔ)第三方平臺(tái)虛擬審查的缺漏。

五、提供消費(fèi)者維權(quán)便利

網(wǎng)上訂餐本質(zhì)上屬于小金額交易，消費(fèi)者在考量舉證成本和舉證難度后往往會(huì)放棄維權(quán)。理想情況下消費(fèi)者對(duì)所有不法網(wǎng)上餐飲企業(yè)進(jìn)行舉報(bào)和訴訟會(huì)起到震懾作用，但實(shí)際情況往往在時(shí)間成本和舉證成本乃至高昂的訴訟費(fèi)下，消費(fèi)者往往不了了之或者選擇私了。網(wǎng)上點(diǎn)餐食品安全問題的維權(quán)，未來可以向以下三條路徑演變：首先是相關(guān)部門要積極受理消費(fèi)者投訴，比如消費(fèi)者協(xié)會(huì)或者市場(chǎng)監(jiān)督局等部門，這些部門要為消費(fèi)者提供取證，檢測(cè)等幫助。其次是需要強(qiáng)調(diào)經(jīng)營(yíng)者的舉證責(zé)任，尤其是經(jīng)過消費(fèi)者投訴的這類商家。最后是消費(fèi)者自身要有維權(quán)意識(shí)和保留證據(jù)的意識(shí)，各類外賣單，就餐憑證妥善保管好。網(wǎng)上訂餐最好做好網(wǎng)頁(yè)截屏工作，增強(qiáng)維權(quán)意識(shí)。endprint

六、公眾參與：推廣“吹哨人”制度完善食品安全監(jiān)管

“吹哨人”制度的核心是企業(yè)員工，也可以稱為“深喉”（ Deep Throat），上海市市場(chǎng)監(jiān)督管理局在 2016 年 2 月 19 日發(fā)布的新食品安全投訴舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法中明確引入“深喉”一詞，為鼓勵(lì)更多舉報(bào)人尤其是企業(yè)內(nèi)部的“深喉”舉報(bào)，新獎(jiǎng)勵(lì)辦法還首次明確，屬于食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位內(nèi)部舉報(bào)的，獎(jiǎng)金所占對(duì)應(yīng)案件認(rèn)定貨值金額的比例，可在原來的獎(jiǎng)勵(lì)基礎(chǔ)上再上浮 1%到 2%。“吹哨人”制度可以填補(bǔ)政府在食品安全領(lǐng)域的信息匱乏和滯后，極大的提高了食品監(jiān)管的效率；同時(shí)能架起公眾溝通的橋梁，這種方式可以緩和公眾的急躁和不安情緒，起到了安全閥的作用，避免了集體上訪和群眾鬧事等極端行為，這對(duì)于社會(huì)的穩(wěn)定來說無疑是有益的。食品安全的保障除了政府的監(jiān)管責(zé)任，還需要靠社會(huì)形成合力，形成政府，企業(yè)，消費(fèi)者等多元協(xié)作，真正貫徹落實(shí)嚴(yán)密高效，社會(huì)共治的食品安全治理體系。

七、結(jié)合“互聯(lián)網(wǎng)+ ”改革食品生產(chǎn)許可審批制度

在食品生產(chǎn)許可審批制度改革中，全面推行食品生產(chǎn)許可電子證書，在簡(jiǎn)化行政審批手續(xù)、壓縮審批時(shí)限的同時(shí)，加強(qiáng)審批環(huán)節(jié)監(jiān)管。強(qiáng)化信息網(wǎng)上公示，建立健全證后監(jiān)管制度。監(jiān)管部門在企業(yè)獲證一個(gè)月內(nèi)對(duì)進(jìn)行復(fù)核性檢查。獲證一年內(nèi)對(duì)其上市的產(chǎn)品進(jìn)行隨機(jī)性抽查。獲證一年以上的實(shí)施常規(guī)性監(jiān)管。鼓勵(lì)和引導(dǎo)企業(yè)構(gòu)建大數(shù)據(jù)監(jiān)管模型，公示更多生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程、設(shè)施及銷售物流數(shù)據(jù)，使食品安全監(jiān)控的不同階段的數(shù)據(jù)無縫銜接，對(duì)食品的注冊(cè)、生產(chǎn)層層嚴(yán)格把關(guān)，對(duì)銷售情況隨時(shí)隨地跟蹤抽檢。

八、在食品安全網(wǎng)格化監(jiān)管的基礎(chǔ)上推行信息化監(jiān)管的新模式

建立“互聯(lián)網(wǎng) + 基層監(jiān)管網(wǎng)格”，將監(jiān)管、協(xié)管人員實(shí)施網(wǎng)格化責(zé)任區(qū)域劃分，定崗定位細(xì)化到各社區(qū)、各村、各街道。在嚴(yán)格落實(shí)定期巡查和屬地監(jiān)管責(zé)任的基礎(chǔ)上，將網(wǎng)格化監(jiān)管與互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng) + 移動(dòng)監(jiān)管平臺(tái)”， 構(gòu)建集數(shù)據(jù)中心、遠(yuǎn)程監(jiān)管、現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法為一體的綜合性平臺(tái)，分為企業(yè)端和監(jiān)管端。企業(yè)使用企業(yè)端可以查看相關(guān)法規(guī)、行業(yè)動(dòng)態(tài)等信息，并按規(guī)定將需登記上報(bào)的數(shù)據(jù)、票據(jù)，通過照片、文字等方式上傳。監(jiān)管端供監(jiān)管人員、執(zhí)法人員、協(xié)管員、信息員等使用，依托無線網(wǎng)絡(luò)、GPS 定位、移動(dòng)終端等技術(shù)，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)定位和移動(dòng)執(zhí)法。監(jiān)管人員將巡查過程形成“數(shù)據(jù)采集→錄入→上報(bào)→分流→問題處理→反饋→歸檔”信息化處理系統(tǒng)，并讓企業(yè)負(fù)責(zé)人電子簽名確認(rèn)，確保食品質(zhì)量源頭可溯、流向可追、問題可控。對(duì)企業(yè)違法行為和巡查中發(fā)現(xiàn)的疑難問題現(xiàn)場(chǎng)取證，實(shí)時(shí)上傳到網(wǎng)格管理系統(tǒng)和局域監(jiān)管平臺(tái)，管理人員及時(shí)安排專業(yè)人員指導(dǎo)協(xié)助解決問題，實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)監(jiān)管向快捷、精準(zhǔn)、高效的信息化監(jiān)管轉(zhuǎn)變。

在此基礎(chǔ)上全面升級(jí)企業(yè)信用監(jiān)管系統(tǒng)，構(gòu)建信用分類監(jiān)督機(jī)制，對(duì)企業(yè)按風(fēng)險(xiǎn)度、誠(chéng)信度分級(jí)實(shí)施監(jiān)管。對(duì)守信企業(yè)、基本守信企業(yè)以激勵(lì)與幫扶為主，對(duì)失信企業(yè)、嚴(yán)重失信企業(yè)建立懲戒與淘汰機(jī)制，切實(shí)提高企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量水平和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

九、我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管試行與創(chuàng)新

1.食品安全監(jiān)管模式創(chuàng)新

湛江市食品藥品監(jiān)督管理局結(jié)合實(shí)際，探索施行了信息化監(jiān)管新模式，通過編織一張大“網(wǎng)”、搭建兩個(gè)平臺(tái)、組建“三員共管”的“1+2+3 模式”。它的理論基礎(chǔ)是基于美國(guó)學(xué)者 R.M.Linden 提出的無縫隙政府（seamless government）理論，運(yùn)用到食品安全監(jiān)管中就是要避免權(quán)力真空現(xiàn)象的出現(xiàn)和消滅食品安全監(jiān)管死角，做到涵蓋社會(huì)生活各方面的全程監(jiān)管。具體到湛江市提出的一張大“網(wǎng)”，主要是將全市 121 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)分為三級(jí)網(wǎng)格，各級(jí)網(wǎng)格之間實(shí)現(xiàn)信息共享，確保了監(jiān)管的有序和公開?！皟蓚€(gè)平臺(tái)”，即與省局“智慧食藥監(jiān)”基礎(chǔ)平臺(tái)對(duì)接上傳數(shù)據(jù)，以及繼續(xù)開發(fā)完善“掌上 FDA”APP 平臺(tái)來進(jìn)一步提升監(jiān)管效能，掌上“FDA”被稱為指尖上的法律顧問，在掌上“FDA”中設(shè)置的普法宣傳欄可以隨時(shí)更新干部業(yè)務(wù)知識(shí)，強(qiáng)化食品監(jiān)管。

2.食品安全檢測(cè)技術(shù)創(chuàng)新

當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)成為一種社會(huì)問題時(shí)，科技就扮演著至關(guān)重要的角色。建立云計(jì)算為基礎(chǔ)的食品安全監(jiān)管中心成為各地的監(jiān)管趨勢(shì)，這種監(jiān)管信息化遵循這樣的步驟：首先是根據(jù)實(shí)際搭建信息化的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，其次是研發(fā)食品安全質(zhì)量檢測(cè)的系統(tǒng)軟件交由人員備案信息庫(kù)，再次是組建專業(yè)的即有食品安全監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)又精通互聯(lián)網(wǎng)知識(shí)的人才團(tuán)隊(duì)，定期的培訓(xùn)，最后公眾可以隨時(shí)在信息查詢系統(tǒng)上進(jìn)行互動(dòng)。這類信息技術(shù)在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域做的比較突出的是北京市。從 2013 年起，北京就為食品安全基層執(zhí)法監(jiān)測(cè)站點(diǎn)都配備了倍肯出品的網(wǎng)絡(luò)版食品安全快速檢測(cè)設(shè)備，這套設(shè)備不僅便攜而且具有數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)傳遞功能，可以將檢測(cè)結(jié)果第一時(shí)間上傳到市級(jí)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控中心。這套檢測(cè)設(shè)備的創(chuàng)新之處在于將光度比色法、酶聯(lián)免疫技術(shù)、上轉(zhuǎn)發(fā)光等技術(shù)融為一體，并結(jié)合了互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，最終形成上傳下達(dá)的實(shí)時(shí)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。北京市的“數(shù)碼防偽追溯系統(tǒng)”和“電子臺(tái)賬管理平臺(tái)”也推動(dòng)了食品安全監(jiān)管的科技進(jìn)程。

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課題負(fù)責(zé)人：王一歡，財(cái)稅與公共管理學(xué)院

課題組成員：

錢子儀，會(huì)計(jì)學(xué)院

胡露玲，財(cái)稅與公共管理學(xué)院

陳佳，財(cái)稅與公共管理學(xué)院

指導(dǎo)教師：

李勝，講師職稱，財(cái)稅與公共管理學(xué)院

注：此文為江西財(cái)經(jīng)大學(xué)大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目，項(xiàng)目編號(hào)：201710421198

課題負(fù)責(zé)人：王一歡；課題成員：錢子儀，胡露玲，陳佳。指導(dǎo)教師：李勝endprint