中國(guó)檢察改革回顧

中國(guó)檢察制度自1949年創(chuàng)建至今走過(guò)了60余年的發(fā)展歷程，期間改革相生相伴，構(gòu)成了制度發(fā)展的重要路徑依賴。檢察制度與檢察改革的發(fā)展同時(shí)也是中國(guó)法治實(shí)踐進(jìn)程的真實(shí)展現(xiàn)。歷史孕育著未來(lái)，檢察改革的歷史發(fā)展是中國(guó)檢察制度內(nèi)生演化的實(shí)踐展開(kāi)。本文側(cè)重刑事檢察領(lǐng)域?qū)z察改革進(jìn)行宏觀回顧，通過(guò)界定檢察改革，總結(jié)改革的實(shí)踐樣態(tài)、背景推動(dòng)、發(fā)展階段與成果，對(duì)中國(guó)法治建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)價(jià)值等，試圖展現(xiàn)檢察改革的實(shí)踐發(fā)展邏輯和發(fā)展場(chǎng)景，檢視檢察改革研究與發(fā)展，為推動(dòng)中國(guó)特色檢察制度的創(chuàng)新發(fā)展奠定研究基礎(chǔ)。

一、檢察改革的界定

什么是檢察改革？早在10年前關(guān)于司法改革的討論中曾經(jīng)提及這一“改革觀”問(wèn)題。[1]近十幾年來(lái)，司法改革得到了全面發(fā)展，什么是改革的追問(wèn)似乎不再突出。然而，當(dāng)我們繼往開(kāi)來(lái)、面對(duì)新一輪改革之際，什么是改革，如何看待改革，這樣的原初問(wèn)題顯得依然重要。回顧歷史可以看到，相對(duì)于理論界定，實(shí)踐發(fā)展對(duì)改革本身做了更全面生動(dòng)的詮釋。對(duì)其歷史樣態(tài)進(jìn)行抽象和描述，是對(duì)改革進(jìn)行整合研究的前提，也是從生成的角度進(jìn)行制度研究的重要基礎(chǔ)。

（一）檢察改革是制度內(nèi)生發(fā)展的實(shí)踐場(chǎng)景

什么是檢察改革，這涉及兩個(gè)問(wèn)題，一是檢察改革的范圍。是涉及檢察的改革還是檢察機(jī)關(guān)推行的改革？前者認(rèn)為涉及檢察制度與實(shí)踐的改革都是檢察改革，不僅指改革實(shí)踐還包括相關(guān)立法修改，可以說(shuō)是廣義的檢察改革概念；后者則將“檢察”視為改革主體而認(rèn)為檢察改革僅限于檢察機(jī)關(guān)發(fā)動(dòng)的改革。本文認(rèn)同第一種理解，認(rèn)為這種廣義概念涵蓋實(shí)踐與相關(guān)立法，有助于統(tǒng)攬分析改革的歷史與貢獻(xiàn)。按此，涉及檢察的改革不論改革的發(fā)動(dòng)主體是誰(shuí)都是檢察改革，地方檢察機(jī)關(guān)自己推行而沒(méi)有被中央司法改革之頂層設(shè)計(jì)規(guī)劃吸納的、游離在主流改革話語(yǔ)之外的改革創(chuàng)新，也在其中。為討論方便起見(jiàn)，這種概念使用暫不涉及合法性條件的判斷。這一定義涉及的另一問(wèn)題是制度生成以及改革的價(jià)值分析。即從制度生成角度看，檢察改革是制度創(chuàng)新發(fā)展的路徑和動(dòng)態(tài)過(guò)程展現(xiàn)，這個(gè)過(guò)程是多元素的互動(dòng)集合過(guò)程。

（二）檢察改革是檢察制度創(chuàng)新發(fā)展的手段和過(guò)程

這是檢察改革的功能定義。這要提及兩點(diǎn)，一是概念區(qū)分。改革與制度發(fā)展在現(xiàn)實(shí)層面有重合，特別是當(dāng)我們持廣義改革觀，即認(rèn)為改革是包括立法修改在內(nèi)的涉及檢察的改革的時(shí)候。為揭示改革的貢獻(xiàn)以及制度發(fā)展過(guò)程，需要側(cè)重將改革作過(guò)程性觀察，因此其有別于抽象意義和結(jié)果意義上的制度發(fā)展，是手段和過(guò)程。二是功能界定。中國(guó)檢察制度創(chuàng)建本身是典型的國(guó)家制度創(chuàng)新成果。由于制度創(chuàng)建在當(dāng)時(shí)呈現(xiàn)框架性和相當(dāng)?shù)闹贫纫浦蔡卣?，缺乏具體制度的支撐，缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累，決定了當(dāng)時(shí)以至今日檢察制度發(fā)展的探索性以及改革的同步性。60年中國(guó)檢察制度的發(fā)展歷程同時(shí)也是檢察改革的歷程。檢察改革承載著制度定型化建構(gòu)與發(fā)展運(yùn)行的使命，這是60年檢察改革的基本動(dòng)力和內(nèi)在發(fā)展邏輯，也是其核心價(jià)值所在。中央兩輪集中推動(dòng)司法改革以來(lái)，檢察改革完成了司法改革規(guī)劃任務(wù)，奠定了刑事訴訟法、民事訴訟法修改的實(shí)踐基礎(chǔ)，并通過(guò)立法修改實(shí)現(xiàn)了以訴訟監(jiān)督為重心的法律監(jiān)督職能的鞏固與強(qiáng)化，而這正是中國(guó)特色社會(huì)主義檢察制度創(chuàng)新發(fā)展的集中體現(xiàn)。

（三）檢察改革的內(nèi)容涉及制度創(chuàng)新、體制改革和工作機(jī)制創(chuàng)新

首先要區(qū)分改革、創(chuàng)新、改良等詞語(yǔ)。改革，是把事物舊的、不合理的部分改成新的、能適應(yīng)客觀情況的，如改革管理體制等。創(chuàng)新，是拋開(kāi)舊的，制造新的，或者指創(chuàng)造性。改良，則指去掉事物的個(gè)別缺點(diǎn)，使其更適合要求，以及改善的意思。可見(jiàn)，改革與改良語(yǔ)義上相近，只是應(yīng)用領(lǐng)域和改變程度上有所不同，前者通常用在制度和機(jī)制等社會(huì)制度方面，后者則多強(qiáng)調(diào)技術(shù)性問(wèn)題或者總體效果上的評(píng)判。改革與創(chuàng)新的差別在于改革強(qiáng)調(diào)改造，創(chuàng)新強(qiáng)調(diào)拋開(kāi)舊的和強(qiáng)調(diào)創(chuàng)造性。由此，改革（含改良）與創(chuàng)新是相連也相對(duì)的概念。籠統(tǒng)地講，制度創(chuàng)新可以是改革的前提和基礎(chǔ)，改革通常可以包含局部的制度創(chuàng)新。從該角度看，新中國(guó)檢察制度的創(chuàng)建是典型的國(guó)家制度建設(shè)意義上的制度創(chuàng)新，是宏觀檢察改革的開(kāi)端、前提和基礎(chǔ)。后續(xù)的一系列改良和發(fā)展包括體制改革和工作機(jī)制創(chuàng)新等可用檢察改革統(tǒng)稱之。[2]

再來(lái)觀察改革的內(nèi)容。以建國(guó)初期為例，這是檢察改革十分頻繁和活躍的時(shí)期，其中較為全面地展現(xiàn)了檢察改革的基本樣態(tài)和內(nèi)容：一是制度創(chuàng)新。1949年頒布的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》和《中華人民共和國(guó)中央人民政府組織法》，規(guī)定了我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)、體制和在國(guó)家體系中的地位。1949年12月20日頒布試行的《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》作為新中國(guó)第一部有關(guān)檢察制度的單行法規(guī)，較為全面地規(guī)定了包括檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)體制、內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)制度、內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置以及檢察權(quán)行使與其他有關(guān)機(jī)關(guān)的關(guān)系等我國(guó)檢察制度的基本內(nèi)容，標(biāo)志著社會(huì)主義中國(guó)檢察制度體系和基本工作制度的正式確立。自此建立了我國(guó)前所未有的新型檢察制度，為以后檢察制度的發(fā)展和改革提供了制度依托和前提?？梢哉f(shuō)，此后沒(méi)有這種意義上的制度創(chuàng)新。這是宏觀中國(guó)檢察改革的開(kāi)始。[3]二是檢察體制改革。彼時(shí)檢察工作以探索發(fā)展為主要內(nèi)容，體制改革和機(jī)制創(chuàng)新十分活躍。如1951年通過(guò)的《最高人民檢察署暫行組織條例》和《各級(jí)地方人民檢察署組織通則》將檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制從《試行組織條例》規(guī)定的垂直領(lǐng)導(dǎo)改為雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，可以稱之為較早的檢察體制改革。三是機(jī)制創(chuàng)新。比如在1954年鎮(zhèn)壓反革命運(yùn)動(dòng)中處理反革命分子投案自首工作中，創(chuàng)造了“免予起訴”這一新的法律處理形式。該制度在1956年經(jīng)由中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)《關(guān)于處理在押日本侵略中國(guó)戰(zhàn)爭(zhēng)中戰(zhàn)爭(zhēng)犯罪分子的決定》確認(rèn)，正式成為一項(xiàng)中國(guó)特有的法律制度。[4]這是較早的工作機(jī)制創(chuàng)新。[5]上述3種改革內(nèi)容在此后的檢察改革中得到延續(xù)和呼應(yīng)，成為檢察改革的主要內(nèi)容。

（四）檢察改革的樣態(tài)包括立法修改、實(shí)踐創(chuàng)新、典型試驗(yàn)等

這是從分析角度所做的抽象區(qū)分，因?yàn)?者總體上并不能截然分開(kāi)。立法修改是檢察改革的最終也是最高形態(tài)，是最有效的改革創(chuàng)新，是制度發(fā)展的合法性標(biāo)志。實(shí)踐創(chuàng)新即通常所說(shuō)的改革實(shí)踐。典型試驗(yàn)則是一種特殊的改革形式，自始有之，如建國(guó)初期，1954年最高人民檢察署召開(kāi)第二屆全國(guó)檢察工作會(huì)議，強(qiáng)調(diào)要積極地有計(jì)劃有步驟地建設(shè)各項(xiàng)檢察業(yè)務(wù)制度，提出要認(rèn)真進(jìn)行檢察工作的重點(diǎn)試驗(yàn)，切實(shí)培養(yǎng)出一大批具有基點(diǎn)示范作用的地方人民檢察署，以取得系統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)，全面推動(dòng)。1954年6月12日中央批準(zhǔn)了第二屆全國(guó)檢察工作會(huì)議文件，并在批文中強(qiáng)調(diào)了檢察工作的典型試驗(yàn)等問(wèn)題。[6]彼時(shí)的典型試驗(yàn)屬于檢察系統(tǒng)內(nèi)部發(fā)動(dòng)的探索，而近10年來(lái)，有學(xué)者參與的改革試驗(yàn)在兩輪司法改革過(guò)程中風(fēng)生水起，表現(xiàn)出更為廣泛的主體參與性，影響深及立法與實(shí)踐，是制度創(chuàng)新發(fā)展的重要路徑之一，是檢察改革的重要樣態(tài)。

（五）改革的發(fā)動(dòng)主要有上下和內(nèi)外兩種觀察角度

一是將改革主體視為一個(gè)集合體，改革采取自上而下或者自下而上兩種方式推進(jìn)。二是將改革主體大致分為內(nèi)外兩部分，按此，改革分為3種發(fā)動(dòng)路徑，即來(lái)自體制內(nèi)部的改革、來(lái)自體制外部的改革和內(nèi)外結(jié)合的改革。如學(xué)者和社會(huì)參與的改革試驗(yàn)等是典型的內(nèi)外結(jié)合的改革。依第一種觀察角度看，我國(guó)建國(guó)初期的體制改革、以及近年來(lái)的中央關(guān)于司法體制與工作機(jī)制改革的部署，都是有組織的自上而下地發(fā)動(dòng)改革。自下而上地探索，是檢察改革的常態(tài)，早如建國(guó)初期的免予起訴制度之產(chǎn)生和發(fā)展，近如主訴檢察官辦案責(zé)任制、附條件不起訴、附條件逮捕、刑事和解等等，都屬于自下而上形成和推進(jìn)的工作機(jī)制創(chuàng)新，屬于內(nèi)生形態(tài)的檢察改革，是典型的制度內(nèi)生模式。這類改革盡管有些沒(méi)有被中央的改革規(guī)劃所包含，但是對(duì)于檢察制度特別是檢察實(shí)踐發(fā)展具有更為實(shí)際的影響。第二種觀察，是進(jìn)一步分析改革主體及其對(duì)改革的發(fā)動(dòng)作用。這兩類各有意義，前者是封閉系統(tǒng)的觀察，也是傳統(tǒng)的研究方法，對(duì)于技術(shù)分析更為方便。后者則更為開(kāi)放，有助于在實(shí)踐場(chǎng)景下對(duì)改革做制度生成之現(xiàn)實(shí)分析。盡管這其中會(huì)有交叉，但是依此大致可以對(duì)檢察改革的演進(jìn)過(guò)程進(jìn)行解析，發(fā)現(xiàn)其中的交互關(guān)系、各自的價(jià)值與局限，以及不同歷史時(shí)期改革的發(fā)展規(guī)律及走向。

（六）檢察改革的主體是多元復(fù)合體

檢察改革主體可以分為發(fā)動(dòng)主體、參與主體兩部分。一般而言，發(fā)動(dòng)主體主要包括國(guó)家主體和檢察機(jī)關(guān)自身，前者包括立法機(jī)關(guān)和黨的領(lǐng)導(dǎo)，是國(guó)家主體的代表，后者指檢察系統(tǒng)。參與主體包括，相關(guān)的司法機(jī)關(guān)和部門，社會(huì)和學(xué)界，以及訴訟參與人等。這些主體在改革中的地位和作用以及對(duì)于改革的期待均有所不同。從合法性的角度看，檢察改革的發(fā)動(dòng)主體只能是作為國(guó)家代表的立法機(jī)關(guān)、黨的領(lǐng)導(dǎo)以及檢察機(jī)關(guān)自身，其中黨的領(lǐng)導(dǎo)主要體現(xiàn)在方向和政策指引上，檢察機(jī)關(guān)的改革一般限于工作機(jī)制創(chuàng)新，涉及體制改革的內(nèi)容則只能由立法機(jī)關(guān)決定。就參與主體而言，有關(guān)司法機(jī)關(guān)和部門主要是基于其工作制度與檢察制度的相互關(guān)聯(lián)而參與改革，是檢察改革的配合與制約力量，是第一類參與主體。第二類參與主體是學(xué)界，主要是基于理論研究成果、學(xué)術(shù)視野優(yōu)勢(shì)以及研究取向而參與改革。有鑒于實(shí)際參與程度和影響力及本身與改革結(jié)果沒(méi)有直接的利害關(guān)系等因素，學(xué)者參與改革創(chuàng)新受到越來(lái)越多的重視，一定程度上提高了檢察改革的理論自覺(jué)性，同時(shí)也對(duì)近年檢察改革的特質(zhì)有相當(dāng)?shù)挠绊?。第三類參與主體是包括犯罪嫌疑人和被告人在內(nèi)的訴訟當(dāng)事人以及其他訴訟參與人。他們可能是參與者，更是相關(guān)人和直接受益者。

（七）檢察改革是在憲法制度和訴訟制度二元維度上推進(jìn)的法治實(shí)踐探索

檢察職能作為現(xiàn)代傳統(tǒng)的司法職能之一，主要在訴訟中實(shí)現(xiàn)。檢察體制改革和工作機(jī)制創(chuàng)新問(wèn)題大多屬于訴訟程序完善范疇，受到訴訟原理和訴訟規(guī)律的支配。這些訴訟原理和規(guī)律或者通過(guò)域外立法的引入與實(shí)踐印證，或者通過(guò)對(duì)改革實(shí)踐的理論指引和檢討，發(fā)揮對(duì)檢察改革的規(guī)制作用，決定了檢察改革的合法理性和合普適規(guī)律性。另一方面，基于我國(guó)檢察制度的特殊性質(zhì)及其在國(guó)家政治制度中的重要地位，檢察改革在根本上受到憲法制度的規(guī)制。這構(gòu)成了中國(guó)檢察改革的政治特性。國(guó)家政治體制改革的目標(biāo)、原則等總體框架和思路、進(jìn)程對(duì)檢察改革具有深刻影響，檢察改革在推進(jìn)方式和界限方面的政治性和合法性要求較為突出，客觀上決定了中國(guó)檢察改革一定程度的保守性。與審判制度等其他司法制度改革不同，檢察制度建立之初的制度移植特性、后續(xù)發(fā)展中面臨的西方法治模式的影響，使得中國(guó)化問(wèn)題始終是檢察制度發(fā)展的核心問(wèn)題，堅(jiān)持中國(guó)道路成為客觀發(fā)展邏輯。因此，檢察改革更加強(qiáng)調(diào)憲法定位和中國(guó)國(guó)情。在合理性與合法性、國(guó)際司法通例與中國(guó)特色之間尋求平衡，決定了中國(guó)檢察改革的稟賦和走向，也展現(xiàn)了中國(guó)法治實(shí)踐的特色。這也正是對(duì)檢察改革和檢察制度進(jìn)行內(nèi)生性觀察的價(jià)值所在。

二、檢察改革的背景推動(dòng)

本文認(rèn)為，中國(guó)檢察改革60年的發(fā)展，主要有3個(gè)方面的背景推動(dòng)，即社會(huì)發(fā)展變遷、中國(guó)檢察制度的實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r以及中央對(duì)于司法改革的政治發(fā)動(dòng)。這些背景在不同的方面決定了檢察改革的稟賦與成就。

（一）國(guó)家發(fā)展與社會(huì)變遷推動(dòng)檢察改革取得三段論發(fā)展

檢察改革肇始于檢察制度創(chuàng)建之時(shí)，推動(dòng)檢察制度以及檢察改革發(fā)展的根本力量是國(guó)家與社會(huì)發(fā)展，這可以分為3個(gè)歷史階段進(jìn)行觀察：

第一個(gè)時(shí)期是建國(guó)以后至1978年的30年。這是國(guó)家探索建立新的國(guó)家制度的過(guò)程，檢察制度面臨同質(zhì)發(fā)展訴求。制度選擇、探索發(fā)展和建設(shè)、乃至后來(lái)的思想混亂與倒退直至制度取消，展現(xiàn)的是新中國(guó)發(fā)展對(duì)于檢察制度的選擇和孕育，以及法律制度移植后的現(xiàn)實(shí)發(fā)展要求。這一時(shí)期檢察改革雖然沒(méi)有在政策層面被突出提及，卻在實(shí)踐中通過(guò)制度選擇的反復(fù)、工作機(jī)制的全面探索、業(yè)務(wù)工作的探索試驗(yàn)、組織機(jī)構(gòu)的摸索建立等典型的改革創(chuàng)新形式演繹了檢察改革歷史上的第一個(gè)活躍時(shí)期，推動(dòng)中國(guó)檢察制度完成了經(jīng)由制度移植的模式選擇任務(wù)。

第二個(gè)時(shí)期是1978年黨的十一屆三中全會(huì)以后至黨的十五大之前。此時(shí)國(guó)家實(shí)行改革開(kāi)放，經(jīng)濟(jì)社會(huì)和文化領(lǐng)域都發(fā)生了重要的歷史變遷。20年間，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化等方面的變革與發(fā)展推動(dòng)檢察制度實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型發(fā)展。1978年檢察制度恢復(fù)重建以后，順應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要，持續(xù)推進(jìn)檢察改革。與社會(huì)變革的動(dòng)因及其由內(nèi)而外的、摸著石頭過(guò)河的發(fā)展道路相適應(yīng)，檢察改革在該時(shí)期也呈現(xiàn)出與前30年不同的特點(diǎn)，更偏重工作機(jī)制的創(chuàng)新，自下而上的改革十分活躍。改革的核心成就，是進(jìn)一步鞏固了檢察制度的基本架構(gòu)和社會(huì)功能，完善了檢察權(quán)運(yùn)行程序，基本完成了現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型建構(gòu)。

第三個(gè)時(shí)期是黨的十五大以來(lái)。1997年黨的十五大召開(kāi)，提出要繼續(xù)推進(jìn)政治體制改革，進(jìn)一步擴(kuò)大社會(huì)主義民主，健全社會(huì)主義法制，依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。提出要推進(jìn)司法改革，從制度上保證司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)。1999年，依法治國(guó)被寫入了憲法，國(guó)家進(jìn)入建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的歷史進(jìn)程。在中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系和社會(huì)主義法律體系建立的過(guò)程中，司法改革得到中央的集中推進(jìn)。檢察改革從中得到了前所未有的、自上而下的發(fā)動(dòng)。檢察機(jī)關(guān)自覺(jué)推進(jìn)了旨在增強(qiáng)檢察工作社會(huì)功能的一系列改革創(chuàng)新，如刑事和解、附條件不起訴、不起訴聽(tīng)證、刑事被害人救助、取保候?qū)徶贫雀母镌囼?yàn)等。這十幾年的檢察改革，是國(guó)家深化經(jīng)濟(jì)和政治體制改革，實(shí)踐依法治國(guó)和建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的重要體現(xiàn)，成為常態(tài)檢察工作方式。以鞏固檢察制度的憲法定位、強(qiáng)化檢察職能的法治功能、加強(qiáng)法律監(jiān)督和自身監(jiān)督為核心，檢察改革得到全面推進(jìn)。以刑事訴訟法和民事訴訟法修改為標(biāo)志，以訴訟監(jiān)督為重心的法律監(jiān)督職能的鞏固和強(qiáng)化構(gòu)成了中國(guó)檢察制度創(chuàng)新發(fā)展的最新歷史成就，由此實(shí)現(xiàn)了檢察制度現(xiàn)代化發(fā)展過(guò)程中的中國(guó)化發(fā)展。

（二）中國(guó)檢察制度的特殊性決定了檢察改革的價(jià)值目標(biāo)和發(fā)展邏輯

中國(guó)檢察制度的創(chuàng)建是帶有制度移植特性的制度選擇，其發(fā)展始終面臨本土化建構(gòu)的任務(wù)，經(jīng)由不斷的探索改革完成制度建設(shè)，成為一種歷史必然。中國(guó)檢察制度建立的特殊性對(duì)檢察改革的影響主要體現(xiàn)在3方面，一是檢察改革始終以鞏固憲法關(guān)于檢察機(jī)關(guān)的定位為重心；二是檢察改革以制度建構(gòu)為核心價(jià)值目標(biāo)；三是檢察改革中形成了強(qiáng)化法律監(jiān)督和強(qiáng)化自身監(jiān)督并重之“雙強(qiáng)化”發(fā)展趨向。

（三）中央對(duì)于司法改革的政治發(fā)動(dòng)決定了檢察改革的目標(biāo)、邊界與成就

政治發(fā)動(dòng)是檢察改革的重要背景。歷史上，中央對(duì)司法改革的集中發(fā)動(dòng)主要體現(xiàn)在建國(guó)初期和黨的十五大以來(lái)兩個(gè)時(shí)期。中央對(duì)于司法制度之中國(guó)特色建設(shè)高度強(qiáng)調(diào)并且有明確具體的要求。司法改革的頂層設(shè)計(jì)，在以下方面對(duì)檢察改革有重要指導(dǎo)：一是明確了檢察改革的政治目標(biāo)；二是決定了檢察改革的制度建設(shè)成績(jī)；三是強(qiáng)化了檢察改革中的理性建構(gòu)進(jìn)路。四是為檢察改革帶來(lái)了更廣泛的社會(huì)參與。

在檢察改革60年的發(fā)展中，上述3個(gè)方面的背景發(fā)揮了重要的推動(dòng)作用，保障了改革的進(jìn)行，也內(nèi)在地決定了檢察改革的特有稟賦與經(jīng)驗(yàn)。

三、檢察改革的歷史發(fā)展階段

檢察制度的發(fā)展與檢察改革相生相伴，改革展現(xiàn)了檢察制度的內(nèi)生場(chǎng)景和進(jìn)程，是制度發(fā)展的途徑和路徑依賴，對(duì)其進(jìn)行完整的過(guò)程性梳理，是揭示中國(guó)檢察制度演化發(fā)展規(guī)律的必然要求。為此，試從改革發(fā)動(dòng)之角度，將檢察改革60年歷程劃分為4個(gè)發(fā)展時(shí)期進(jìn)行歸納，即：檢察制度創(chuàng)建和發(fā)展初期的改革創(chuàng)新（1949—1966年）；檢察制度恢復(fù)重建10年的改革創(chuàng)新（1978—1987年）；檢察機(jī)關(guān)正式發(fā)動(dòng)和自覺(jué)推進(jìn)檢察改革時(shí)期（1988—1997年）；中央統(tǒng)一部署集中推進(jìn)司法改革時(shí)期（1998—2012年）。

（一）檢察制度創(chuàng)建和發(fā)展初期的改革創(chuàng)新（1949—1966年）

政策層面，檢察改革在這段歷史時(shí)期沒(méi)有被突出提及，但實(shí)踐中卻頻繁進(jìn)行。其中展現(xiàn)了體制改革、機(jī)制創(chuàng)新內(nèi)容，出現(xiàn)了自下而上地探索和自上而下地立法推動(dòng)以及探索實(shí)驗(yàn)等檢察改革的基本樣態(tài)，使得這一段時(shí)期成為歷史上涉及體制改革最為活躍，也是第一個(gè)體現(xiàn)國(guó)家頂層設(shè)計(jì)的改革時(shí)期。改革的發(fā)動(dòng)，體現(xiàn)國(guó)家主導(dǎo)的特征。1957年下半年開(kāi)始，檢察工作進(jìn)入了波折時(shí)期?！按筌S進(jìn)”過(guò)程中提倡公檢法聯(lián)合辦案，實(shí)行“一長(zhǎng)代三長(zhǎng)”等，是一種負(fù)面變革，是制度和實(shí)踐發(fā)展的歷史教訓(xùn)。

（二）檢察制度恢復(fù)重建10年的改革創(chuàng)新（1978—1987年）

1978—1987年，是檢察機(jī)關(guān)恢復(fù)重建，邊工作、邊建設(shè)時(shí)期。從發(fā)動(dòng)規(guī)律上看，這10年中的檢察改革基本延續(xù)了建國(guó)初期的方向，即國(guó)家立法在改革中占重要地位，改革的價(jià)值取向依舊是完成制度建構(gòu)，檢察制度定位、領(lǐng)導(dǎo)體制和檢察職能等基本問(wèn)題進(jìn)一步明確。之所以將其作為一個(gè)獨(dú)立階段進(jìn)行觀察，主要是考慮該時(shí)期對(duì)于機(jī)制創(chuàng)新做出了豐富的貢獻(xiàn)、對(duì)制度發(fā)展方向在理論層面逐漸醞釀，積蓄了自覺(jué)改革的實(shí)踐動(dòng)力，決定了此時(shí)的改革帶有一定的過(guò)度性，潛在的變革力量值得關(guān)注。有研究者指出，這一時(shí)期檢察制度的發(fā)展具有明顯的粗獷性和依賴性特征，制度建設(shè)主要集中于宏觀層面的問(wèn)題，主要依賴《憲法》、《人民檢察院組織法》等基本立法的引導(dǎo)，缺乏內(nèi)在積極地自生性發(fā)展。[7]這一分析反映了當(dāng)時(shí)檢察改革自上而下發(fā)動(dòng)的特征。實(shí)際上，隨著國(guó)家民主法制建設(shè)的發(fā)展，檢察制度進(jìn)入與實(shí)踐磨合階段，立法和實(shí)踐逐漸暴露出一些不太適應(yīng)的情況，比如檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職權(quán)如糾正偵查活動(dòng)和刑事審判活動(dòng)中的違法行為、對(duì)民事審判活動(dòng)和行政訴訟試行監(jiān)督等，還缺乏完善的法律程序和有效的監(jiān)督措施；檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制也有待改進(jìn)；檢察工作中創(chuàng)造的一些工作方法如“檢察建議”等有待立法上的確認(rèn)，等等。這些問(wèn)題的集聚，使得這時(shí)期的改革將機(jī)制建設(shè)推到了重要位置，內(nèi)在地決定了今后檢察改革的發(fā)動(dòng)及方向。

（三）檢察機(jī)關(guān)明確發(fā)動(dòng)和自覺(jué)推進(jìn)檢察改革時(shí)期（1988—2003年）

黨的十三大提出改革是社會(huì)主義生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑的自我完善，加快和深化改革是全黨的重要任務(wù)。1988年2月，最高人民檢察院召開(kāi)了第八次全國(guó)檢察工作會(huì)議，從“檢察體制的改革是政治體制改革的一個(gè)組成部分”這個(gè)高度出發(fā)，開(kāi)始部署檢察改革問(wèn)題。明確提出了檢察體制改革的方針、任務(wù)和初步方案，第一次明確了“以充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能”為中心的改革設(shè)想，檢察改革正式提上了檢察機(jī)關(guān)的議事日程。

這時(shí)期的改革可以分為兩個(gè)階段，第一個(gè)階段是1988—1997年，檢察機(jī)關(guān)明確發(fā)動(dòng)改革階段。檢察改革自覺(jué)發(fā)動(dòng)的這10年取得了很多實(shí)質(zhì)性的成果。

第二個(gè)階段是1998—2003年，檢察機(jī)關(guān)開(kāi)始對(duì)改革進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，以此推進(jìn)自覺(jué)改革。2000年1月10日，最高人民檢察院通過(guò)了《檢察改革三年實(shí)施意見(jiàn)》，提出并推動(dòng)進(jìn)行了檢察業(yè)務(wù)工作機(jī)制、組織體系、檢察官辦案機(jī)制、干部人事制度、內(nèi)外部監(jiān)督制約機(jī)制、經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制等6個(gè)方面35項(xiàng)具體改革。經(jīng)由這種系統(tǒng)內(nèi)的自上而下地全面有計(jì)劃地推動(dòng)，檢察改革在這一時(shí)期積累了大量的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和改革成果，取得了較好的實(shí)際效能，基本完成了檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的范圍、途徑、手段、制度、主體等內(nèi)容的構(gòu)建過(guò)程，健全了以職務(wù)犯罪偵查制度、公訴制度、訴訟監(jiān)督制度等為基本內(nèi)容的檢察制度基本框架。1996年刑事訴訟法修改取消了免予起訴權(quán)，限制了檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)，是檢察制度的重要變革，因此有研究稱之為檢察機(jī)關(guān)“被動(dòng)改革”時(shí)期。實(shí)際上，盡管這種變革對(duì)檢察制度的發(fā)展帶來(lái)了深刻影響，但檢察機(jī)關(guān)自主推進(jìn)改革仍然是這一時(shí)期的主流。

（四）中央統(tǒng)一部署司法改革時(shí)期的檢察改革（2004—2012年）

黨的十六大進(jìn)一步明確司法體制改革的目標(biāo)和任務(wù)之后，中央成立了司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組，自2004年起至2012年近10年間，集中部署和推進(jìn)了兩輪司法改革。檢察改革再次進(jìn)入國(guó)家層面的頂層設(shè)計(jì)時(shí)期。

中央集中推進(jìn)兩輪司法改革以來(lái)，檢察改革得到全面發(fā)展，取得了豐富的成果，并由此達(dá)到了一個(gè)歷史高點(diǎn)。檢察制度建設(shè)基本完成了一個(gè)中國(guó)化的實(shí)踐發(fā)展過(guò)程。

四、檢察改革展望

新一輪檢察改革應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注以下兩方面：

首先，對(duì)以往檢察改革加強(qiáng)動(dòng)態(tài)和結(jié)構(gòu)性研究，以系統(tǒng)分析檢討中國(guó)檢察制度的內(nèi)生演變過(guò)程，為新一輪改革提供理論指導(dǎo)。檢察改革的歷史包含了制度發(fā)展的實(shí)踐場(chǎng)景、影響因素、內(nèi)生或外生變量及其相互關(guān)系等諸多內(nèi)容，如何在此基礎(chǔ)上建立一個(gè)新的分析框架，確定制度內(nèi)生演化的分析結(jié)構(gòu)和分析方法，進(jìn)而把握其發(fā)展規(guī)律，有待深入研究。傳統(tǒng)的改革研究過(guò)于注重政策導(dǎo)向的正當(dāng)性，忽略了其有效性研究。

其次，未來(lái)檢察改革應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)實(shí)踐面向。應(yīng)增強(qiáng)對(duì)改革的理性認(rèn)識(shí)，避免泛改革觀和消極改革觀兩種極端，提高理論自覺(jué)性，增強(qiáng)實(shí)踐面向。

第一，突出改革發(fā)展的效能追求，著力提高執(zhí)法能力和執(zhí)法效果。為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出貢獻(xiàn)。如前所述，以往檢察改革無(wú)論從推進(jìn)規(guī)律還是發(fā)展內(nèi)容來(lái)看，都突出了制度建構(gòu)之核心價(jià)值取向，帶有明顯的“制度建構(gòu)”特征。這同時(shí)也是我國(guó)法治建設(shè)中的主觀或者理性建構(gòu)特征的具體體現(xiàn)。法律體系建構(gòu)中所體現(xiàn)出來(lái)的“理性主義的建構(gòu)思路”[8]，需要進(jìn)一步的實(shí)踐檢視，檢察改革亦如此。諸如羈押必要性審查等新的法律規(guī)定，要增強(qiáng)生成性研究，加強(qiáng)經(jīng)驗(yàn)主義的觀照和實(shí)踐分析，進(jìn)一步健全工作機(jī)制，以彌合制度與實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)之間的差距，避免新法制生成之后的成本和新問(wèn)題的增加，保證新規(guī)定的有效落地運(yùn)行。[9]最高人民檢察院新近提出了“充分發(fā)揮檢察職能，為全面深化改革服務(wù)”，“把檢察工作放在全面深化改革大局中謀劃和推進(jìn)”的要求，指出了當(dāng)下檢察改革的現(xiàn)實(shí)背景，“提高執(zhí)法水平和服務(wù)能力，爭(zhēng)取最好的辦案效果”[10]等要求在根本上體現(xiàn)了新時(shí)期檢察改革應(yīng)更加注重社會(huì)效果的價(jià)值取向。

第二，關(guān)注自下而上的內(nèi)生性改革。要正確處理頂層設(shè)計(jì)與摸著石頭過(guò)河的關(guān)系。應(yīng)當(dāng)對(duì)那些自下而上地、內(nèi)生地改革探索給予更多關(guān)注。

第三，從改革管理和內(nèi)容兩方面強(qiáng)調(diào)去行政化。要更加尊重實(shí)踐，克服對(duì)于制度投放和行政管理的依賴性，尊重司法規(guī)律，尊重來(lái)自于基層實(shí)踐的改革創(chuàng)新自覺(jué)性及其成果。改革內(nèi)容方面，按照中央關(guān)于深化改革的要求，檢察權(quán)行使的去行政化應(yīng)當(dāng)成為未來(lái)改革的主要發(fā)展邏輯，要重視檢察權(quán)行使主體之制度建設(shè)，統(tǒng)籌推進(jìn)檢察人員分類管理、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)建設(shè)與主任（主訴或主辦）檢察官辦案責(zé)任制等改革，系統(tǒng)加強(qiáng)檢察權(quán)行使的組織建設(shè)；要加強(qiáng)檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制研究、從理論和實(shí)踐兩方面檢討和完善檢察業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)考評(píng)體系；要進(jìn)一步融合檢察權(quán)運(yùn)行規(guī)律和職業(yè)紀(jì)律，立足于中國(guó)實(shí)踐，結(jié)合域外檢察官職業(yè)倫理的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，發(fā)展我國(guó)檢察職業(yè)倫理體系。去行政化，還意味著要增強(qiáng)社會(huì)參與，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，關(guān)注檢務(wù)公開(kāi)，特別是將釋法說(shuō)理貫穿在具體檢察權(quán)運(yùn)行環(huán)節(jié)，以提升檢察工作品質(zhì)，提高檢察執(zhí)法公信力，回應(yīng)社會(huì)需求。

注釋：

[1]2002年4月，國(guó)家檢察官學(xué)院與中國(guó)政法大學(xué)訴訟法學(xué)研究中心、珠海市人民檢察院共同主辦了“中國(guó)法治之路與檢察改革”理論研討會(huì)，張文顯教授等提出了“改革觀”的問(wèn)題。參見(jiàn)孫謙、樊崇義、楊金華：《司法改革報(bào)告：檢察改革、檢察理論與實(shí)踐專家對(duì)話錄》，法律出版社2002年版，第33頁(yè)。

[2]制度主要指一定的歷史條件下形成的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的體系，或者指要求大家共同遵守的辦事規(guī)程或行動(dòng)準(zhǔn)則；體制主要指國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位等的組織制度。從檢察制度來(lái)看，建國(guó)初期的制度建設(shè)成就是以檢察體制的建立為重點(diǎn)。這種情況至今有所體現(xiàn)。因此，在研究檢察改革的時(shí)候通常會(huì)用“體制”來(lái)概括制度。用“檢察體制改革”來(lái)概括“檢察改革”。參見(jiàn)童建明、萬(wàn)春：《中國(guó)檢察體制改革論綱》，中國(guó)檢察出版社2008年版。

[3]歷史地看，這是中國(guó)檢察制度的重大變革，其改革的對(duì)象是舊的檢察體制。所以，新中國(guó)的檢察改革，應(yīng)包含這一制度創(chuàng)新，并以此為開(kāi)端。

[4]參見(jiàn)王桂五：《中華人民共和國(guó)檢察制度研究》，中國(guó)檢察出版社2008年版，第48頁(yè)。

[5]在當(dāng)時(shí)，免予起訴作為一種法律處理形式在特定的范圍內(nèi)建立和適用，因而是工作制度層面的創(chuàng)新。至后來(lái)基本法律將其規(guī)定為檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)權(quán)能，以及又將其取消，涉及了制度改革。

[6]同[4]，第45頁(yè)。

[7]參見(jiàn)林貽影：《中國(guó)檢察制度發(fā)展、變遷及挑戰(zhàn)——以檢察權(quán)為視角》，中國(guó)檢察出版社2012年版，第91頁(yè)。

[8]張志銘：《轉(zhuǎn)型中國(guó)的法律體系建構(gòu)》，載《中國(guó)法學(xué)》2009年第2期。

[9]參見(jiàn)徐鶴喃：《中國(guó)的羈押必要性審查——法制生成意義上的考量》，載《比較法研究》2012年第6期。

[10]最高人民檢察院：《關(guān)于充分發(fā)揮檢察職能，為全面深化改革服務(wù)的意見(jiàn)》，2014年2月21日發(fā)。