國有企業(yè)混合所有制改革的政策與實踐

徐善長

摘? 要：推進(jìn)國有企業(yè)混合所有制改革是中國政府始終堅持的改革方向，我國堅持在“重要領(lǐng)域”開展混改試點，堅持發(fā)揮市場機(jī)制作用，堅持對出資人產(chǎn)權(quán)權(quán)益保護(hù)，對民營企業(yè)、外資企業(yè)一視同仁;圍繞“完善治理、強(qiáng)化激勵、突出主業(yè)、提高效率”等要求推進(jìn)改革。在此基礎(chǔ)上，必須著力研究在政策層面解決試點中的現(xiàn)實問題，加大改革力度，擴(kuò)大試點，落實政策，發(fā)揮混合所有制改革在國有企業(yè)改革中的突破口作用。

關(guān)鍵詞：國有企業(yè)? 混合所有制改革? 混改試點

改革開放40年來，我國始終堅持以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度，毫不動搖地鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)，毫不動搖地鼓勵、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。黨的十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，國有資本、集體資本、非公資本交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟(jì)是中國基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實現(xiàn)形式。2015年，國務(wù)院出臺了發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的指導(dǎo)意見。2016年，在中央的部署下，國家發(fā)改委牽頭重要領(lǐng)域的混合所有制改革試點，至2018年底，共進(jìn)行了三批混合所有制改革的試點，第一批9家，第二批10家，第三批31家。

推進(jìn)國有企業(yè)混合所有制改革是中國政府始終堅持的改革方向

在混改試點過程中，我國努力做到“四個堅持”：

第一，堅持“重要領(lǐng)域”。按要求在電力、石油、天然氣、民航、鐵路、電信、軍工等國有經(jīng)濟(jì)占比較高的重要領(lǐng)域開展試點。目前，試點涉及軍工12家、電力7家、油氣5家、民航5家、鐵路2家、電信1家、鐵路2家。

第二，堅持發(fā)揮市場機(jī)制作用。做到三“因”、三“宜”、三“不”。即因地施策、因業(yè)施策、因企施策;宜獨則獨、宜控則控、宜參則參;不搞拉郎配，不搞全覆蓋，不設(shè)時間表。

第三，堅持產(chǎn)權(quán)保護(hù)。試點中把保護(hù)產(chǎn)權(quán)、維護(hù)契約作為基本導(dǎo)向，保護(hù)各類出資人的產(chǎn)權(quán)權(quán)益。

第四，堅持一視同仁。試點中，對民營企業(yè)、外資企業(yè)一視同仁，同等對待。目前，引入的50多家戰(zhàn)略投資者中，既有騰訊、阿里等民營企業(yè)，又有通用、普洛斯等外資企業(yè)。

圍繞“完善治理”等要求推進(jìn)國有企業(yè)混合所有制改革

國有企業(yè)混合所有制改革試點圍繞“完善治理、強(qiáng)化激勵、突出主業(yè)、提高效率”的16字要求推進(jìn)。

第一，完善治理。做到實現(xiàn)“三化”。一是實現(xiàn)股權(quán)結(jié)構(gòu)多元化。例如，東航物流是百分之百的國有控股，但現(xiàn)引進(jìn)四家戰(zhàn)略投資者，釋放了45%的國有股份，另外還有10%的員工持股，國有股份進(jìn)一步下降到45%。二是實現(xiàn)法人治理規(guī)范化。例如，中國聯(lián)通作為中央企業(yè)集團(tuán)層面的混合所有制改革試點，共引入了14家戰(zhàn)略投資者，釋放了35.2%的股份，集團(tuán)持股比例從62.7%降至36.7%?；旄暮?，中國聯(lián)通選舉產(chǎn)生了新一屆董事會，8個非獨立董事席位中，聯(lián)通僅占3席，戰(zhàn)略投資者中國人壽、騰訊、百度、阿里、京東各有1席;按照上市規(guī)則設(shè)置獨立董事5人;成立了發(fā)展戰(zhàn)略、審計、薪酬與考核、提名等專門委員會，各行其權(quán)，各負(fù)其責(zé)，實現(xiàn)了董事會組成的多元化和決策的專業(yè)化。三是實現(xiàn)運營市場化。使混合所有制企業(yè)成為真正的市場主體。

第二，強(qiáng)化激勵。主要實行“五個制度”：一是實行職業(yè)經(jīng)理人制度，通過市場化方式選聘職業(yè)經(jīng)理人，實行任期制、契約化管理和市場化退出機(jī)制;二是實行差異化薪酬制度，市場化選聘的職業(yè)經(jīng)理人實行市場化的薪酬分配機(jī)制;三是實行嚴(yán)格的績效考核制度;四是實行核心骨干員工持股制度，以發(fā)揮管理層、核心員工和技術(shù)骨干的作用和積極性;五是實行勞動合同管理制度，所有員工不再分三六九等，真正實現(xiàn)按勞分配。

第三，突出主業(yè)。要“聚焦主業(yè)、堅守主業(yè)、做強(qiáng)做優(yōu)主業(yè)”，為此，需要加快“三個剝離”：一是加快剝離輔業(yè)，從不具備競爭優(yōu)勢的領(lǐng)域退出，混改引入的社會資本，嚴(yán)禁收購不相干的企業(yè)、嚴(yán)禁擴(kuò)張輔業(yè)、嚴(yán)禁圈地;二是加快剝離“虧損”，對于長期虧損和無效的資產(chǎn)，通過產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移、無償劃撥等形式，加快實現(xiàn)市場出清;三是加快剝離包袱，主要是解決企業(yè)辦社會和歷史遺留問題。

第四，提高效率。一是增強(qiáng)盈利能力，二是壓縮管理層級，三是深挖降成本潛力。

在政策層面解決試點中的現(xiàn)實問題

混合所有制改革，一頭連著深化國有企業(yè)改革，一頭連著支持民營企業(yè)發(fā)展，與完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置深度關(guān)聯(lián)。在當(dāng)前國際國內(nèi)復(fù)雜形勢下，從改革的實際出發(fā)，要進(jìn)一步加大混合所有制改革力度，順利推進(jìn)混合所有制改革取得更大成效，并研究在政策層面解決改革推進(jìn)中的現(xiàn)實問題。

第一，國有資產(chǎn)定價問題。國家對國有資產(chǎn)評估有明確的政策規(guī)定，但在實踐中還是有不少新情況新問題。尤其是對國有非上市公司，由于缺乏操作細(xì)則，資產(chǎn)評估的難度較大，容易形成分歧，企業(yè)普遍存在顧慮，相關(guān)的交易定價制度辦法需要進(jìn)一步完善。研究修訂《國有資產(chǎn)評估管理辦法》，嚴(yán)格規(guī)范國有資產(chǎn)評估程序、細(xì)化評估方式、強(qiáng)化監(jiān)管和法律責(zé)任追究、強(qiáng)化違法失信聯(lián)合懲戒。對按規(guī)定程序和方式評估交易的國有資產(chǎn)，建立免責(zé)容錯機(jī)制，鼓勵國有企業(yè)推動混合所有制改革。

第二，土地處置和變更登記問題。土地是國有企業(yè)混合所有制改革能夠注入的重要資產(chǎn)。由于一些國有企業(yè)歷史上獲得的劃撥國有土地存在證照不全、證實不符、權(quán)屬不清、土地分割等問題，影響改革進(jìn)程。要研究加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)處置管理工作，為企業(yè)在混合所有制改革過程中開展土地處置和變更登記提供便利。

第三，員工持股問題。員工持股是實現(xiàn)核心骨干人員與企業(yè)利益捆綁、風(fēng)險共擔(dān)、有效制衡的重要機(jī)制。在已有的《國有控股混合所有制企業(yè)開展員工持股試點意見》及《國有科技型企業(yè)股權(quán)和分紅激勵辦法》的基礎(chǔ)上，要抓緊制定《重要領(lǐng)域混合所有制改革試點企業(yè)開展員工持股的政策意見》，促進(jìn)試點企業(yè)在員工持股及中長期激勵約束機(jī)制建設(shè)上加大探索力度。

第四，集團(tuán)公司層面混改問題。集團(tuán)公司層面開展混合所有制改革，需自上而下優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)，重構(gòu)業(yè)務(wù)板塊，激發(fā)集團(tuán)整體活力與核心競爭力。要繼續(xù)支持推動有改革意愿、主業(yè)較為集中、條件相對成熟的中央企業(yè)開展集團(tuán)層面混合所有制改革，更大力度、更深層面推進(jìn)改革。

第五，工資總額問題。工資事關(guān)企業(yè)員工的切身利益，是激勵約束機(jī)制的重要內(nèi)容。按照國務(wù)院新出臺的《關(guān)于改革國有企業(yè)工資決定機(jī)制的意見》要求，進(jìn)一步加大混合所有制改革企業(yè)在工資總額管理、薪酬決定分配方面的改革授權(quán)力度，充分發(fā)揮市場在國有企業(yè)工資分配中的決定性作用。

下一步，要加大國有企業(yè)混合所有制改革力度，擴(kuò)大試點，落實政策，發(fā)揮混合所有制改革在國有企業(yè)改革中的突破口作用。

本文系作者在“改革開放的中國與世界-第84次中國改革國際論壇”上的演講。

（作者系國家發(fā)展和改革委員會體改司司長）

責(zé)任編輯：康偉