檢察職能融入生態(tài)文明建設(shè)的探索與思考

楊德偉 杜波

摘 要：重慶巫溪縣作為生態(tài)資源大縣，為長江流域涵養(yǎng)水源、遏制水土流失、防止石漠化發(fā)揮重要生態(tài)平衡功能的同時(shí)，但近年來生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域違法犯罪呈易發(fā)多發(fā)態(tài)勢(shì)。以巫溪縣檢察院創(chuàng)建林業(yè)生態(tài)保護(hù)工作機(jī)制為切入點(diǎn)，探索檢察職能融入林業(yè)生態(tài)保護(hù)工作的實(shí)現(xiàn)路徑，對(duì)其他領(lǐng)域的生態(tài)環(huán)境資源保護(hù)具有借鑒和參考意義。

關(guān)鍵詞：檢察職能 生態(tài)文明建設(shè) 林業(yè)生態(tài)保護(hù)

近年來，重慶巫溪縣檢察院努力踐行習(xí)近平生態(tài)文明思想，2017年11月在中西部地區(qū)率先成立首個(gè)林業(yè)生態(tài)保護(hù)檢察室，將分散的檢察職能串聯(lián)起來，把林業(yè)生態(tài)保護(hù)檢察制度的建立作為推進(jìn)職務(wù)犯罪偵查、預(yù)防部門轉(zhuǎn)隸后檢察機(jī)關(guān)服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新動(dòng)力，有力推動(dòng)“生態(tài)檢察”工作，取得初步成效。

一、依法嚴(yán)厲打擊破壞生態(tài)環(huán)境資源犯罪

嚴(yán)肅查辦生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的職務(wù)犯罪。2012年-2017年，縣檢察院共查辦環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域職務(wù)犯罪案件6件6人，其中玩忽職守案4件4人，違法發(fā)放林木采伐許可證案1件1人，環(huán)境監(jiān)管失職案1件1人。這6起案件共造成轄區(qū)內(nèi)300多畝林地被非法毀壞，500多立方米的林木被濫砍濫伐。嚴(yán)厲打擊破壞生態(tài)環(huán)境資源刑事犯罪。2012年-2018年6月，縣檢察院共受理公安機(jī)關(guān)提請(qǐng)審查逮捕破壞環(huán)境資源類案件30件45人，批準(zhǔn)逮捕24件33人，不批準(zhǔn)逮捕6件9人。監(jiān)督縣森林公安局立案3件3人，占提請(qǐng)審查逮捕總件數(shù)12.5﹪。林業(yè)公安共移送檢察機(jī)關(guān)起訴58件86人，其中，盜伐林木、濫伐林木案件占比達(dá)75%。

二、積極探索林業(yè)生態(tài)資源保護(hù)新路徑

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012-2017年，巫溪縣檢察院共查辦涉林領(lǐng)域職務(wù)犯罪案件6件6人；縣林業(yè)局森林公安局共立案查辦刑事犯罪案件52件72人，查辦行政違法案件433件747人（2017年林業(yè)部門查辦刑事案件9件19人，查處行政違法案件107件240人）。這些違法犯罪嚴(yán)重影響著生態(tài)環(huán)境保護(hù)和林業(yè)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，需進(jìn)一步強(qiáng)化措施，依法治理。以依法保護(hù)為本，在監(jiān)督方式上凸顯檢察職能。隨著中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，國家監(jiān)察體制改革推進(jìn)，偵防職能轉(zhuǎn)換，檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督屬性進(jìn)一步凸顯，監(jiān)督面依法得到拓寬。2017年修改后的《民事訴訟法》《行政訴訟法》規(guī)定，人民檢察院有權(quán)對(duì)危害公共利益的行為提起公益訴訟。因此，檢察機(jī)關(guān)要想把工作做實(shí)做專，充分行使更具有針對(duì)性和可操作性的監(jiān)督職權(quán)，成立具有專業(yè)知識(shí)、集服務(wù)指導(dǎo)與監(jiān)督職能于一身的辦事機(jī)構(gòu)很有必要，林業(yè)生態(tài)保護(hù)檢察室應(yīng)運(yùn)而生。

以機(jī)制創(chuàng)新為動(dòng)力，在保護(hù)方式方法上求實(shí)。習(xí)近平總書記圍繞生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，發(fā)表了一系列重要講話，并明確指出保護(hù)生態(tài)環(huán)境必須依靠制度、依靠法治。只有實(shí)行更嚴(yán)格的制度、更嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障。建立生態(tài)檢察機(jī)制，是踐行“兩山”理論、建設(shè)生態(tài)文明的保障，是檢察機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法辦案，充分行使檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能，督促生態(tài)環(huán)境資源主管部門嚴(yán)格依靠制度、依靠法治履行法定職責(zé)的重要推力。在對(duì)林業(yè)資源保護(hù)充分調(diào)研基礎(chǔ)上，巫溪縣檢察院黨組2017年5月研究決定，把服務(wù)生態(tài)文明建設(shè)，創(chuàng)新林業(yè)生態(tài)保護(hù)檢察監(jiān)督作為爭創(chuàng)“雙基”建設(shè)特色院的第一抓手推進(jìn)，成立由檢察長任組長的領(lǐng)導(dǎo)小組，與縣林業(yè)局多次召開聯(lián)席會(huì)議，共同研究制定《巫溪林業(yè)生態(tài)保護(hù)工作機(jī)制》，就信息共享、法律監(jiān)督、公益訴訟、預(yù)防職務(wù)犯罪、政策研究、法律宣傳、聯(lián)席會(huì)議、聯(lián)絡(luò)員以及林業(yè)生態(tài)保護(hù)檢察室的職能職責(zé)等方面作出了具體規(guī)定。一是建立林業(yè)生態(tài)保護(hù)聯(lián)席會(huì)議制度。聯(lián)席會(huì)議成員由縣檢察院檢察長、分管副檢察長，縣林業(yè)局局長、分管局領(lǐng)導(dǎo)和林業(yè)生態(tài)保護(hù)檢察室人員組成。把握新情況、分析新問題，通報(bào)涉林犯罪案件懲治和預(yù)防犯罪工作的情況，研究解決協(xié)作中出現(xiàn)的重大問題。工作層面的聯(lián)席會(huì)議主要解決工作中的具體問題和重要案件的查處工作。二是建立犯罪預(yù)防機(jī)制。多措并舉開展犯罪預(yù)防活動(dòng)，定期組織開展專題調(diào)研或?qū)ｎ}研討，分析破壞森林資源違法犯罪發(fā)生的特點(diǎn)和規(guī)律。加強(qiáng)對(duì)基層護(hù)林人員素能培養(yǎng)，林業(yè)部門重點(diǎn)培訓(xùn)護(hù)林人員的業(yè)務(wù)能力、專業(yè)水準(zhǔn)，檢察機(jī)關(guān)重點(diǎn)講授法律法規(guī)知識(shí)，共同提高護(hù)林人員的業(yè)務(wù)工作能力和執(zhí)法水平。派駐基層檢察室定期深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)、自然保護(hù)區(qū)等開展林業(yè)生態(tài)保護(hù)宣傳，提高群眾生態(tài)意識(shí)，激發(fā)群眾主動(dòng)參與環(huán)境保護(hù)的行為自覺。三是建立定期巡查制度，監(jiān)督規(guī)范依法行政。派駐基層檢察室定期派員走訪林業(yè)場(chǎng)、站、所，查詢林業(yè)行政處罰臺(tái)賬，對(duì)于行政處罰的案件適用法律程序、處罰依據(jù)等進(jìn)行有效溝通與監(jiān)督，切實(shí)監(jiān)督依法行政。林業(yè)部門處罰的行政案件，應(yīng)將處理意見書副本送派駐檢察室備查。四是建立行政執(zhí)法活動(dòng)監(jiān)督制度。延伸檢察監(jiān)督觸角，加大對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)監(jiān)督，派駐檢察室對(duì)行政執(zhí)法過程進(jìn)行全方位監(jiān)督，重點(diǎn)監(jiān)督符合立案條件而不立案，不應(yīng)立案而立案的情況，定期與不定期地對(duì)轄區(qū)內(nèi)破壞環(huán)境資源違法犯罪查辦情況進(jìn)行巡查，梳理摸排有案不移、有案不立、以罰代刑的線索。五是依法履行檢察監(jiān)督職責(zé)，開展公益訴訟工作。檢察機(jī)關(guān)對(duì)林業(yè)行政許可、行政執(zhí)法活動(dòng)中的不作為、亂作為、慢作為等情形通過發(fā)出檢察建議、提起公益訴訟等方式，依法行使法律監(jiān)督權(quán)，督促行政部門積極作為。六是建立業(yè)務(wù)工作雙向咨詢制度。檢察院在辦理刑事案件，以及林業(yè)局在辦理行政執(zhí)法案件過程中，對(duì)于案件涉及的行政執(zhí)法領(lǐng)域或刑事司法領(lǐng)域的法律適用、案件移送、證據(jù)收集審查等專業(yè)性、行業(yè)性問題，啟動(dòng)相互咨詢的工作機(jī)制。對(duì)案情重大、復(fù)雜、疑難、性質(zhì)難以認(rèn)定的案件，林業(yè)局可以就刑事案件管轄，立案追訴標(biāo)準(zhǔn)，法律適用，證據(jù)的固定、保全、勘驗(yàn)、鑒定，涉案財(cái)物的移送，案件移送程序等問題咨詢檢察院。檢察院可就案件辦理涉及的具有行業(yè)性、專業(yè)性的問題咨詢林業(yè)局。七是建立信息共享機(jī)制。探索建立網(wǎng)上信息銜接共享機(jī)制，推進(jìn)行政執(zhí)法與刑事司法無縫對(duì)接。縣檢察院向縣林業(yè)局提供法律法規(guī)、司法解釋、典型案例等相關(guān)信息，縣林業(yè)局向縣檢察院提供查處行政違法案件情況、行業(yè)規(guī)定等相關(guān)信息。依托巫溪縣檢察院行政執(zhí)法與刑事司法相銜接信息監(jiān)督平臺(tái)，林業(yè)局在辦理行政執(zhí)法案件時(shí)，對(duì)已立案的案件信息實(shí)時(shí)、準(zhǔn)確、完整地錄入行政執(zhí)法系統(tǒng)，保障檢察院及時(shí)登錄“兩法”銜接工作信息共享平臺(tái)查閱案件，發(fā)現(xiàn)線索并按照程序進(jìn)行審查和調(diào)查。

三、林業(yè)生態(tài)保護(hù)工作的初步成效

一是踐行了雙贏多贏共贏的新時(shí)代法律監(jiān)督理念。2017年11月，在重慶市檢察院、重慶市林業(yè)局、重慶市檢察院第二分院、巫溪縣等各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)支持參與下，巫溪縣“林業(yè)生態(tài)保護(hù)檢察室”掛牌成立，試行“派駐+巡查”工作機(jī)制聯(lián)合開展林業(yè)生態(tài)保護(hù)工作。林業(yè)生態(tài)保護(hù)檢察室通過加強(qiáng)部門間的溝通協(xié)作，將各自案件辦理過程中可能涉及的問題及時(shí)進(jìn)行溝通。如2017年7月，巫溪縣森林公安局在調(diào)查巫溪縣田壩200MWp光伏輸出線路工程項(xiàng)目過程中發(fā)現(xiàn)，施工單位在沒有辦理砍伐手續(xù)和征占用林地手續(xù)的情況下砍伐林木，嚴(yán)重違反了森林資源法律法規(guī)，調(diào)查組還發(fā)現(xiàn)除施工單位環(huán)保法制意識(shí)不強(qiáng)、片面追求工期進(jìn)度外，該項(xiàng)目主管部門監(jiān)管不力、服務(wù)不優(yōu)、普法不全等問題，致使企業(yè)在沒有辦理《使用林地審核同意書》《林木采伐許可證》的情況下就招標(biāo)組織實(shí)施，造成非法占用林地、濫伐林木。森林公安局將這些情況及時(shí)通報(bào)給林業(yè)生態(tài)保護(hù)檢察室，鑒于該項(xiàng)目是巫溪縣重點(diǎn)招商引資項(xiàng)目，縣檢察院及時(shí)向巫溪縣委呈送了調(diào)查報(bào)告，責(zé)成相關(guān)部門及時(shí)處理，縣檢察院民行部門啟動(dòng)公益訴訟訴前工作程序，向縣林業(yè)局發(fā)出檢察建議?？h林業(yè)局根據(jù)檢察建議要求，制定了詳細(xì)方案，排查全縣所有建設(shè)項(xiàng)目中破壞林業(yè)生態(tài)的隱患問題。

二是夯實(shí)了行政執(zhí)法與刑事司法銜接。建立聯(lián)動(dòng)調(diào)查打擊機(jī)制。發(fā)揮生態(tài)環(huán)境保護(hù)檢察室在嚴(yán)厲打擊破壞生態(tài)資源違法犯罪的“前哨”作用，建立行政執(zhí)法案件線索移送清單，做到逐案登記、跟蹤到底，監(jiān)督行政執(zhí)法部門移送刑事案件，凡違法行為構(gòu)成犯罪需追究刑事責(zé)任的，監(jiān)督移送司法處理，同時(shí)跟進(jìn)案件偵查、提請(qǐng)逮捕、移送起訴，適時(shí)介入偵查，引導(dǎo)證據(jù)收集和完善，提高監(jiān)督實(shí)效。在對(duì)林業(yè)案件的篩查中發(fā)現(xiàn)線索，如偵監(jiān)部門在篩查中發(fā)現(xiàn)李某某、屈某某濫伐林木，敖某某盜伐林木，及時(shí)向縣林業(yè)局發(fā)出檢察建議，建議移送立案?jìng)刹?，介入偵查并引?dǎo)取證。

三是強(qiáng)化了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案的落地落實(shí)。將生態(tài)修復(fù)理念引入辦案實(shí)踐中，開啟了對(duì)森林資源生態(tài)司法保護(hù)和修復(fù)新模式。在全縣范圍內(nèi)試行《修復(fù)生態(tài)環(huán)境告知書》《修復(fù)生態(tài)環(huán)境承諾書》（以下簡稱《告知書》《承諾書》）。《告知書》是有林業(yè)執(zhí)法部門在查處林業(yè)違法犯罪案件中，對(duì)行政處罰相對(duì)人或犯罪嫌疑人發(fā)出的履行生態(tài)環(huán)境損害賠償義務(wù)文書，是生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任人自愿履行損害賠償義務(wù)的書面承諾。前期對(duì)涉案人員的經(jīng)濟(jì)狀況、生態(tài)環(huán)境損害程度進(jìn)行評(píng)估，明確案件能否適用生態(tài)修復(fù)機(jī)制。中期聯(lián)合執(zhí)法機(jī)關(guān)與涉案人員約定修復(fù)生態(tài)環(huán)境的地點(diǎn)、方式、期限等，明確涉案人員生態(tài)修復(fù)責(zé)任；后期跟蹤、督導(dǎo)涉案人員及時(shí)進(jìn)行生態(tài)修復(fù)，并檢查驗(yàn)收修復(fù)情況，讓生態(tài)修復(fù)真正落到實(shí)處。

四、林業(yè)生態(tài)保護(hù)的持續(xù)發(fā)展重點(diǎn)

一是深化林業(yè)生態(tài)保護(hù)普法宣傳教育。與林業(yè)部門協(xié)同開展林業(yè)保護(hù)普法宣傳。對(duì)涉林瀆職犯罪、刑事犯罪等構(gòu)成要件及典型案例進(jìn)行宣傳，營造學(xué)法尊法守法用法的社會(huì)氛圍。同時(shí)，為林業(yè)行政機(jī)關(guān)開展的新一輪林業(yè)林地再確權(quán)工作提供法律服務(wù)保障。

二是建立健全生態(tài)司法修復(fù)機(jī)制。按照誰破壞誰修復(fù)、誰毀壞誰賠償?shù)脑瓌t，協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)，健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)機(jī)制，對(duì)于積極履行生態(tài)修復(fù)的當(dāng)事人，根據(jù)違法犯罪程度，把修復(fù)落實(shí)情況作為附條件從輕、減輕處罰的依據(jù)，并建立考察評(píng)估制度。對(duì)于單獨(dú)判處罰金刑、實(shí)體刑或緩刑的犯罪分子，檢察機(jī)關(guān)支持起訴或依法提起附帶民事公益訴訟，由生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)監(jiān)督當(dāng)事人修復(fù)，并落實(shí)跟蹤監(jiān)督措施。

三是堅(jiān)決遏制破壞環(huán)境資源違法犯罪易發(fā)多發(fā)態(tài)勢(shì)。對(duì)破壞山水林田湖草等生態(tài)環(huán)境資源違法犯罪，堅(jiān)決做到發(fā)現(xiàn)一起打擊一起，依托黨報(bào)、電視臺(tái)、媒體網(wǎng)站，加大反面典型曝光。同時(shí)，依據(jù)生態(tài)環(huán)境保護(hù)發(fā)展的需要，適度提高處以罰款、罰金、判處實(shí)體刑等幅度，提高從輕、減輕處罰的法律適用條件，堅(jiān)決遏制破壞生態(tài)環(huán)境行政違法和刑事犯罪易發(fā)多發(fā)態(tài)勢(shì)，形成震懾效應(yīng)。

四是建設(shè)補(bǔ)植復(fù)綠“悔過林”警示教育基地。由林業(yè)部門對(duì)愿意自覺補(bǔ)植補(bǔ)種的人員，指定區(qū)域進(jìn)行綠化。對(duì)不能也不愿意補(bǔ)植補(bǔ)種的人員以給付財(cái)產(chǎn)賠償、委托他人補(bǔ)植補(bǔ)栽的方式進(jìn)行種植，使之成為破壞林業(yè)生態(tài)的警示教育基地，實(shí)現(xiàn)懲治犯罪與保護(hù)生態(tài)環(huán)境的“雙贏”目標(biāo)，促進(jìn)林業(yè)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域綜合治理。

五是加強(qiáng)生態(tài)檢察理論研究。準(zhǔn)確把握中央、市委關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的重大決策部署，注重研究事關(guān)生態(tài)檢察工作發(fā)展的全局性事項(xiàng)和問題，提升生態(tài)檢察工作前瞻性、科學(xué)性。加強(qiáng)生態(tài)檢察理論和實(shí)務(wù)問題研究，以第二輪農(nóng)村退耕還林、非煤礦山占用破壞林地、公益林補(bǔ)償，重點(diǎn)工程項(xiàng)目建設(shè)與林業(yè)資源保護(hù)，脫貧攻堅(jiān)項(xiàng)目實(shí)施中非法占用林地和破壞林地資源等問題為重點(diǎn)，深刻認(rèn)識(shí)和把握林業(yè)生態(tài)保護(hù)的規(guī)律性問題，為拓展檢察機(jī)關(guān)服務(wù)和保障生態(tài)文明建設(shè)提供理論支撐。