存疑不起訴運行實證研究與再審視

童祖權(quán) 李夢微

摘 要：存疑不起訴案件近年來在F縣表現(xiàn)出存疑人數(shù)持續(xù)增長、案由分布廣、起因多在于言詞證據(jù)收集不到位、補(bǔ)充偵查次數(shù)多、后續(xù)機(jī)制運行不暢等特點。在這些案件中，公安機(jī)關(guān)存在“三重三不重”，檢察機(jī)關(guān)存在權(quán)力行使“兩不足”等問題需要破解。優(yōu)化存疑不起訴在實踐中的運行，需要完善三項銜接機(jī)制，做實三類監(jiān)督機(jī)制。

關(guān)鍵詞：存疑不起訴 銜接機(jī)制 監(jiān)督機(jī)制 引導(dǎo)偵查

存疑不起訴是疑罪從無理念和無罪推定原則在刑事訴訟法中的具體體現(xiàn)，有利于保障人權(quán)，維護(hù)司法公正。如何實現(xiàn)其制度初衷，減少爭議，是司法實踐的重大主題。H市F縣隸屬中部地區(qū)省會城市，既非核心城區(qū)，也非偏遠(yuǎn)縣城，在全國有一定的代表性，故以F縣為對象研究存疑不起訴的運行具有一定的樣本意義。通過對F縣檢察院五年來存疑不起訴運行進(jìn)行實證分析，總結(jié)運行的基本情況并審視存在的問題，提出針對性建議，以期有益于后期工作的改進(jìn)。

一、運行總體情況與問題

對2014年至2018年9月F縣檢察院存疑不起訴適用的情況進(jìn)行統(tǒng)計分析，總體運行情況和存在問題表現(xiàn)如下：

（一）存疑不起訴人數(shù)持續(xù)增長

隨著無罪推定司法理念逐漸被辦案人員理解和接受以及司法責(zé)任制改革帶來的變遷，檢察官對案件定性把握更加謹(jǐn)慎，對案件定罪證據(jù)的要求也更為嚴(yán)格，存疑不起訴得到更多的適用。五年來，存疑不起訴人數(shù)逐年上升，2014年存疑不起訴案件為0，2015年至2018年依次為3人、10人、25人、33人（詳見圖1）。自2016年司法責(zé)任制改革以來，存疑不起訴人數(shù)開始大幅度上漲，2017年度人數(shù)較上年增長一倍有余，2018年尚未完結(jié)，預(yù)計數(shù)字會進(jìn)一步增加。

（二）存疑不起訴案由分布較廣

經(jīng)統(tǒng)計，2014年至2018年期間F縣檢察院存疑不起訴案由，主要由 6類25個罪名組成，涉及罪名較廣，既有傳統(tǒng)侵犯人身、財產(chǎn)權(quán)利罪名，如故意傷害罪、強(qiáng)奸罪、盜竊罪等，也有新型罪名，如侵犯公民個人信息罪、擾亂無線電通訊管理秩序罪等（詳見圖2）。侵犯的客體主要包括人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利、社會管理秩序等。

值得注意的是，侵財類犯罪中有13件均為盜竊罪，這與該類案件高發(fā)不無關(guān)系，該類案件存疑不起訴的原因多集中在當(dāng)事人雙方口供不一致，無法尋找到被害人或贓物等。而強(qiáng)奸、容留介紹賣淫類犯罪作案手法相對隱蔽，證據(jù)經(jīng)常出現(xiàn)反復(fù)或一對一證據(jù)的情況，檢察機(jī)關(guān)審查案件時，考慮到起訴風(fēng)險的問題，一般會適用有利于犯罪嫌疑人原則，予以存疑不起訴。尋釁滋事罪、故意毀壞財物罪等案件證據(jù)收集難度并不大，此類案件作出存疑不起訴，多是由于取證程序出現(xiàn)了問題。如劉某某涉嫌故意毀壞財物一案，被毀財物案發(fā)后不僅沒有立即依法定程序扣押，反而先存放在被害人處，無法排除其被二次毀壞的可能性，導(dǎo)致該關(guān)鍵證據(jù)予以排除，案件作存疑不起訴處理。

（三）存疑不起訴多由于言詞證據(jù)收集不到位

存疑不起訴案件中僅少數(shù)案件是由于書證、物證提取程序違法且不能補(bǔ)正，大量案件還是由于犯罪嫌疑人供述、證人證言等言詞證據(jù)收集不到位而存疑。言詞證據(jù)作為認(rèn)定案件事實的主要證據(jù)，無論是從采集還是采信角度出發(fā)，都具有較大的主觀性，檢察機(jī)關(guān)審查起訴時對言詞證據(jù)的要求格外嚴(yán)格。言詞證據(jù)作為最直觀反映事實的證據(jù)類別，一直備受辦案人員的“青睞”，但言詞證據(jù)本身具有主觀性、不穩(wěn)定性，容易受偵查人員對犯罪構(gòu)成要素的認(rèn)知程度不同的影響，從而導(dǎo)致細(xì)節(jié)、關(guān)鍵點缺失。比如，許某某涉嫌故意傷害案，在偵查之初，對這一現(xiàn)場混亂、人員較多的案件，公安機(jī)關(guān)沒有考慮是否存在正當(dāng)防衛(wèi)的可能性，在訊問犯罪嫌疑人、詢問被害人和證人時沒有考慮到故意傷害與正當(dāng)防衛(wèi)的區(qū)別，沒有對關(guān)鍵性細(xì)節(jié)被害人有無正在拿刀捅向犯罪嫌疑人進(jìn)行核實，導(dǎo)致在審查起訴階段，相關(guān)人員證詞無法印證，不能排除串供可能性，案件定性存疑。

（四）存疑不起訴案件補(bǔ)充偵查次數(shù)多

依據(jù)刑事訴訟法規(guī)定，經(jīng)過一次補(bǔ)充偵查便有權(quán)作出存疑不起訴決定，然而5年來，作出存疑不起訴決定的70人中有52人經(jīng)過二次退查。頻繁的退查程序耗費了大量的司法資源，但是重報回的新證據(jù)卻不多，退查質(zhì)量堪憂。每一次退補(bǔ)是否均符合事實不清、證據(jù)不足的法定事由，補(bǔ)充偵查提綱所列的相關(guān)證據(jù)是否補(bǔ)充到位，都值得商榷?！缎淌略V訟法》規(guī)定檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為案件證據(jù)存疑時，既可以通過退回補(bǔ)充偵查，也可以通過自行偵查來補(bǔ)充證據(jù)，這是檢察機(jī)關(guān)查清事實、完善證據(jù)的有效手段。然而，F(xiàn)縣院至今沒有正式啟動過自行偵查程序來補(bǔ)充證據(jù)，僅有極少數(shù)案件陪同公安一起調(diào)取證據(jù)。自行偵查的缺失，兩種補(bǔ)證方式的失衡，使得檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督職能沒有發(fā)揮實效，對偵查機(jī)關(guān)補(bǔ)證期間何時取證、如何取證不得而知，同樣也無法及時判斷證據(jù)的有效性，對證據(jù)體系是否達(dá)到起訴的要求也無從控制和把握。

（五）存疑不起訴后續(xù)機(jī)制運行不暢

主要表現(xiàn)在兩個方面，一方面，對被害人而言，權(quán)利救濟(jì)不足。存疑不起訴決定作出后，被害人有權(quán)向人民法院直接自訴，然而，被害人因存疑不起訴提起自訴僅3件，1件通過調(diào)解結(jié)案，被害人獲得賠償，2件仍在審理期間。另一方面，對違法人而言，后續(xù)處理欠缺。共有34人有犯罪行為，但由于證據(jù)原因，無法查實具體犯罪數(shù)額等以滿足立案標(biāo)準(zhǔn)，因此作出存疑不起訴，但這不意味著不存在違法行為。作出存疑不起訴決定之后，公訴部門一般不考慮案件是否違反治安管理處罰法、行政規(guī)章等其他法律法規(guī)，沒有向相關(guān)部門移送案件線索。

二、問題原因剖析

現(xiàn)代司法理念要求司法機(jī)關(guān)在辦理案件中秉承謹(jǐn)慎的工作態(tài)度和嚴(yán)格的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，對于那些無法達(dá)到事實清楚、證據(jù)確實充分的案件，適用存疑不起訴作為案件終結(jié)方式。然而，存疑不起訴運行過程中暴露出來的問題和存在的偏差需要尋根溯源。

（一）公安機(jī)關(guān)取證存在“三不重”

偵查階段作為刑事案件判定源頭，決定著案件的偵查方向、性質(zhì)定奪等關(guān)鍵因素，越來越多的存疑不起訴案件顯現(xiàn)出偵查取證存在缺陷有待改進(jìn)。

1.偵查導(dǎo)向取證重“數(shù)量”不重“質(zhì)量”。公安機(jī)關(guān)偵查終結(jié)和移送起訴的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)是證據(jù)確實、充分。有學(xué)者認(rèn)為證據(jù)確實是對證據(jù)“質(zhì)”的要求，單個證據(jù)合法、客觀且具有關(guān)聯(lián)性，足以證明案件主要事實；而證據(jù)充分是對證據(jù)“量”的要求，要求案件證據(jù)達(dá)到一定數(shù)量，可以全面反映案件事實。[1]也有學(xué)者認(rèn)為質(zhì)和量問題其實就是證據(jù)主、客觀標(biāo)準(zhǔn)集中反映，證據(jù)確實是客觀標(biāo)準(zhǔn)指定案有據(jù)，證據(jù)充分是主觀標(biāo)準(zhǔn)指排除合理懷疑。[2]我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)結(jié)合實務(wù)工作來理解證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，在偵查過程中證據(jù)的收集、鋪排階段，需要側(cè)重量化證據(jù)，偵查人員在取證時應(yīng)更側(cè)重“質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”。公訴機(jī)關(guān)在審查起訴過程中主要是對已有證據(jù)的采信和認(rèn)定，是一種價值判斷，應(yīng)當(dāng)側(cè)重于“主、客觀認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)”。實踐中偵查人員調(diào)查取證中更多關(guān)注的是證據(jù)數(shù)量，而忽視證據(jù)質(zhì)量。例如，于某某、李某甲、李某乙等三人非法吸收公眾存款案中刑事偵查卷多達(dá)8冊，移送證據(jù)數(shù)百份，但大部分證據(jù)只證實于某某吸收公眾存款的作案過程，證明李某甲、李某乙與之共同犯罪的證據(jù)匱乏，只有2份言詞證據(jù)，且無法全面證實三人存在共同故意。

2.取證程序重“結(jié)果”不重“規(guī)范”。偵查機(jī)關(guān)收集物證、書證不符合法定程序致使證據(jù)依法被排除也是存疑不起訴的原因之一。物證、書證屬于客觀物質(zhì)材料，具有時空上的不可逆性，取證程序的瑕疵必然會導(dǎo)致部分證據(jù)得不到“修補(bǔ)”，轉(zhuǎn)化為非法證據(jù)。例如，吳某某、呂某某擾亂無線電管理秩序案系H市公安機(jī)關(guān)專項行動中偵查發(fā)現(xiàn)的，由各區(qū)縣抽調(diào)偵查人員統(tǒng)一查封扣押涉案設(shè)備，但是在查封過程中見證人缺失、設(shè)備標(biāo)簽不明，導(dǎo)致送檢設(shè)備是否是從呂某某、吳某某處查封扣押的存在疑點，從而致使鑒定意見檢材不合法，案件存疑不起訴。

3.核心證據(jù)重“表象”不重“本質(zhì)”。存疑不起訴案件的基本爭議在于核心證據(jù)問題，不同案由或相同案由不同案情的核心證據(jù)類型不同，其涉及基本生活常識和經(jīng)驗法則也不同。[3]部分偵查人員對核心證據(jù)具有察覺能力，但對核心證據(jù)的固定和細(xì)化缺乏經(jīng)驗，時常就差“臨門一腳”，使案件徘徊在罪與非罪的邊緣，部分案件則沒有考慮案件定性的關(guān)鍵問題，在偵查黃金期沒有注意收集關(guān)鍵證據(jù)，后期補(bǔ)正困難。前述許某某故意傷害案中究竟是正當(dāng)防衛(wèi)還是故意傷害，偵查人員收集證據(jù)時沒有注意到這一區(qū)分，缺乏前瞻性，依靠后期補(bǔ)正，已存在串供可能性，導(dǎo)致案件事實存疑。

（二）檢察機(jī)關(guān)存在權(quán)力行使“兩不足”

1.引導(dǎo)偵查和自行偵查權(quán)力行使不足。補(bǔ)充偵查是證據(jù)補(bǔ)充的主要途徑，是公訴部門引導(dǎo)偵查的重要方式，也是存疑不起訴的必經(jīng)程序。實踐中，偵查人員依照檢察機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查提綱補(bǔ)充證據(jù)，缺乏詳盡的案件交流，補(bǔ)偵效果達(dá)不到預(yù)期目標(biāo)。檢察機(jī)關(guān)依法享有自行偵查的權(quán)力，然而，檢察官疲于應(yīng)對大量案件，沒有精力去自行偵查，同時偵查人員掌握的偵查技巧和實踐經(jīng)驗是檢察官們?nèi)狈Φ?，專業(yè)設(shè)備、后勤保障的缺乏也制約著檢察官們?nèi)プ孕袀刹椤?/p>

2.被害人救濟(jì)和案件違法行為監(jiān)督權(quán)力行使不足。檢察官做出存疑不起訴決定后，對被害人可以申訴的權(quán)利僅是告知，沒有釋明。對于非法律專業(yè)的被害人來說，申訴權(quán)是陌生而晦澀的，因此怠于行使權(quán)利的被害人往往較多。除申訴權(quán)，公訴轉(zhuǎn)自訴也缺乏證據(jù)銜接機(jī)制，3件公訴轉(zhuǎn)自訴案件中，2件是由人民法院在立案后直接向公訴部門調(diào)取卷宗的，1件是被害人律師在公訴階段復(fù)印了偵查卷宗作為自訴案件證據(jù)使用。存疑不起訴也并不意味著犯罪嫌疑人沒有違法行為。F縣院約占50%的存疑不起訴案件是存在違法行為的，只是證據(jù)無法證實達(dá)到犯罪的立案標(biāo)準(zhǔn)，對于這類案件應(yīng)當(dāng)將線索移送公安機(jī)關(guān)或者行政管理部門予以懲處。

（三）司法機(jī)關(guān)考核體系存在“不協(xié)調(diào)”

目前的考核模式?jīng)]有將公檢法三家的法律職能綜合化、系統(tǒng)化運籌，將三家職能割裂，使得辦案人員工作目標(biāo)考核有所沖突，與訴訟規(guī)律未能完全吻合。公安機(jī)關(guān)考核模式對刑事案件打擊數(shù)量要求高，其移送起訴即加分的考核模式使得公安偵查人員，片面追求打擊處理數(shù)。而檢察機(jī)關(guān)本身考核中“無罪判決一票否決制”是制約存疑不起訴的主要考核機(jī)制，其對公訴部門的“威懾”極大。但是，“以審判為中心”的司法改革明確了法院的職能，法院年終考核并不考核上訴改判、發(fā)回重審率，使得法官可以根據(jù)自己的內(nèi)心確認(rèn)來判斷每件案件。檢察官為防止無罪案件產(chǎn)生、規(guī)避起訴風(fēng)險，其只能依賴存疑不起訴適用。

三、完善構(gòu)想

針對存疑不起訴制度運行中反映出的問題，在今后的檢察工作中可采取以下方式改進(jìn)，以期制度運行更加順暢。

（一）優(yōu)化三項銜接制度，履行打擊犯罪職能

1.常態(tài)化運行公檢辦案聯(lián)動銜接機(jī)制?？梢酝ㄟ^定期召開公檢聯(lián)席會議的方式，促使雙方對工作中出現(xiàn)的案件偵查方向、取證規(guī)范化等問題進(jìn)行探討，達(dá)成解決問題的共識，最終以會議紀(jì)要的方式固化討論成果并長期執(zhí)行，必將為加強(qiáng)公檢機(jī)關(guān)的良好溝通協(xié)作，提升公檢人員證據(jù)提取能力，減少可以避免的存疑不起訴數(shù)量，節(jié)約司法資源起到積極作用。

2.落實公訴轉(zhuǎn)自訴案件銜接機(jī)制。首要履行的是自訴權(quán)告知義務(wù)，關(guān)鍵點在于證據(jù)協(xié)助義務(wù)。[4]首先，檢察機(jī)關(guān)在向被害人送達(dá)存疑不起訴決定書時應(yīng)當(dāng)告知其享有自訴權(quán)，對自訴權(quán)的概念、行使方式、行使后果均作出全面釋明。其次，賦予被害人存疑不起訴案件偵查卷宗的閱卷權(quán)。最后，當(dāng)被害人向法院申請自訴，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時向法院提交全部證據(jù)材料，從而降低被害人自訴成本、提高自訴效率，避免重復(fù)取證。

3.建立業(yè)務(wù)考核銜接機(jī)制。公檢法業(yè)務(wù)工作緊密相連、一脈相承，業(yè)務(wù)考核機(jī)制也應(yīng)相互銜接，標(biāo)準(zhǔn)一致。首先，司法機(jī)關(guān)考核應(yīng)配合考核目標(biāo)說理機(jī)制來運行，即被考核單位對案件處理考核不利情況有作出合理解釋說明理由的權(quán)利和義務(wù)，上級考核單位采取實質(zhì)考核，而非僅停留在刻板的數(shù)字或百分比。其次，公安機(jī)關(guān)除考核絕對不起訴案件數(shù)量外，還應(yīng)當(dāng)將存疑不起訴案件數(shù)量納入考核范圍。上述兩類案件的出現(xiàn)，一定程度上意味著案件質(zhì)量出現(xiàn)問題，應(yīng)當(dāng)作為考核減分項。最后，檢察機(jī)關(guān)考核中設(shè)置撤訴率這一考核指標(biāo)，允許檢察機(jī)關(guān)在一定比率范圍內(nèi)撤訴。另外，應(yīng)將公訴部門年度糾正違法情況納入考核范圍內(nèi)，促使檢察官正確行使法律監(jiān)督職能。

（二）實化三類監(jiān)督機(jī)制，行使法律監(jiān)督權(quán)力

1.做實自行偵查機(jī)制。隨著自偵部門的轉(zhuǎn)隸，加大投入培養(yǎng)檢察官的偵查業(yè)務(wù)素養(yǎng)、完善配備偵查設(shè)施迫在眉睫。同時，應(yīng)當(dāng)對自行偵查啟動程序予以明確。首先，應(yīng)明確啟動范圍，對那些已經(jīng)存在非法取證、不予取證行為，不經(jīng)自行偵查事實無法查清的案件應(yīng)當(dāng)自行偵查。其次，應(yīng)明確啟動程序，由承辦檢察官提出意見，經(jīng)分管檢察長審批，制作自行偵查決定書，利用審查起訴期限或通過退查程序使用退查期限，自行偵查或在偵查人員協(xié)助下進(jìn)行偵查。

2.做實違法取證問責(zé)機(jī)制。啟動違法取證問責(zé)機(jī)制能夠起到遏制非法取證的作用。檢察機(jī)關(guān)在審查案件過程中發(fā)現(xiàn)瑕疵、非法證據(jù)，應(yīng)正式制作《非法證據(jù)排除通知書》，對已排除證據(jù)的排除原因、法律依據(jù)、偵查人員錯誤進(jìn)行說明，送達(dá)偵查人員所在部門和公安機(jī)關(guān)法治處。而針對因嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任而怠于取證、取證超期、不取證的偵查人員，應(yīng)根據(jù)其行為惡劣程度和對案件造成的危害后果予以問責(zé)，由檢察機(jī)關(guān)建議、公安機(jī)關(guān)根據(jù)內(nèi)部管理規(guī)定給予行政問責(zé)、甚至行政處分。

3.做實違法行為檢察建議機(jī)制。建立明確的檢察建議機(jī)制，促使檢察官在處理案件中依據(jù)具體案情正確提出檢察建議，對違法行為不枉不縱。檢察建議的審查范圍應(yīng)集中在有證據(jù)證實存在違法行為，但證明達(dá)到刑事犯罪立案標(biāo)準(zhǔn)的證據(jù)存疑的案件中。該類案件，檢察官應(yīng)當(dāng)進(jìn)行檢察建議的審查，擬制檢察建議審查報告書，闡明有無違法行為、是否發(fā)出檢察建議等內(nèi)容，作出結(jié)案或者制發(fā)檢察建議的處理決定。

結(jié)語

存疑不起訴作為公訴權(quán)的重要組成部分，我們既需要果斷適用，更要正確適用，保證其良好運行，發(fā)揮其制度價值。為此我們要不斷提升公安機(jī)關(guān)的偵查實效，充分行使檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)力，優(yōu)化銜接機(jī)制，做實監(jiān)督機(jī)制。存疑不起訴看似是個小制度，但往往牽一發(fā)動全身，需要司法機(jī)關(guān)久久為功，方能見效。

注釋

[1]林世雄、常新征：《證明標(biāo)準(zhǔn)與公訴證據(jù)體系要求》，載《國家高級檢察官論壇》2012年第5期，第74頁。

[2]左衛(wèi)民：《中國刑事證據(jù)制度改革研究》，法律出版社2013年版，第98頁。

[3]王力：《偵查取證存在的問題及對策》，載《中國刑事法雜志》2013 年第7期。

[4]鄭華友：《公訴轉(zhuǎn)自訴制度構(gòu)建》，載《中國政法大學(xué)學(xué)院報》2013 年第4期。