重大檢察監(jiān)督事項“案件化”辦理模式探索

摘 要：檢察監(jiān)督工作中刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督基本是“辦事模式”，該模式優(yōu)勢是容易取得被監(jiān)督單位配合，監(jiān)督效率高，短期效果明顯。弊端表現(xiàn)是存在監(jiān)督隨意性大，效果不持久，監(jiān)督工作權責不清、考核困難等。構建 “案件化”辦理模式，利用執(zhí)檢子系統(tǒng)辦案平臺開展案件監(jiān)督有諸多優(yōu)勢，但同時面臨事務性工作難以評價，人員力量難以勝任，刑事執(zhí)行標準和程序不統(tǒng)一不完善等困難。鑒于此，建議以職權為基礎劃分案件類型，成立相應的辦案組織，實行違法行為地案件管轄，規(guī)范案件辦理的流程，統(tǒng)一辦案標準與績效考核。

關鍵詞：案件化 刑事執(zhí)行檢察 監(jiān)督事項

一、重大監(jiān)督事項“案件化”辦理模式概述

重大監(jiān)督事項“案件化”辦理模式就是在監(jiān)督活動中以“案件”為依托，按照相應的程序、步驟規(guī)范化的開展相應監(jiān)督工作，提升監(jiān)督實效。“案件化”辦理模式強調程序化，重視規(guī)范化，講究授權清晰，權責分明、全程可視，要求案件辦理全程留痕，有據(jù)可查，可溯源。

刑事執(zhí)行檢察工作中重大檢察監(jiān)督事項“案件化”辦理模式對整個檢察監(jiān)督工作具有一定的實踐意義。

二、刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督原有工作模式之檢視

長期以來，刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督業(yè)務基本是“辦事”模式，“辦事”模式有一些有優(yōu)點，也存在很多弊端。

（一）刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督原有工作模式的優(yōu)點

1.監(jiān)督效率高且短期效果明顯。例如我們派駐看守所或者監(jiān)獄的檢察人員，看見有些小的違法違規(guī)行為，往往當場作出決定，提出監(jiān)督意見，違法違規(guī)行為當即得到改正。專項檢察監(jiān)督又在短期內集中較多人力物力，集中于某一領域的問題加強監(jiān)督，短期監(jiān)督效率高效果好。例如2017年財產刑執(zhí)行專項檢察中，提出書面糾正意見3172件、檢察建議11897件，推動了28588件財產刑案件得以執(zhí)行，執(zhí)行金額27.2億元。

2.容易取得被監(jiān)督單位配合?！稗k事”模式下，一般都當場發(fā)現(xiàn)問題，當即提出監(jiān)督意見，監(jiān)督措施沒強制性后果，被監(jiān)督單位也愿意配合。例如實踐中常見的看守所讓在押人員從事工勤工作，或者在押人員的勞動時間不符合規(guī)定等現(xiàn)象，檢察人員當場發(fā)現(xiàn)并提出糾正意見后，往往當場就得到糾正。

（二）刑事執(zhí)行檢察原有工作模式的弊端

1.檢察監(jiān)督隨意性大。一是口頭糾正行為比較隨意。例如口頭糾正基本沒有調查和證據(jù)收集程序，許多書面監(jiān)督也就限于“一張紙”。

2.權責不清導致考核困難。現(xiàn)在基層執(zhí)檢一般籠統(tǒng)規(guī)定部門工作職責，日常工作實行誰發(fā)現(xiàn)誰負責，許多監(jiān)督工作較為隨意，評價監(jiān)督質效時就會出現(xiàn)爭功奪利的情況，最終的考核成績很難客觀評價，往往只能依靠領導權衡。

3.監(jiān)督效果不夠持久。2013年最高人民檢察院曾開展罪犯交付執(zhí)行與留所服刑專項檢查，當時取得了明顯成效。但是2016年最高人民檢察院再次開展集中清理判處實刑罪犯未執(zhí)行刑罰專項活動，全國檢察機關還核查出未執(zhí)行刑罰罪犯11379人。

（三）執(zhí)檢子系統(tǒng)使用情況檢視

2016年12月23日，最高人民檢察院在全國檢察機關全面上線運行統(tǒng)一業(yè)務應用系統(tǒng)執(zhí)檢子系統(tǒng)（以下簡稱執(zhí)檢子系統(tǒng)），從設計層面將部分與案件相關的監(jiān)督事項案件化，推進刑事執(zhí)行檢察重大監(jiān)督事項“案件化”辦理模式探索。在實踐使用過程中，該系統(tǒng)還存在許多需要進一步完善的地方。

一是案件分類不科學。例如監(jiān)外執(zhí)行罪犯收監(jiān)執(zhí)行（審查）和暫予監(jiān)外執(zhí)行罪犯收監(jiān)執(zhí)行裁定（審查），兩類案件內容趨同，工作重復。特別是在社區(qū)矯正機構提請收監(jiān)執(zhí)行時抄送相關文書給檢察機關，檢察機關審查后發(fā)出同意提請收監(jiān)執(zhí)行意見，在法院裁決收監(jiān)執(zhí)行后，基本上是原來案件的重復審查。

二是案件具體辦理程序不明晰。例如哪些案件需要制作哪些文書沒有規(guī)定，許多案件還和辦事模式基本相同，一個案件只有一份文書，顯得非常單薄。具體辦案流程不清晰，每個流程的辦案時限沒有規(guī)定或者規(guī)定不明確，有的案件長期“立而不辦、辦而不結”。

三、刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督事項“案件化”辦理模式分析

（一）“案件化”辦理模式構建的條件

1.其他檢察工作“辦案”經驗豐富。執(zhí)檢部門工作人員多數(shù)都曾有過其他業(yè)務部門辦理案件經歷，形成了一定的案件辦理經驗，例如辦理自偵案件形成的證據(jù)調查能力，審查批捕和審查起訴中形成的證據(jù)審查能力，復雜案件結論形成的案件討論機制等。

2.執(zhí)檢子系統(tǒng)提供信息化辦案平臺。一方面，執(zhí)檢子系統(tǒng)實現(xiàn)了系統(tǒng)內以及跨部門信息數(shù)據(jù)共享。另一方面，執(zhí)檢子系統(tǒng)辦案系統(tǒng)的定位為“案件化”辦理模式提供前期準備，因為該系統(tǒng)就是定位為辦案系統(tǒng)設計的。

（二）“案件化”辦理模式構建存在的困難

1.事務性工作難以納入“案件化”評價。例如駐所談話、回放錄像、日常巡查等，僅是發(fā)現(xiàn)案件線索，有可能做了大量的日常檢察工作，但是并未發(fā)現(xiàn)重大的刑事執(zhí)行違法違規(guī)情形，無法立案辦理。完全實行“案件化”辦理模式，則這些耗費大量人力、物力的相關基礎工作就難以得到客觀評價。

2.執(zhí)行機關工作影響監(jiān)督機關工作成效。例如被監(jiān)督單位本來很好，沒有什么違法違規(guī)的，反而沒有監(jiān)督成績。相反本監(jiān)督單位很混亂，則隨便找找就有很多監(jiān)督線索，監(jiān)督成績反而好。形成監(jiān)督成績好的監(jiān)管秩序亂，監(jiān)督成績差的反而監(jiān)管秩序好的悖論。這與刑事執(zhí)行檢察工作的目的并不相符。

3.人員力量難以勝任“案件化”辦理要求。主要是人員編制和承擔的相應監(jiān)督職責相比，明顯缺人少編。二是更重要的是，人員結構不能適應“案件化”辦理模式的要求，執(zhí)檢部門老同志相對較多。

4.刑事執(zhí)行標準程序不夠統(tǒng)一完善導致“案件化”辦理難度大。例如社區(qū)矯正交付執(zhí)行中“居住地”認定標準不一，緩刑考驗期起算時間標準不一。審前未羈押罪犯的交付執(zhí)行程序也存在不同理解，法院認為在交付執(zhí)行程序中“只送文書不送人”，但是公安機關卻認為法院“既送文書也送人”。

四、刑事執(zhí)行檢察“案件化”辦理模式是司法改革背景下檢察監(jiān)督的必然選擇

（一）員額制改革，要通過“案件化”辦理模式嚴格落實司法責任制

員額檢察官實行司法辦案責任制，最主要的是案件辦理責任。原有執(zhí)檢工作極少類型案件能夠納入“案件化”辦理，相應就無法配置相關員額，導致刑事執(zhí)行監(jiān)督相關職責難于履行，難以實現(xiàn)檢察工作目的。另一方面，監(jiān)督工作缺乏違法事實規(guī)范證據(jù)調查、收集和審查機制，監(jiān)督意見缺乏科學的形成機制，隨意性大、監(jiān)督虛化、公信力較弱。在現(xiàn)行績效考核評價機制下，既無法凸顯成績，也無法最終落實司法責任制。

（二）檢察機關內設機構改革，要通過“案件化”辦理模式提升刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督工作效率

一方面，實行“案件化”辦理模式后的刑事執(zhí)行檢察工作將更加聚焦監(jiān)督主責主業(yè)。檢察監(jiān)督將從平均用力轉向突出重點，刑事執(zhí)行檢察部門員額檢察官將和其他主要業(yè)務部門檢察官一樣辦理案件，強調案件證據(jù)的調查審查、刑事執(zhí)行違法違規(guī)事實的認定、或者刑罰重大變更或終止事項的審查處理。大量的事務性和輔助性工作可以通過信息化或者輔助人員解決，通過“案件化”辦理模式將“好鋼用在刀刃上”，從而集中監(jiān)督力量，提高監(jiān)督效率。

另一方面，檢察機關內設機構改革也將改變原來通過領導協(xié)調開展監(jiān)督工作的模式，檢察監(jiān)督的責任也直接落實到一線員額檢察官，原來的業(yè)務部門考核可能會被員額檢察官考核所取代。刑事執(zhí)行檢察業(yè)務的“案件化”改造，能夠通過引入司法辦案模式，改變原來監(jiān)督模式的弊端，通過案件辦理規(guī)范化、程序化、公開化，進一步提高監(jiān)督權威和公信力。

（三）監(jiān)察體制改革，要通過“案件化”辦理模式提升刑事執(zhí)行檢察工作權威

一直以來，查辦職務犯罪都是刑事執(zhí)行檢察部門最為有力的監(jiān)督手段，每年最高人民檢察院對省級檢察機關的考核也主要以查辦職務犯罪數(shù)量為依據(jù)。隨著自偵權的全部轉隸，刑事執(zhí)行檢察部門普遍感到失落，擔心以自偵權作為后盾的監(jiān)督權威自此消失，以后的監(jiān)督工作更加艱難。

對此，首先要準確定位檢察監(jiān)督權的屬性，建議性作為其基本特征應當是無可爭議的。也就是說，對于法律監(jiān)督的意見，任何權力主體都存有不必順從的決策選項。[1]既然認清了監(jiān)督權的基本特征是建議性，要使建議更好被接受，充分發(fā)揮建議作用，提高建議質量就是必然選擇。結合考察重大監(jiān)督事項“案件化”辦理模式。其一，“案件化”辦理模式強調證據(jù)要素，任何違法違規(guī)事實的認定都由證據(jù)說話，通過證據(jù)增強監(jiān)督事項的說服力。其二，“案件化”辦理模式強調法律程序，一旦納入監(jiān)督程序必然按照監(jiān)督程序運行，規(guī)范的程序控制能在很大程度上改變監(jiān)督的隨意性，進而增加監(jiān)督的嚴肅性。其三，“案件化”辦理模式更加注重規(guī)范說理，一旦法律監(jiān)督所內附的說理性得以凸顯，被監(jiān)督方更易心悅誠服地予以尊重，就不必再訴諸任何強制手段的施壓?？傊^之職務犯罪偵查權所營造的威懾效果，面向權力來源的公開化機制或許更好。一言以蔽之，法律監(jiān)督的后盾，應該是符合程式化要求的人民監(jiān)督。[2]

五、刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督事項“案件化”辦理模式構想

（一）以職權為基礎劃分案件類型

將刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督案件劃分為刑罰執(zhí)行檢察監(jiān)督案件、刑事強制措施執(zhí)行檢察監(jiān)督案件和強制醫(yī)療執(zhí)行檢察監(jiān)督案件三大類。然后，每一大類又分為兩種性質案件：一種是以“調查處理”為主的檢察監(jiān)督案件，主要涉及各類刑事執(zhí)行違法違規(guī)行為調查處理，例如在押人員非正常死亡檢察監(jiān)督案件、在押人員控告申訴、超期羈押和久押不決監(jiān)督案件等；另一種是以“審查處理”為主的檢察監(jiān)督案件，主要涉及刑事執(zhí)行措施的變更，例如羈押必要性審查、收監(jiān)執(zhí)行（提請、裁定）審查監(jiān)督案件、減刑假釋檢察監(jiān)督案件等。

如此分類有兩大好處：一方面是簡單明了。第一步分為三大類案件，與刑事執(zhí)行檢察工作的監(jiān)督對象性質一一對應，同時這三類案件對應了刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督的三類對象，囊括了所有的檢察監(jiān)督工作，沒有遺漏現(xiàn)象。這樣便于實際案件承辦人員選擇相關案件，同時也避免案件過于細分產生的弊端。例如，原來執(zhí)檢子系統(tǒng)中對一名罪犯減刑、假釋案件三個階段都要逐案辦理，現(xiàn)在僅僅需要作為一個案件辦理即可，只需在不同階段制作不同的法律文書。

另一方面是便于辦案組織設計。將三大類案件進一步劃分為“調查處理”和“審查處理”兩類便于不同案件設計不同的辦案流程和相關文書等?！罢{查處理”為主的案件辦理類似于檢察機關原有的自偵案件辦理，要求調查取證行為規(guī)范，程序合法。辦案人員要去調查核實案件事實，得出案件結論。這類案件調查認定的違法違規(guī)案件甚至可能轉化為刑事執(zhí)行人員職務犯罪案件?！皩彶樘幚怼睘橹鞯陌讣k理類似于檢察機關刑檢案件辦理，要求辦案人員審慎的審查案件證據(jù)，辦案人員要通過文書審查判斷才能做出監(jiān)督決定的有關案件等，強調的是對已有證據(jù)和材料的甄別和核查。

（二）辦案組織的構成

根據(jù)上述案件分類的構想，與之相應的辦案組織可以分為兩類：

一是以“調查處理”為主的檢察監(jiān)督案件，建議采取檢察官辦案組的辦案組織形式。如毆打虐待刑事被執(zhí)行人、刑事被執(zhí)行人非正常死亡等刑事執(zhí)行違法違規(guī)監(jiān)督案件，最后的處理很可能是對刑事執(zhí)行機關提出糾正意見，從而影響相關單位的工作績效考核。鑒于相關刑事執(zhí)行人員具備較強的法律意識，檢察監(jiān)督工作難度較大。對此，采取檢察官辦案組形式，讓一線監(jiān)督者調查，由一線監(jiān)督者決定，使一線監(jiān)督者負責。由此徹底改變協(xié)調監(jiān)督的弊端，一方面能增強辦案力量，保證有效收集相關證據(jù)材料，有利于形成準確合法辦案結論；另一方面也能采取民主決策機制，有利于形成科學公正辦案結論。

二是以“審查處理”為主的檢察監(jiān)督案件，建議采取獨任檢察官的辦案組織形式。例如羈押必要性審查、減刑假釋暫予監(jiān)外執(zhí)行提請審查和裁定審查、社區(qū)矯正罪犯收監(jiān)執(zhí)行提請審查和裁定審查等審查處理類案件，具有較強的司法屬性，采取獨任檢察官的辦案組織，賦予檢察官相應決定權，符合司法判斷的親歷性、中立性要求。當然，根據(jù)具體案件的復雜程度和監(jiān)督難易程度，對個案的辦理組織進行適度調整。

（三）案件管轄的相關問題

建議刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督案件采取違法行為地管轄，類似于刑法中的犯罪地管轄一樣，無論是違法行為發(fā)生地還是違法結果的發(fā)生地都可以管轄。如此，可以避免地域管轄的弊端，打破級別管轄的壁壘。主要原因是，現(xiàn)有的對等監(jiān)督中可能存在監(jiān)督盲區(qū)。例如按照相關司法解釋規(guī)定，緩刑案件的執(zhí)行通知書僅僅抄送罪犯居住地檢察機關，即執(zhí)行地刑事執(zhí)行檢察部門。如果執(zhí)行地刑事執(zhí)行檢察部門發(fā)現(xiàn)法院延遲送達相關法律文書，或者發(fā)現(xiàn)法院確定緩刑考驗期錯誤等問題，依據(jù)現(xiàn)有管轄規(guī)定，一般難以開展有效監(jiān)督。

（四）“案件化”辦理的流程

刑事執(zhí)行檢察“案件化”辦理基本流程應該包括立案、調查或者審查、監(jiān)督。除了基本的流程設計之外，還需要根據(jù)不同案件的特點，進行專門的流程節(jié)點設計。

具體而言，啟動程序具體包括受理、初查、初審、立案等。調查和審查程序則主要根據(jù)不同案件類型進行相關案件證據(jù)收集和證明材料審查，主要涉及相關文書制作等，其中調查處理類案件必須包括調查結論報告，審查處理類案件必須包括審查報告；不同類型案件可以規(guī)定相關必備文書，進行流程節(jié)點控制，例如羈押必要性審查案件必須制作被羈押人談話筆錄、刑事執(zhí)行違法違規(guī)案件必須聽取刑事執(zhí)行人員意見和解釋等等。監(jiān)督處理程序則主要包括相關監(jiān)督文書的制發(fā)、復議復核、反饋等。此外，流程設計中還可以明確相關流程的辦理期限、辦案質量等。

（五）“案件化”辦理的標準與績效考核

應當明確只要被刑事執(zhí)行機關違反相關刑事執(zhí)行法律法規(guī)的，刑事執(zhí)行檢察部門必須立案調查，并制發(fā)糾正違法通知書，抄送被監(jiān)督機關上級機關及人大、政法委、監(jiān)察委等機關部門，并保證相同案件得到相同處理，以此維護監(jiān)督權威。

同時，刑事執(zhí)行檢察部門針對刑事執(zhí)行過程中并不違法但不夠合理的相關行為，且影響刑事執(zhí)行秩序穩(wěn)定和刑事被執(zhí)行人合法權益的，可以立案調查并制發(fā)糾正違法通知書或者檢察建議書。但是，刑事執(zhí)行檢察部門不得將應當制發(fā)糾正違法通知書的行為降格處理，制發(fā)檢察建議書。同理，也不得將應當制發(fā)檢察建議書的行為升格處理，制發(fā)糾正違法通知書。

此外，采取“案件化”辦理模式的刑事執(zhí)行檢察工作，在考核時應當以辦案數(shù)量和辦案質量作為核心的考核標準。同時，以案件為核心，將刑事執(zhí)行檢察案件全部納入案管部門監(jiān)控，納入案件質量評查體系，將案件辦理數(shù)量和案件評查質量情況與檢察官的獎懲、晉升等相關情況直接掛鉤。

注釋：

[1]參見李奮飛：《檢察再造論——以職務犯罪偵查權的轉隸為基點》，載《政法論壇》2018年第1期。

[2]同[1]。