常州市BOT餐廚垃圾處理項目政府監(jiān)管模式研究

張鐘月+陳麗竹

摘 要：當(dāng)今社會，BOT模式越來越廣泛地應(yīng)用于餐廚垃圾處理等社會公共事業(yè)建設(shè)項目中。但由于政府缺乏相關(guān)經(jīng)驗，常出現(xiàn)監(jiān)管不力和監(jiān)管缺位的現(xiàn)象，從而使項目并不能達(dá)到預(yù)期效果。而江蘇省常州市政府和維爾利環(huán)?？萍脊煞萦邢薰驹诓蛷N垃圾項目的合作，是城市垃圾BOT合作的典型成功案例。本文著眼于對常州市BOT餐廚垃圾處理項目政府監(jiān)管模式研究，首先分析了BOT項目中政府監(jiān)管存在的主要問題；其次具體分析常州市政府監(jiān)管采取的具體措施，研究其優(yōu)勢和成功原因；最后通過理論聯(lián)系實際，對類似項目的政府監(jiān)管提出政策建議，為其他BOT項目的建設(shè)盡一份綿薄之力。

關(guān)鍵詞：BOT項目；餐廚垃圾處理；政府監(jiān)管

一、研究背景

（一）國內(nèi)餐廚垃圾處理BOT項目概況

隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展和人民生活水平的提高，餐飲業(yè)的規(guī)模發(fā)展日益擴大，餐廚垃圾大量產(chǎn)生。對此，國務(wù)院辦公廳專門下發(fā)了《關(guān)于加強地溝油政治和餐廚垃圾管理的意見》。2010年至2015年，國家發(fā)改委和住建部等4個部委先后分5批確定了共100個試點城市，對餐廚垃圾項目進行專項資金支持，促進餐廚垃圾處理。這100個試點城市和項目絕大多數(shù)由民營企業(yè)參與實施，典型的BOT模式（建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓）應(yīng)用于如廣西南寧、江蘇常州、淮安等地。

BOT模式即中文“建設(shè)-經(jīng)營-移交”包含的項目運行過程，其實質(zhì)是私營企業(yè)（項目投資公司）參與國家公共基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)和經(jīng)營的一種特許權(quán)方式。這種方式是政府部門通過與私營企業(yè)簽訂特許權(quán)協(xié)議，授予私營企業(yè)承擔(dān)公共基礎(chǔ)設(shè)施的投融資、建設(shè)、運營和維護。在協(xié)議規(guī)定的特許期限內(nèi)，私營企業(yè)向該設(shè)施的使用者收取適當(dāng)費用，以償還投資、經(jīng)營、維護成本的債務(wù)，并獲得合理的匯報；當(dāng)特許期限結(jié)束時，私人企業(yè)（項目投資公司）按協(xié)議將該設(shè)施無償?shù)匾平徽块T。

但是，由于我國在該領(lǐng)域缺乏必要的技術(shù)積累和運營管理經(jīng)驗，政府對于餐廚垃圾BOT項目的監(jiān)管較為乏力，更是缺乏相應(yīng)的法規(guī)和制度進行約束和規(guī)范，導(dǎo)致項目的運行不能達(dá)到預(yù)期效果。

（二）BOT模式下項目政府監(jiān)管現(xiàn)狀分析

我國政府對建設(shè)項目的監(jiān)管主要分為內(nèi)外部監(jiān)管。內(nèi)部監(jiān)管是項目各參與方通過合同和協(xié)議等約束來實現(xiàn)的，外部監(jiān)管分為政府和社會監(jiān)管。目前主要存在以下問題：

1.有關(guān)BOT項目的監(jiān)管法律、政策仍需要完善

我國有關(guān)BOT方式的法律文件主要是對外貿(mào)易經(jīng)濟合作部1995年發(fā)布的《關(guān)于以BOT方式吸收外商投資有關(guān)問題的通知》和國家計委、電力部、交通部同年聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項目審批管理有關(guān)問題的通知》。特許權(quán)合同簽訂和項目公司成立依據(jù)的主要法規(guī)主要是《公司法》和《合同法》。

以上法律法規(guī)，對我國BOT的應(yīng)用有一定的指導(dǎo)性作用，然而，尚未建立一套完整的BOT方面的法律法規(guī)。因此，對于政府監(jiān)管的落實都是按以往舊的監(jiān)管體制來實行。政府監(jiān)管明顯落后于BOT模式的發(fā)展。

2.政府監(jiān)管職能不夠明確

因BOT模式在我國還相對新穎，也還沒有對應(yīng)的監(jiān)管體制來約束和規(guī)范、操作實施。因缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，使得政府在監(jiān)管中角色不清，監(jiān)督不到位，首先表現(xiàn)為政府府角色扮演不當(dāng)，該管的不管，不該管的多管，從而影響到利益人的公平競爭；其次表現(xiàn)為政府監(jiān)管疏漏、監(jiān)管能力低下，政府監(jiān)管缺乏公平、公正。

3.缺少社會輿論等公眾監(jiān)督

基礎(chǔ)設(shè)施項目是直接服務(wù)于公眾和社會的，它直接關(guān)系民眾的切身利益，根據(jù)公共管理理論，公共事業(yè)的項目，公眾和社會享有知曉權(quán)，所以監(jiān)管的程序等應(yīng)該公開化、透明化。而現(xiàn)行的監(jiān)管體制主要是依靠法律制度強制性的實施監(jiān)管，由政府監(jiān)管和私人監(jiān)管單位組成，更多的是封閉性監(jiān)管，缺少公眾及第三方監(jiān)督機構(gòu)，這樣勢必導(dǎo)致政府監(jiān)管執(zhí)行者缺少責(zé)任感、降低積極性和政府監(jiān)管的失效。

二、政府監(jiān)管模式在BOT項目中的應(yīng)用分析

（一）委托代理模式應(yīng)用

1.BOT模式下餐廚垃圾處理項目中的委托代理關(guān)系

委托代理關(guān)系在經(jīng)濟生活中廣泛存在。BOT建設(shè)項目周期長，規(guī)模大，涉及多方利益，更是存在著多重委托代理關(guān)系。

在常州市餐廚垃圾處理BOT項目中，涉及的委托代理關(guān)系方有餐廚垃圾處理項目投資方、項目建設(shè)運營方、項目建設(shè)承包商、債權(quán)人（商業(yè)銀行等）、政府、客戶和保險公司等。不同的委托代理關(guān)系通過契約的方式形成復(fù)雜而又明確的利益關(guān)系網(wǎng)，并形成于餐廚垃圾處理項目運行的各個環(huán)節(jié)與階段中。但從整個項目運行來看，起關(guān)鍵作用的委托代理關(guān)系方有政府、項目投資方和公眾。

本文重點研究的是政府監(jiān)管部門與項目投資方的終端委托代理關(guān)系：政府作為終端委托人，餐廚垃圾項目投資方作為終端代理人，常州市政府將餐廚垃圾處理具體運營工作委托交付給項目投資方來完成。政府作為初始代理人的最終目的是提供消費者和公眾最大化的價值，而項目投資方的最終目的是獲得經(jīng)濟利益最大化。由此，在兩種目的交叉下，政府必須對自身合理定位，完善相關(guān)機制對項目方進行督促。由于代理人所具有的信息優(yōu)勢和市場調(diào)節(jié)的自發(fā)性、滯后性，其損害社會公共利益的行為信息可能會被其隱藏，主要表現(xiàn)為延遲開工和完工、擅自變更技術(shù)、餐廚廢棄物處理質(zhì)量不達(dá)標(biāo)等。因此，作為終端委托人的政府需要通過各項法規(guī)政策來規(guī)范餐廚垃圾處理項目，通過完善契約中的違約懲處措施等約束企業(yè)行為，在項目出現(xiàn)偏差和不達(dá)標(biāo)等狀況時及時調(diào)整，既維護公共利益，提高常州市環(huán)境質(zhì)量，又達(dá)到項目投資方追求自身利益最大化的目的。

2.餐廚垃圾處理BOT項目委托代理模式的應(yīng)用

（1）政策約束。2011年6月，江蘇省已經(jīng)通過并開始執(zhí)行《江蘇省餐廚廢棄物管理辦法》，為常州市餐廚垃圾處理項目的實施奠定了良好的政策基礎(chǔ)與保障。2012年，國家頒布《中華人民共和國國家標(biāo)準(zhǔn)——餐飲業(yè)餐廚廢棄物處理與利用設(shè)備》，通過減容率、減重率等指標(biāo)確定了全國餐廚垃圾處理的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，為常州市餐廚垃圾處理項目給出了技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。endprint

以此為基礎(chǔ)，2015-2016年，常州市制定出臺《常州市市區(qū)餐廚廢棄物管理辦法》、《餐廚廢棄物收運監(jiān)管辦法》和《常州市城市餐廚廢棄物處理規(guī)劃》，并印發(fā)《餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理試點中期評估及終期驗收管理辦法》、《餐廚廢棄物專項聯(lián)合整治方案》等通知。2016-2017年，常州市出臺《常州市餐廚廢棄物綜合處置BOT項目運營監(jiān)管辦法（試行）》。

常州市政府在全國和江蘇省的相關(guān)政策法規(guī)的基礎(chǔ)上，結(jié)合自身特點，共性與特殊性相結(jié)合，從餐廚垃圾處理BOT項目的管理、收運監(jiān)督、技術(shù)監(jiān)測等各個環(huán)節(jié)制定并出臺了具體的政策，為常州市餐廚垃圾BOT項目提供了一個穩(wěn)定發(fā)展、自由競爭的良好市場環(huán)境、法律環(huán)境和通用標(biāo)準(zhǔn)。通過前期試營制定具有針對性和約束性的監(jiān)管辦法，使BOT項目的實施和監(jiān)管有法可依，常州市BOT項目的運行有了一個良好開端。

隨著項目的推進，常州市政府并不是只固守原有政策，而是隨著項目的推進不斷完善政策，彌補政策空白，旨在解決不斷出現(xiàn)的新的監(jiān)管問題，克服政企簽訂的BOT不完全契約的弊端，這符合BOT項目周期長的特點，有利于保證BOT項目的未來較長時間內(nèi)的健康運作。

（2）體系化監(jiān)督。常州市城市管理部門是全市餐廚廢棄物管理工作的主管部門，負(fù)責(zé)監(jiān)督管理本市餐廚廢棄物收集、運輸、處置活動，并負(fù)責(zé)本辦法的具體組織實施工作。各區(qū)城市管理部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)餐廚垃圾收集、運輸、處理的管理、監(jiān)督和協(xié)調(diào)工作。

發(fā)改、公安、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、商務(wù)、衛(wèi)生、工商、質(zhì)監(jiān)、價格、食品藥品監(jiān)管等有關(guān)部門按照各自職責(zé)，做好餐廚廢棄物的監(jiān)督管理工作。

政府在監(jiān)管中既是服務(wù)于民眾的代理人，又是監(jiān)督管理企業(yè)的委托人，其職能貫穿整個項目。常州市餐廚垃圾BOT項目具有規(guī)模大、周期長、涉及面廣的特點，如果單單依靠一個或兩個政府部門的監(jiān)管顯然力度不足，在許多領(lǐng)域會出現(xiàn)監(jiān)管的缺位。

常州市將多個政府部門聯(lián)系起來，進行多方的監(jiān)管協(xié)調(diào)，通過出臺監(jiān)管辦法，明確各部門監(jiān)管職能，并且在各行業(yè)的分行監(jiān)管外，還設(shè)立了一個綜合監(jiān)管機構(gòu)，即常州市環(huán)境衛(wèi)生管理處餐廚廢棄物監(jiān)管辦，以達(dá)到全面協(xié)調(diào)監(jiān)管，迅速化解出現(xiàn)的問題的目的，符合系統(tǒng)優(yōu)化布局的原理。

（二）激勵管制模式應(yīng)用

1.調(diào)價機制

常州市政府在《常州市餐廚廢棄物收集、運輸及綜合處置項目（一期）特許經(jīng)營權(quán)框架協(xié)議》中明確規(guī)定了餐廚廢棄物處理調(diào)價規(guī)則：本項目食物殘余收運、處理服務(wù)費基準(zhǔn)單價為239.5元/噸。在第三個商業(yè)運營年及以后每隔三年的次年在國家公布的物價綜合上漲指數(shù)后，項目公司向常州市城市管理局提出書面調(diào)價申請。如項目公司的調(diào)價申請符合協(xié)議規(guī)定，常州市城管局應(yīng)同意該調(diào)價申請。調(diào)整后的餐廚廢棄物處理服務(wù)費從調(diào)整當(dāng)年的初始月起算。

由于常州市餐廚垃圾處理BOT項目特許經(jīng)營期限長達(dá)25年，考慮到經(jīng)營過程中物價、標(biāo)準(zhǔn)、政策等變化的影響，政企之間在合同協(xié)議中約定了價格調(diào)價辦法，包括調(diào)價因素、調(diào)價公司、調(diào)價管理程序等，以合理控制項目的運營風(fēng)險。本項目餐廚垃圾處理服務(wù)固定單價和計量單價每三年年調(diào)整一次，按成本權(quán)重法設(shè)計制定調(diào)價公式，對長期運營中物價變化對成本的運營進行調(diào)整，以公平補償或調(diào)劑BOT項目公司的成本變化，調(diào)價因素主要包括人工費、動力費、餐廚廢物具體處置費等。

該項調(diào)價機制充分結(jié)合本項目的特點，依據(jù)項目相關(guān)單位間的利益風(fēng)險關(guān)系，促進了價格機制的實施，發(fā)揮價格杠桿作用，有效解決了政府對企業(yè)的價格監(jiān)管問題。

2.輿論激勵

在解決餐廚垃圾收集難問題時，常州市通過新聞媒體曝光，運用輿論激勵的方式推動項目的執(zhí)行。如將違法商家進行報道披露，迫使商家為了維護聲譽而上交垃圾。

當(dāng)下中國的很多BOT項目尚處于封閉性監(jiān)管之中，只有內(nèi)部監(jiān)督，而缺少公眾和媒體的外部監(jiān)督，這樣勢必導(dǎo)致執(zhí)行者缺少責(zé)任感、積極性降低，進而影響項目的執(zhí)行和監(jiān)督。常州市通過輿論激勵的方式，將現(xiàn)有的情況和問題，向公眾報道，將內(nèi)部監(jiān)管和外部監(jiān)督相結(jié)合，以督促政府與項目公司及時更正問題和改進不足。

三、政策建議

（一）構(gòu)建餐廚垃圾處理BOT項目政府監(jiān)管框架，完善體系化監(jiān)督

高效有力的政府監(jiān)管需要以完整的政府監(jiān)管框架為基礎(chǔ)，通過項目的先行先試和應(yīng)急工程，對BOT項目中可能出現(xiàn)的困境進行預(yù)案，并總結(jié)出項目中需要政府監(jiān)管的內(nèi)容，確保完整準(zhǔn)確。最后結(jié)合項目的自身特點，構(gòu)建出餐廚垃圾處理BOT項目的政府監(jiān)管框架，堅持公益性、法制性、有效約束性原則。

借鑒企業(yè)財務(wù)管理活動中的分級分口管理原則，在環(huán)境衛(wèi)生管理處餐廚廢棄物監(jiān)管辦的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)下，合理安排各級政府職能部門的權(quán)責(zé)關(guān)系，充分調(diào)動各政府部門監(jiān)管的積極性；合理運用現(xiàn)代社會蓬勃發(fā)展的高新技術(shù)，如物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、RFID技術(shù)等，輔助政府監(jiān)管，提高監(jiān)管效率，完善體系化監(jiān)督。

（二）制定并及時更新相關(guān)法律政策，使政府監(jiān)管有法可依

在當(dāng)今“依法治國”的大環(huán)境下，堅持法治原則、制定相關(guān)法律政策規(guī)范市場經(jīng)濟活動，無疑是政府監(jiān)管的有力支撐。在餐廚垃圾處理BOT項目中，從技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、收運規(guī)范、定價和調(diào)價機制等餐廚垃圾處理的各個環(huán)節(jié)制定詳細(xì)的法律和政策法規(guī)，是執(zhí)行政府監(jiān)管職能、約束企業(yè)行為的關(guān)鍵。堅持做到有法可依、有法必依、違法必究的原則，克服由于雙方信息不對稱帶來的困難。同時，由于BOT項目周期長、規(guī)模大、政企簽訂不完全契約的特點，相關(guān)政策法規(guī)不能一成不變，而要結(jié)合市場的變化、項目的推進、國家政策的變化等作出相應(yīng)的調(diào)整和更新，使政策法規(guī)具有靈活性，契合時代發(fā)展。

（三）發(fā)揮輿論激勵的作用，內(nèi)部監(jiān)管與外部監(jiān)督相結(jié)合

BOT項目多應(yīng)用于社會公共事業(yè)，涉及的利益相關(guān)方較多，由于政府和企業(yè)之間存在信息非對稱的現(xiàn)象，單獨依靠政府監(jiān)管容易出現(xiàn)監(jiān)管缺位，從而使企業(yè)的自發(fā)性行為對社會公眾利益造成損害。因此，打破以往BOT項目封閉監(jiān)管的局面，引入社會公眾監(jiān)督，發(fā)揮輿論激勵的作用，內(nèi)部監(jiān)管與外部監(jiān)督相結(jié)合。建立健全信息公開披露制度，對餐廚垃圾處理項目的執(zhí)行裁決、相關(guān)政策法規(guī)、項目負(fù)責(zé)的上市公司的財務(wù)報表等進行公開披露，為公眾營造一個公開透明的信息環(huán)境，使社會公眾有途徑了解項目運營進程，通過輿論激勵約束企業(yè)行為。

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作者簡介：

張鐘月（1997～ ），女，漢族，四川宜賓人，本科生，研究方向：民商法。

陳麗竹（1998～ ），女，漢族，四川南充人，本科生，研究方向：民商法。endprint