“分類管理”背景下省域普惠性民辦幼兒園可持續(xù)發(fā)展的路徑選擇

李 紅 霞

(銅仁學院教育學院，貴州 銅仁 554300)

《中華人民共和國民辦教育促進法修正案(討論意見稿)》(簡稱《修正案》)及《國務(wù)院關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發(fā)展的若干意見》(簡稱《意見》)的頒布，使得民辦教育再次成為社會關(guān)注的聚焦點。據(jù)教育部統(tǒng)計：2016年，全國有民辦學校17.10萬所，學前教育階段的民辦學校共15.42萬所，全國幼兒園共23.98萬所，民辦幼兒園數(shù)量達到了15.42萬所，占幼兒園總數(shù)的64.3%[1]?？梢?，在整個國民教育體系中，學前教育的民辦比例是最高的，民辦幼兒園是我國學前教育的主力軍?！缎拚浮泛汀兑庖姟诽岢隽恕胺诸惞芾恚鎸?。實行非營利性和營利性分類管理，實施差別化扶持政策，積極引導社會力量舉辦非營利性民辦學?！钡拿褶k教育發(fā)展理念，破解了政府扶持民辦幼兒園政策落地的法律屏障。

《教育部等四部門關(guān)于實施第三期學前教育行動計劃的意見》(教基[2017]3號)明確提出“公辦民辦并舉，進一步提高公辦幼兒園提供普惠性學前教育服務(wù)的能力，積極引導和扶持民辦幼兒園提供普惠性服務(wù)”的基本原則、“普惠性幼兒園覆蓋率達到80%左右”的主要目標，“公益普惠”是第三期學前教育行動計劃實施的基本方向。

一、科學謀劃學前教育公共服務(wù)發(fā)展格局

在民辦教育“分類管理”背景下，民辦幼兒園為實現(xiàn)“公益性、普惠性”價值訴求，選擇非營利性民辦園是必然選擇，因為普惠性民辦園一定是非營利性民辦園[2]?！拔覈褶k教育的基本特征是投資辦學，大多數(shù)民辦學校舉辦者都希望獲得合理回報”[3]，而新《民辦教育促進法》規(guī)定“非營利性民辦學校的舉辦者不得取得辦學收益，學校的辦學結(jié)余全部用于辦學”。顯然，民辦幼兒園舉辦者的辦園利益訴求與法定權(quán)利之間有矛盾，有研究表明相當數(shù)量的民辦學校舉辦者對選擇走非營利性發(fā)展道路有一定的顧慮[4]。地方政府在推進民辦幼兒園分類管理過程中，為了促進普惠性民辦幼兒園的可持續(xù)發(fā)展，通過政策杠桿取消民辦幼兒園辦園者的重重顧慮、引導其繼續(xù)主動選擇“公益普惠”的辦園理念是急需解決的現(xiàn)實問題。

在當前二胎政策全面落實及城鎮(zhèn)化進程加快的社會發(fā)展背景下，學前教育公共服務(wù)體系面臨著新的挑戰(zhàn)，地方政府編制學前教育三期行動計劃時，為實現(xiàn)“普惠性幼兒園覆蓋率達到80%左右”的主要目標，要根據(jù)學齡前人口變化和區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展實際情況進行頂層設(shè)計。

一是進行普惠性幼兒園占比80%建設(shè)方案的測算工作，明確公辦園和普惠性民辦園的數(shù)量及比例；二是合理規(guī)劃營利性民辦園與非營利性民辦園數(shù)量及比例，確保滿足地方學前教育公共服務(wù)的多樣化需求。在此基礎(chǔ)上，形成不同比例財政預(yù)算的方案報告，由政府部門根據(jù)地方經(jīng)濟發(fā)展實際情況審批可行性方案。

二、保障普惠性民辦幼兒園的財產(chǎn)權(quán)

新《民辦教育促進法》第十九條規(guī)定：“非營利性民辦學校的舉辦者不得取得辦學收益，學校的辦學結(jié)余全部用于辦學?！狈菭I利性民辦園舉辦者失去了財產(chǎn)收益權(quán)，能否獲得“其他權(quán)利補償”未有明確。對于舉辦者而言，自身財產(chǎn)權(quán)的保障是選擇非營利性辦學的主要顧慮，有調(diào)查發(fā)現(xiàn)超過90%的民辦學校舉辦者都希望擁有學校的產(chǎn)權(quán)[5]。顯然，非營利性民辦園舉辦者的現(xiàn)有法定權(quán)利與其投資辦園獲取一定經(jīng)濟回報的利益訴求出現(xiàn)差距。因此，地方政府在制訂地方性民辦教育促進辦法時，要明確界定非營利性民辦園舉辦者的財產(chǎn)權(quán)，有效引導舉辦者選擇非營利辦園。

根據(jù)《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改<中華人民共和國民辦教育促進法>的決定》對非營利性民辦幼兒園的相關(guān)規(guī)定，省級政府要盡快明確對該類民辦幼兒園舉辦者的補償或獎勵機制。應(yīng)對現(xiàn)有民辦幼兒園舉辦者的辦學出資總額借助第三方資產(chǎn)評估機構(gòu)重新審核，對捐贈資產(chǎn)、政府補貼資產(chǎn)與舉辦者辦學資金分類登記，并形成驗資報告。對非營利性民辦幼兒園舉辦者的補償或獎勵在扣除辦學成本、預(yù)留學校發(fā)展基金以及提取其他有關(guān)費用后，在辦學有結(jié)余的前提下，可從辦學結(jié)余中提取規(guī)定比例經(jīng)費獎勵舉辦者，年獎勵金額不超過舉辦者驗資報告證明中注明出資總額為基數(shù)的銀行一年期的貸款基準利率的一倍[6]。

三、厘清普惠性民辦幼兒園的法人治理結(jié)構(gòu)

所謂民辦學校法人治理結(jié)構(gòu)，是指作為獨立法人實體的民辦學校，在民辦學校的舉辦者、管理者和教職工等利益相關(guān)主體之間建立的有關(guān)于學校運營與權(quán)利配置的一種組織機制[7]。新《民辦教育促進法》規(guī)定“非營利性民辦學校的資產(chǎn)在存續(xù)期間屬于民辦學校，終止辦學后資產(chǎn)屬于非營利性組織”。為了實現(xiàn)所有資產(chǎn)屬于非營利性組織的目的，就要打破非營利性民辦學校出資人“專裁”的管理結(jié)構(gòu)，建立多方利益相關(guān)者共治的治理結(jié)構(gòu)。

首先，建立學校董事會或理事會。按照新《民辦教育促進法》對法人治理結(jié)構(gòu)的有關(guān)規(guī)定組建董事會并明確其職責，董事會除了由舉辦者或者其代表、校長、教職工代表外，允許教育行政部門委派董事參與學校決策，避免法人代表一權(quán)獨大。其次，設(shè)立非營利性民辦學校監(jiān)事會并明確職責。監(jiān)事會的人員組成應(yīng)囊括對民辦學校財務(wù)運行、權(quán)益保障、保教質(zhì)量等進行監(jiān)管的相應(yīng)部門，還應(yīng)吸納諸如社會公眾的其他直接利益相關(guān)者，實現(xiàn)對民辦學校法人權(quán)利的監(jiān)管。

四、完善普惠性民辦幼兒園的扶持政策

有學者指出“通過稅收優(yōu)惠而進行的間接支出具有‘配置’性質(zhì)(Allocative)，對所有社會資源產(chǎn)生影響；而通過政府撥款給予的直接支出具有‘分配’性質(zhì)(Distributional)，對具體受益人產(chǎn)生影響”[8]。對普惠性民辦幼兒園的扶持可以通過間接的政策優(yōu)惠和直接的經(jīng)費投入兩大手段進行。

1.建立健全普惠性民辦園購買服務(wù)機制

地方政府可制定《學前教育階段政府向民辦幼兒園購買服務(wù)的實施意見》，對政府購買服務(wù)的方式作出具體的規(guī)定，相關(guān)主管部門與購買服務(wù)方簽訂合約，明確雙方各自的權(quán)利和義務(wù)。服務(wù)方式主要有：一是優(yōu)惠園舍租金，結(jié)合地方經(jīng)濟選擇相應(yīng)的區(qū)域范圍，比如對于西部地區(qū)先集中在對農(nóng)村地區(qū)、城鄉(xiāng)接合部，再逐步拓展到城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園。二是建立普惠性民辦園的等級補助標準。借助第三方資產(chǎn)評估機構(gòu)對民辦幼兒園形成驗資報告基礎(chǔ)上，從人員成本、公務(wù)成本、固定資產(chǎn)折舊幾個方面核算生均成本，基于成本分擔機制明確不同等級普惠性民辦園的補助標準，補助標準以“學位券”或“教育券”的形式授予家長。

2.建立普惠性民辦園經(jīng)費保障機制，健全分類分級的獎補機制

(1) 設(shè)立普惠性民辦幼兒園發(fā)展專項資金，建立經(jīng)費保障機制。民辦幼兒園教育質(zhì)量的重要前提是保證最基本的成本投入，民辦幼兒園和公辦幼兒園相比辦園成本高，為了有效保障普惠性民辦幼兒園教育質(zhì)量，政府需通過公共財政投入的方式進行干預(yù)。特別是西部地區(qū)、貧困地區(qū)，需建立中央普惠性民辦幼兒園專項發(fā)展資金；省級地方政府健全經(jīng)費投入機制，也要設(shè)立普惠性民辦園專項發(fā)展資金，以更好地扶持“吃飯財政”薄弱縣域民辦教育發(fā)展。

(2) 普惠性民辦園“基礎(chǔ)+績效”的年度直接獎補機制。根據(jù)新《民辦教育促進法》的精神，對非營利性民辦幼兒園舉辦者給予相應(yīng)的補償或獎勵，為了既保證該類民辦園舉辦者的財產(chǎn)權(quán)，又激勵其提升保教質(zhì)量，可以設(shè)立普惠性民辦園“基礎(chǔ)+績效”的年度直接獎補機制。年度“基礎(chǔ)”直接獎補和民辦園舉辦者的出資金額直接掛鉤，年度“績效”直接獎補根據(jù)年終目標考核等級、提供學位數(shù)量等綜合劃分等級，按照等級給予不同的獎補標準。

(3) 普惠性民辦園的專項補貼機制。首先，普惠性民辦園的專項補貼。主要用于提供普惠性服務(wù)“合格園”的基本硬件建設(shè)、教師隊伍質(zhì)量建設(shè)及貧困幼兒資助。其次，教師福利專項補貼。在對普惠性民辦園成本核算基礎(chǔ)上，對民辦幼兒園教師的工資、社保進行補貼，同一所民辦園連任三年的教師給予一次性獎勵外，根據(jù)工作年限進行累計獎勵，教師職稱評定與政府補助掛鉤。最后，普惠性民辦園貧困幼兒專項補貼。根據(jù)區(qū)域適齡幼兒人數(shù)比例，給予民辦園貧困幼兒經(jīng)費補助。

3.搭建區(qū)域?qū)I(yè)支持網(wǎng)絡(luò)，提升保教質(zhì)量

(1) 以強帶弱的幫扶機制。首先，建立民辦幼兒園管理體制內(nèi)的幫扶機制。如貴州省銅仁市某區(qū)制訂了《關(guān)于開展普惠性民辦幼兒園幫扶工作的通知》，明確了優(yōu)質(zhì)普惠性民辦園的幫扶對象以及幫扶工作的具體要求，從而增強交流學習的機會，實現(xiàn)資源共享。其次，建立學前教育公、民辦體制內(nèi)的幫扶機制。如貴州省銅仁市探索了學前教育集團化管理模式，集團內(nèi)囊括鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級公辦園及民辦園，園本教研、教師培訓等在集團內(nèi)統(tǒng)一管理。

(2) “梯田式滾動”區(qū)域教研網(wǎng)絡(luò)的幫扶機制。依托幼兒教育集團化管理模式，整合公民辦幼兒教育資源，構(gòu)建民辦幼兒園區(qū)域研培及指導片區(qū)的城區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級一體式教研網(wǎng)絡(luò)。區(qū)域內(nèi)學前教育領(lǐng)域的專家組建教研組，每個教研組負責片區(qū)內(nèi)學前教育教研質(zhì)量；片區(qū)教研網(wǎng)內(nèi)組織民辦園與公辦園一對一結(jié)對幫扶指導。此外，可建立“梯田式滾動”的評價機制。幼教集團的成員結(jié)構(gòu)，充分考慮民辦幼兒園的地域特點、評估等級等因素，囊括等級園、合格園。龍頭園主要負責等級園的業(yè)務(wù)指導及督導；等級園主要負責合格園的業(yè)務(wù)指導及督導，形成梯田式滾動的教研指導網(wǎng)絡(luò)；普惠性民辦園的年度“績效”獎勵將幫扶評價結(jié)果納入目標考核范疇。

五、健全普惠性民辦幼兒園的長效監(jiān)控體系

1.建立動態(tài)的標準調(diào)控機制

隨著社會經(jīng)濟發(fā)展及學前教育優(yōu)質(zhì)教育需求增強，普惠性民辦幼兒園的辦園規(guī)模、基礎(chǔ)設(shè)施及教師專業(yè)素養(yǎng)要求等各方面都會提出更高要求，與此相應(yīng)，普惠性民辦園的辦園成本必然會不斷提升。因此，地方政府對非營利民辦園的獎補標準應(yīng)進行動態(tài)調(diào)控機制建設(shè)，既有助于準確把握普惠性幼兒園成本的變化趨勢，更有利于普惠性幼兒園健康有序地發(fā)展。

2.信息化、透明化的財務(wù)監(jiān)管機制

首先，健全民辦園財務(wù)監(jiān)管機制。地方政府要明確制訂關(guān)于非營利性民辦學校的“防貪”規(guī)定，對涉及民辦園董事會和職員的利益沖突及貪污賄賂行為等進行明確的界定，并要求民辦幼兒園加強內(nèi)部管理，建立規(guī)范的財務(wù)制度。

其次，建設(shè)信息化的專戶財務(wù)監(jiān)控體系。借鑒上海市分類管理試點的做法，制訂普惠性民辦園專戶政策，要求銀行賬戶應(yīng)以幼兒園的名義開設(shè)，并要有兩名或兩名以上獲得授權(quán)的人聯(lián)合進行操作[9]；同時建設(shè)信息化的財務(wù)監(jiān)控系統(tǒng)，利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)實時監(jiān)控民辦學校財務(wù)運行情況。財務(wù)管理由幼兒園所在轄區(qū)負責，借鑒寧波市江北區(qū)的做法，城區(qū)普惠性民辦園賬務(wù)由區(qū)教育局委托財務(wù)人員進行集中做賬、統(tǒng)一管理，城鄉(xiāng)接合部(鎮(zhèn))對本轄區(qū)內(nèi)的普惠性民辦幼兒園財務(wù)統(tǒng)一管理，聘請的第三方財務(wù)人員產(chǎn)生的費用由普惠性民辦園承擔。

再次，制訂非營利性民辦幼兒園財務(wù)管理細則。借鑒香港政府的做法，為非營利性民辦幼兒園制定具體的財務(wù)管理細則，加大對幼兒園采購活動、付款及收款、賬目及文件記錄等財務(wù)運行過程的監(jiān)管，并且建立相應(yīng)的銀行對賬表。如在幼兒園采購活動方面，區(qū)域教育局要求幼兒園制定一套適合幼兒園需要的采購程序，以確保采購過程具有問責性，并要求幼兒園設(shè)立具體的監(jiān)察及制衡措施[9]。

3.建立退出與問責機制

“堅持公益普惠”是學前教育三期行動計劃的基本原則，貴州省銅仁市制訂《認定普惠性民辦幼兒園目標任務(wù)的通知》以及普惠性幼兒園認定、整改、幫扶工作推進時間表，對認定為普惠性民辦幼兒園的園所給予十幾萬的一次性直接獎勵，這種獎勵機制極大地激發(fā)了民辦幼兒園提供普惠性服務(wù)的積極性。此類民辦園在享有普惠性民辦園的“特有權(quán)利”時，還必須履行相應(yīng)的責任和義務(wù)，因此，地方政府還應(yīng)建立與普惠性民辦園認定標準、獎勵機制相匹配的退出與問責機制。對于未達到普惠性民辦幼兒園考核的園所應(yīng)退出，并且對其享有的政府扶持政策及經(jīng)費予以追究。

總之，在民辦學?！胺诸惞芾怼钡恼弑尘跋?，地方政府扶持普惠性民辦園的發(fā)展路徑要基于區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展實際水平，建立分層級、多管齊下的扶持機制，構(gòu)建區(qū)域普惠性學前教育發(fā)展格局。