農(nóng)村教育布局調(diào)整政策價值取向反思及現(xiàn)實優(yōu)化路徑

張春海 李曉華

(青海師范大學教育學院，青海 西寧 810008)

農(nóng)村教育布局調(diào)整政策作為一項公共教育政策領域的重要議題，其醞釀、落地、執(zhí)行、叫停雖已成為過去，但其在規(guī)范與指導地方教育主管部門優(yōu)化教育布局、實現(xiàn)縣域校際資源均衡配置方面的影響至今尤存。梳理與反思農(nóng)村教育布局調(diào)整政策的歷史價值變遷、認清其歷史影響，將對后農(nóng)村教育布局調(diào)整意義重大。

一、農(nóng)村教育布局調(diào)整政策價值取向的歷史變遷

農(nóng)村教育布局調(diào)整震蕩過后，各地農(nóng)村教育布局調(diào)整怎樣走可持續(xù)發(fā)展道路？后教育布局調(diào)整時代，如何更好地把握農(nóng)村教育布局調(diào)整政策帶給地方教育的機遇，使其走出困境，首先需要在理論上明確農(nóng)村教育布局調(diào)整政策的歷史變遷，把握政策的價值訴求，深入研究農(nóng)村教育發(fā)展的不平衡和不充分的歷史軌跡。

1.“有學上”的初始價值期

20世紀50年代，我國教育發(fā)展整體滯后，農(nóng)村教育尤為嚴重，60%以上的農(nóng)民是文盲。在這一社會現(xiàn)狀下，國務院和教育部開始大力倡導全國范圍內(nèi)的掃盲運動。為了創(chuàng)設全民識字教育運動氛圍，黨和政府提出“人民教育人民辦”的教育發(fā)展方針，以此來滿足廣大人民群眾對教育的渴望和需求。在這一方針的引領下全國上下興起了建設學校的熱潮，逐級形成了村村有小學、鄉(xiāng)鄉(xiāng)有中學的教育格局，當時農(nóng)村中小學數(shù)量多、布局混亂。由于學校數(shù)量過大、分布不均衡，在造成社會資源浪費的同時，也降低了教育的成效。雖然興辦農(nóng)村學校對于國家實施掃盲發(fā)揮了積極作用，但是其不合理的布局與不科學的規(guī)劃已然不能滿足當今追求高效益、高產(chǎn)出的社會發(fā)展對于教育事業(yè)的要求。

1986年頒布的《中華人民共和國義務教育法》第12條規(guī)定：地方各級人民政府應當合理設置小學、初級中等學校，使兒童、少年就近入學。隨后，教育部在后續(xù)發(fā)布的關于征求《義務教育法》意見中重點強調(diào)：學校的設置和布局要合理，有利于兒童、少年就近入學是小學設置的立足點。為了遵循義務教育法的相關規(guī)定，全國范圍內(nèi)掀起了農(nóng)村布局調(diào)整的浪潮，這些規(guī)模小、效率低的農(nóng)村中小學校相繼成為各級地方政府教育布局調(diào)整的突破口。此次布局結(jié)構(gòu)調(diào)整的重點是撤銷和合并了一些規(guī)模比較小的學校，為日后的學校布局調(diào)整工作打下堅實的基礎。教育部于1998年在《關于加強大中城市薄弱學校建設辦好義務教育階段每一所學校的若干意見》中要求:“對一些短期內(nèi)無法在辦學條件和辦學水平上有顯著改善的薄弱學校，要以合理的學校布局調(diào)整來進行撤銷或與辦學水平較高學校合并。”通過對這些政策法規(guī)內(nèi)容的解讀，我們可以發(fā)現(xiàn)這一時期實際上是農(nóng)村教育布局結(jié)構(gòu)調(diào)整的萌芽時期，教育部門比較關注農(nóng)村教育資源的合理配置與使用效率，對一些農(nóng)村薄弱小學進行了適當改造和兼并。這一時期教育布局調(diào)整主要是根據(jù)實際辦學條件，合理撤并農(nóng)村薄弱學校，進而初步合理整合農(nóng)村的教育資源。這一歷史時期，是農(nóng)村教育布局調(diào)整思想的萌芽階段。

2.“辦好學”的經(jīng)濟價值期

1998年，教育部頒發(fā)了《關于認真做好“兩基”驗收后鞏固提高工作的若干意見》，旨在進一步提高農(nóng)村中小學布局結(jié)構(gòu)調(diào)整的效果?！兑庖姟分械?條規(guī)定要求：“要在遵循方便學生就近入學和充分利用教育資源、提高辦學規(guī)模效益的基礎上，對中小學布局進行合理調(diào)整?！盵1]2000年6月24日，中共中央與國務院聯(lián)合頒布了《關于進行農(nóng)村稅費改革試點工作的通知》，提出廢除教育費附加和教育集資等稅費，義務教育由縣級政府舉辦和管理[2]。此項改革的推出實實在在地減輕了廣大農(nóng)民的負擔，同時也直接導致了縣級財政的匱乏，無力辦教育，義務教育經(jīng)費投入開始短缺。同時伴隨著全國生育率的下降和大規(guī)模的城鎮(zhèn)化，學齡人口逐年減少，人口流動規(guī)模加大，“麻雀學?！遍_始出現(xiàn)。為了提高教育資金利用效益，2001年5月，國務院發(fā)布了《關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》，指出農(nóng)村義務教育布局調(diào)整要因地制宜，并要建立在小學就近入學、初中相對集中、優(yōu)化教育資源配置的基礎上[3]。2003年9月發(fā)布的《國務院關于進一步加強農(nóng)村教育工作的決定》要求“中小學布局結(jié)構(gòu)調(diào)整要持續(xù)推進，辦學條件要得到進一步改善，要加強建設農(nóng)村初中和邊遠山區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)寄宿制學校建設工作的力度”。此后，全國各地紛紛依據(jù)相關文件精神進行改革，農(nóng)村中小學結(jié)構(gòu)布局調(diào)整工作正式進入高潮期。2004年，教育部與財政部頒布了《關于進一步加強農(nóng)村地區(qū)“兩基”鞏固提高工作的意見》要求：“要以提高辦學規(guī)模和效益為宗旨來穩(wěn)步推進農(nóng)村學校布局結(jié)構(gòu)調(diào)整工作。”[4]2005年，教育部下發(fā)的《關于進一步推進義務教育均衡發(fā)展的若干意見》指出“要對生源不足、辦學條件差、教育質(zhì)量低下的薄弱學校進行適當調(diào)整和撤并”[5]。

這一時期布局調(diào)整政策主要以“效率優(yōu)先來辦好學”為主旋律。雖然教育布局調(diào)整優(yōu)化了各地教育資源，提高了當?shù)亟逃|(zhì)量，但同時許多地方政府在教育布局調(diào)整政策的實施過程中開始偏離正確航道。改善教育質(zhì)量、提高辦學水平的途徑有很多，比如提升辦學條件、引進優(yōu)秀師資等等，但是如果沒有辦學經(jīng)費的投入這些措施都無法實施。因此，在一味節(jié)約辦學經(jīng)費思想指導下的農(nóng)村學校布局調(diào)整，追求的是教育的經(jīng)濟價值，而忽視了教育發(fā)展的客觀規(guī)律。

3.“有學上”的高級價值期

2006年，教育部在頒發(fā)的《關于實事求是地做好農(nóng)村中小學布局調(diào)整工作的通知》(教基[2006]10號)中強調(diào)“在保證學生就近入學的前提基礎下各地教育行政部門才能進行農(nóng)村中小學布局調(diào)整，條件不成熟的地方可暫時不進行學校布局調(diào)整工作。”在此通知中“條件不具備的地方可暫不調(diào)整”，體現(xiàn)了對之前學校布局調(diào)整部分偏頗的矯正。另外，通知還指出“布局調(diào)整前要充分聽取當?shù)厝罕姾蜕鐣鹘绲囊庖姡坏脤θ罕姺从硰娏业膯栴}簡單從事、強行撤并，要耐心做好解釋工作，并及時修改和完善方案”[6]。第一次將布局調(diào)整政策與當?shù)厝罕姷慕ㄗh和看法結(jié)合起來，開始將布局調(diào)整政策實施引向民主化，體現(xiàn)了民主化的價值取向。同年，教育部發(fā)布了《關于切實解決農(nóng)村邊遠山區(qū)交通不便地區(qū)中小學生上學遠問題有關事項的通知》，要求“各地要進行深入調(diào)研，對中小學校的布局、學生的分布情況、道路交通、學生的需求、群眾關注的問題做到了如指掌”。布局調(diào)整政策中加強了對布局調(diào)整中利益相關者的關注，加重了政策中的民主化和道義化色彩。

2009年4月，教育部發(fā)出《關于當前加強中小學管理規(guī)范辦學行為的指導意見》，《意見》要求“要合理規(guī)劃學校布局，避免簡單撤點并校。謹慎對待撤點并校工作，要從實際出發(fā)，防止全國“一刀切”和“一哄而上”。切實采取措施來解決城鎮(zhèn)化和學校布局調(diào)整過程中出現(xiàn)的大班額現(xiàn)象以及農(nóng)村校舍閑置嚴重等問題。”《意見》中提及“避免簡單撤點并?！薄胺乐挂坏肚泻鸵缓宥稹薄罢J真解決農(nóng)村校舍的閑置問題”，面對各個地方簡單的學校撤并程序，政策開始強調(diào)布局調(diào)整的科學化、道義化，并對布局調(diào)整后的校舍閑置問題給予了關注。這一時期的布局調(diào)整政策主要涉及科學化和程序化、道義化、民主化，關注社會弱勢群體的“有學上”問題，逐漸著手管控地方學校布局調(diào)整的推進，加強了布局調(diào)整政策的民主化和道義化的價值建構(gòu)，弱化了對于教育效率和資源整合的要求。

4.“有學上”與“辦好學”交織的價值取向復雜期

2010年1月，教育部頒發(fā)了《關于貫徹落實科學發(fā)展觀進一步推進義務教育均衡發(fā)展的意見》，《意見》要求“布局調(diào)整不僅要方便適齡兒童就近入學又要保證教育質(zhì)量，避免盲目調(diào)整和簡單化操作。加強在必須保留的小學和教學點的師資配備，并充分利用現(xiàn)代遠程教育手段傳送優(yōu)質(zhì)教育資源，提高教育教學質(zhì)量。學校布局調(diào)整的程序要進一步規(guī)范，撤并學校必須充分聽取當?shù)厝罕娨庖姡苊庖虿季终{(diào)整引發(fā)群眾矛盾”。從《意見》中可以明顯看出：第一，把關注學生的受教育權(quán)利和教育教學質(zhì)量效率提到了同等重要的位置，政策開始向注重教育公平傾斜；第二，開始對保留下來的小學和教學點給予了肯定并有意進行支持；第三，撤并學校必須聽取人民群眾意見，“必須”二字使政策的執(zhí)行有了更廣泛的群眾基礎。同年發(fā)布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》中明確指出要“迎合城鄉(xiāng)發(fā)展需要，合理規(guī)劃學校布局，就近入學首先要辦好必要的教學點”。2012年9月，《國務院辦公廳關于規(guī)范農(nóng)村義務教育學校布局調(diào)整的意見》正式發(fā)布，《意見》提到“針對有的地方在學校撤并過程中，對農(nóng)村教育健康發(fā)展造成影響的，以舉行聽證會等多種有效途徑的形式，來征求學生家長、學校師生、村民自治組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的意見”[7]。

《意見》再次在政策中強調(diào)關注農(nóng)村中小學布局調(diào)整的基層利益相關者，體現(xiàn)了濃郁的民主化和道義化，關注農(nóng)村弱勢群體的“有學上”問題。同時，政策條文中出現(xiàn)明顯的糾正痕跡，承認前期在政策的制定與執(zhí)行過程中是存在偏頗的，并力圖通過更加民主化的方式實現(xiàn)政策轉(zhuǎn)變，這種調(diào)整與轉(zhuǎn)變充分說明了我國農(nóng)村中小學布局調(diào)整政策已趨于成熟。

二、農(nóng)村教育布局調(diào)整政策價值取向反思

農(nóng)村學校布局調(diào)整政策的一系列發(fā)布，不僅順應了當時政治經(jīng)濟社會發(fā)展的需求，還促進了我國農(nóng)村義務教育的普及與鞏固，同時在改善農(nóng)村義務教育質(zhì)量方面功不可沒。回顧農(nóng)村教育布局調(diào)整的歷史進程，其在不同時期順應時代發(fā)展要求奉行了不同的價值訴求，促進了農(nóng)村教育的發(fā)展。但是農(nóng)村教育布局調(diào)整政策其本身仍有其桎梏性。

1.價值取向的局限性

不同的價值觀必定會造成不同的實施策略和不同的執(zhí)行結(jié)果，從政策執(zhí)行的效果和造成的社會影響看，當下的學校布局調(diào)整具有一定的時代局限性。眾所周知，農(nóng)村學校布局調(diào)整需要考慮多方面因素的影響，其不僅僅涉及學生主體，還涉及家長主體。但是當前的布局調(diào)整過程中，這兩個主體很難發(fā)聲，處于完全被動的接受狀態(tài)。地方政府為完成上級下達的任務，以至于只追求學校布局調(diào)整的“規(guī)?！迸c“速度”，完全忽略了廣大農(nóng)民在學校布局調(diào)整中的利益[8]。從學校布局調(diào)整政策的價值觀可以看出，政策在道義化方面的價值取向極弱，道義化的價值取向需要體現(xiàn)對弱勢群體的人文關懷，這與我國現(xiàn)階段社會主義核心價值觀的構(gòu)建要求不謀而合。事實上，農(nóng)村中小學結(jié)構(gòu)布局的調(diào)整對一些經(jīng)濟條件困難的家庭來說，壓力是巨大的。他們無法走出農(nóng)村流向城市，即便去城市打工也因自身文化、經(jīng)濟條件較差而舉步維艱，他們世居在農(nóng)村只能守著半畝薄田度日，沒有額外的經(jīng)濟收入。筆者在對西北某民族縣的農(nóng)村實地調(diào)研時看到，當下的農(nóng)村，村里有點本事和實力的家庭幾乎都外出打工或從商，留守務農(nóng)的都是一些自身文化或者思想比較陳舊的人，他們不能跟上風云突變的社會，只求一畝薄田養(yǎng)家糊口。這些人在與之相關的公共事業(yè)變化上反應較為敏感，極易對家庭甚至家族造成連鎖反應。而教育行政部門與地方教育部門展開的這次農(nóng)村學校布局結(jié)構(gòu)調(diào)整行動極少關注到普通民眾的訴求，更不要說那些農(nóng)村弱勢群體。

2.政策視角的單維性

政策的單維性表現(xiàn)在政策囿于內(nèi)容維度的線性化，缺乏多維的全盤考慮。教育布局調(diào)整政策出臺背景雖然順應了當時的社會經(jīng)濟發(fā)展需要，但卻忽視了全國農(nóng)村教育的地域差異性。由于我國區(qū)域間、城鄉(xiāng)間存在巨大差異，教育布局調(diào)整政策絕不能在全國上下搞“一刀切”的方式來展開，而政策制定初期只是簡單地將政策自上而下地在全國范圍內(nèi)執(zhí)行，缺乏利用多維一體的分析框架進行決策，致使大量農(nóng)村教育資源被浪費，對農(nóng)村教育事業(yè)整體發(fā)展帶來阻力。據(jù)《中華人民共和國審計署審計結(jié)果公告[2013年第2號]對1 185個縣農(nóng)村中小學布局調(diào)整情況專項審計調(diào)查結(jié)果》審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)，撤點的學校校舍資源重新利用率低，使用不夠規(guī)范。2006年至2011年底，全國共計1 183個縣的8.42萬所學校被關閉，其中48%的學校由于種種原因尚未完成校園校舍資產(chǎn)處置，在已處置的校園校舍收入中，其中有37%的資金實際用于彌補鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)費不足[9]。由于教育行政部門沒有履行監(jiān)督閑置校舍資產(chǎn)處置的行政權(quán)力，縣級政府以發(fā)展當?shù)亓x務教育為借口，把大量的農(nóng)村閑置校舍隨意拍賣和轉(zhuǎn)讓，并把處置校舍所得挪作他用；縣級政府只視基礎教育發(fā)展為己任，對農(nóng)村學前教育和成人教育不聞不問，這無形中加劇了農(nóng)村發(fā)展基礎教育與發(fā)展農(nóng)村學前教育、成人教育之間的矛盾，對統(tǒng)籌發(fā)展農(nóng)村教育事業(yè)形成阻力，阻礙了農(nóng)村教育事業(yè)的發(fā)展。

3.政策制定的隨意性

通過分析由中央決策部門頒布的農(nóng)村教育布局調(diào)整政策文本，發(fā)現(xiàn)政策制定具有較大的隨意性。如2001年國務院頒發(fā)的《關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》，要求“農(nóng)村義務教育學校布局調(diào)整要因地制宜。小學按就近入學原則，初中則要以相對集中、優(yōu)化教育資源配置的原則來合理規(guī)劃和調(diào)整學校布局”。對于因地制宜、就近入學等究竟應該如何做，政策文件中并提出明確的標準。為了解決政策實施中出現(xiàn)的上學遠、增加農(nóng)民負擔等問題，2006年教育部發(fā)出《關于實事求是地做好農(nóng)村中小學布局調(diào)整工作的通知》中提出“學生方便就學”“減輕學生家庭經(jīng)濟負擔”等要求，但卻未對學生的家校距離、路途所需時間、減輕家庭經(jīng)濟負擔等做出具體的量化標準，這也在一定程度上給地方政府因地制宜地撤并學校留下了較大的政策發(fā)揮空間。由于地方政府盲目撤并學校，導致部分地區(qū)出現(xiàn)了“巨型學?！钡痊F(xiàn)象[10]。隨后發(fā)出的《關于切實解決農(nóng)村邊遠山區(qū)交通不便地區(qū)中小學生上學遠問題有關事項的通知》，再次強調(diào)開展學校布局調(diào)整一定要因地制宜，但是對于因地制宜的標準是什么？仍然沒有明晰。甚至在2012年9月6日發(fā)布的《國務院辦公廳關于規(guī)范農(nóng)村中小學布局調(diào)整的意見》中，《意見(征求意見稿)》中曾規(guī)定的“學生步行或乘車時間不得超過40分鐘”，這 40 分鐘是以何為參照物，還有待進一步明確。

4.政策執(zhí)行環(huán)境的復雜性

教育布局調(diào)整政策是農(nóng)村教育事業(yè)發(fā)展的一部分，要實現(xiàn)教育布局調(diào)整政策的設計初衷，就需要全面系統(tǒng)地考慮和審視政策執(zhí)行的大環(huán)境。在整合優(yōu)化教育資源的政策執(zhí)行目的促使下，大量的村級小學被撤并，村中唯一的文化陣地消失，導致廣大農(nóng)村成人教育普遍缺乏。農(nóng)村學校在普及“兩基(基本普及九年義務教育、基本掃除青壯年文盲) ”工作中，發(fā)揮了舉足輕重的作用，尤其是在我國西部地區(qū)，學校在鞏固“兩基”工作中意義重大。農(nóng)村學校在成人教育與技能培訓方面發(fā)揮了重要的作用，特別是在新農(nóng)村建設方面。所以應該充分發(fā)揮農(nóng)村學校這塊主陣地，辦好農(nóng)村成人教育。盡管2006年教育部在頒發(fā)的《關于實事求是地做好農(nóng)村中小學布局調(diào)整工作的通知》中要求：“在農(nóng)村中小學布局調(diào)整過程中，要防止原有教育資源的浪費。校園、校舍等辦學條件較好，又具有一定生源的學校，要盡量予以保留；確需調(diào)整的學校，調(diào)整后的教育資源應主要用于舉辦學前教育、成人教育；確實閑置的校園校舍，應由縣級教育行政部門統(tǒng)一處置，處置所得應用于當?shù)匕l(fā)展義務教育。”然而，在地方政府經(jīng)濟效益第一的學校撤并思想促使下，真正把閑置下來的校舍用于進行成人教育場所的寥寥無幾。

三、農(nóng)村教育布局調(diào)整政策的現(xiàn)實優(yōu)化路徑

優(yōu)化農(nóng)村教育布局調(diào)整現(xiàn)實路徑不僅可以強化政策決策部門的責任意識，還可以構(gòu)建立體化的決策機制，以保證農(nóng)村教育布局調(diào)整政策前進方向的科學性、實效性和合理性。

1.尊重教育自身的價值取向和運行邏輯，摒棄市場邏輯和行政邏輯

市場邏輯和行政邏輯對教育的干預是教育政策制定中出現(xiàn)價值沖突的重要原因。肇始于2001年的大規(guī)模農(nóng)村學校布局調(diào)整，其在運行過程中“異化”為地方政府轉(zhuǎn)嫁財政壓力、節(jié)約教育投入的一種手段。在“省級統(tǒng)籌、地方負責”的教育管理體制下，農(nóng)村學校布局調(diào)整異化為“中央發(fā)起、地方執(zhí)行”的下卸教育事權(quán)的行政邏輯。雖然地方政府可以通過學校布局的調(diào)整來縮小地方教育差距、提升質(zhì)量、促進教育公平，然而在上級政府“壓力型”考核及“政績晉升比賽”的制度內(nèi)，地方政府的辦公邏輯自成體系。教育效率的提升更容易量化考核，具體指標包括學校撤并的數(shù)量、班額數(shù)、師生比、學校建筑面積及布局調(diào)整政策完成時間。從政策執(zhí)行過程看，地方政府代理執(zhí)行學校布局調(diào)整政策，當其在政策執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)中央政府委托的這項政策文件中存在“不確定性”和“模糊性”時，難免會對中央文件進行利己化解讀，殊不知學校發(fā)展具有目標的多元性、過程的模糊性和結(jié)果的不確定性等獨特特點。因此用市場的邏輯和行政的邏輯去要求教育發(fā)展，勢必會出現(xiàn)政策效果偏離或被扭曲的極端，因此農(nóng)村教育布局調(diào)整應在尊重教育自身發(fā)展邏輯和價值取向的基礎上進行。

2.加強頂層設計，構(gòu)建和完善農(nóng)村教育布局調(diào)整法律制度體系

頂層設計(top-level design)以系統(tǒng)論、控制論、協(xié)同論為基礎，統(tǒng)整各方資源，要求在決策的最高層進行總體設計和全局規(guī)劃[11]。首先，農(nóng)村布局調(diào)整一定要從頂層設計出發(fā)，立足長遠，不能僅從教育經(jīng)濟學的視角去考量；其次，優(yōu)化政策的頂層設計可以打破當前在參與農(nóng)村中小學布局調(diào)整中各主體部門間存在的行政業(yè)務分割的束縛，注重統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)發(fā)展。充分利用互聯(lián)網(wǎng)及其他信息化手段以實現(xiàn)信息共享、資源整合，從而加強各級各類教育行政部門與各級各類學校之間的溝通交流。同時，政府部門應該加快職能轉(zhuǎn)變，優(yōu)化管理模式，根據(jù)各地區(qū)實際情況創(chuàng)造性作出決策。農(nóng)村學校結(jié)構(gòu)布局調(diào)整只有依據(jù)更加合理化、科學化的頂層設計，才能真正發(fā)揮出其效益。當然，這也對政府部門與教育部門的行政理念和管理體制提出了新挑戰(zhàn)。同時，頂層設計的優(yōu)化可以促使農(nóng)村教育布局調(diào)整實現(xiàn)立法化，法律是政策執(zhí)行過程中的方向標與奠基石。“美國政府在進行學校合并運動的時候，一直以法律為依據(jù)來解決合并過程中出現(xiàn)的各種沖突與問題。政府在追求規(guī)模效益的同時始終把對兒童接受義務教育的權(quán)利和家長合法權(quán)益的維護放在首要位置，從而有力地保障了農(nóng)村學校合并工作的順利實施?！盵12]以此為標準，重新審視我們國家撤點并校的行為，似乎有些過于隨意化和理想化。上級部門雖然要求各地區(qū)部門在深入調(diào)查本地區(qū)實際情況的基礎上進行，但是中央集權(quán)制下的地方行政單位難以承擔起如此巨大的責任，只能上行下效以不變應萬變?！敖霐?shù)的縣級教育決策部門在學校撤并過程中沒有進行認真調(diào)研，正是由于沒有法律強制力的保證實施，致使教育決策部門出于對實地調(diào)查需動用大量人力物力的考慮，便規(guī)避了這一步驟，從自身的利益出發(fā)，撤并學校當作行政指令被下達?！盵13]與此同時，我們國家實行民主集中制，任何公民都有權(quán)利表達自己的合理價值訴求。但在筆者的實際田野調(diào)查過程中，發(fā)現(xiàn)只有村支書等一些村委會成員了解到一些淺顯的信息，而很多普通民眾直到撤點并校既成事實后才知曉。教育決策部門對于自己責任的推卸，有悖與公平、民主、正義的原則，基層村民在這整個過程中只能被動接受。所以，筆者認為政策的制定如果沒有明確法律的制約與限制，將失去其公信力，是不利于社會主義和諧社會建設的。農(nóng)村教育布局調(diào)整急需法律的保障，這是后農(nóng)村教育布局調(diào)整時代亟待解決的問題。

3.加強政策執(zhí)行監(jiān)督和矯正，建立政策效果追蹤和自我糾偏機制

審視我國農(nóng)村教育布局調(diào)整政策的制定與實施過程，可以發(fā)現(xiàn)相關主體在政策執(zhí)行過程中明顯存在“得過且過”現(xiàn)象。政策文件在執(zhí)行環(huán)節(jié)脫離了文本，政策執(zhí)行者在對政策文本進行理解和深化時難免會融入自己的意圖。比如針對部分地區(qū)盲目的撤點并校行為，教育部先后發(fā)出《關于實事求是地做好農(nóng)村中小學布局調(diào)整工作的通知》、《關于當前加強中小學管理規(guī)范辦學行為的指導意見》、《教育部關于貫徹落實科學發(fā)展觀進一步推進義務教育均衡發(fā)展的意見》等指導性政策，所有的指導意見都是針對教育布局調(diào)整中出現(xiàn)的問題提出的，更正以前農(nóng)村教育布局調(diào)整的方向，明確要求不成熟或不適宜的地方要暫緩或停止學校撤并。中央要求三令五申，但卻在地方發(fā)生著該撤并的學校撤并了、不該撤并的學校也被撤并了的現(xiàn)象。地方政府選擇性的政策執(zhí)行方式、對政策文本斷章取義，不僅傷害了孩子，而且傷害了農(nóng)村教育。這一現(xiàn)象的普遍出現(xiàn)表明僅僅依靠政策文本的要求來規(guī)范和遏制地方政府的盲目撤并學校行為是不理智的甚至是愚蠢的，農(nóng)村中小學布局調(diào)整政策的執(zhí)行要堅決摒棄文本主義，中央要建立決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)三權(quán)協(xié)調(diào)的政策執(zhí)行監(jiān)督機制，以確保撤點并校決策執(zhí)行中的程序化和透明化。與此同時，國家層面應該依據(jù)相關法律與規(guī)定加強問責，對在學校布局調(diào)整中存在的失職和不作為行為要加大處罰與監(jiān)管力度，建立一套政策制定——政策執(zhí)行——政策效果追蹤與反饋——政策調(diào)適的政策優(yōu)化系統(tǒng)。另外，國家層面要對農(nóng)村學校布局調(diào)整中基層政府的工作過程和環(huán)境做到全局把握和認識，對政策執(zhí)行環(huán)境給予理解，及時發(fā)現(xiàn)政策目標的偏移并適度進行調(diào)整。如此，我們才能夠保證農(nóng)村中小學布局調(diào)整工作的科學性和合理性。

4.堅持以人為本，充分識別潛在的政策沖突對象，著力突顯多維的政策制定價值取向

不同的價值取向?qū)е虏煌恼邔嵤┎呗院筒煌恼邎?zhí)行結(jié)果，后農(nóng)村中小學校布局調(diào)整時代，其政策的價值取向應該是注重民主化、道義化和人本化的多維選擇。作為一項公共政策的農(nóng)村中小學布局調(diào)整政策，首先，必須能夠確保利益相關者的根本利益，使利益相關者由“被動失語”到“主動參與”；其次，學校布局調(diào)整政策的民主化能夠權(quán)衡和協(xié)調(diào)多方利益，創(chuàng)新政策協(xié)商機制，使政策對象成為政策的參與者或制定者，發(fā)揮人民群眾的創(chuàng)造性，創(chuàng)造性解決在政策執(zhí)行過程中遇到的實際問題；最后，學校布局調(diào)整政策的民主化可化解利益相關方之間的矛盾，為政策的和諧執(zhí)行鋪平道路。對于政策執(zhí)行方政府而言，政策民主化可以增強農(nóng)民對政府的信任進而上升為支持政府執(zhí)行政策。對于政策的參與方農(nóng)民而言，與政府間的暢通溝通將有利于政策執(zhí)行過程中問題的解決。一項公共政策在保證政策實施效率并讓絕大數(shù)人受益的同時，通常也會引發(fā)小部分人的利益受損。為了保護這部分人的利益，在政策執(zhí)行中必須本著人本主義的關懷，在政策中加入道德和正義的價值元素，在政策執(zhí)行中最大化地體現(xiàn)人本關懷。公共政策在涉及公共利益分配時應該兼顧不同社會群體的根本利益，尤其是在社會經(jīng)濟發(fā)展中處于劣勢的弱勢群體的利益，這部分人由于群體基數(shù)小、自身意識差、社會地位低，所以在與其利益相關的公共事務中很難發(fā)聲，保護教育利益的行為就更無從談起。如在此過程中考慮不周的話極易引發(fā)和加深社會矛盾。農(nóng)村教育布局調(diào)整政策對農(nóng)村中的弱勢群體影響最大，如對這部分群體的考慮和安撫不到位的話，容易引發(fā)社會連鎖反應。因此，農(nóng)村教育布局調(diào)整需要道德底線，在政策制定和執(zhí)行過程中體現(xiàn)道德和倫理關懷，即著力突顯多維的政策制定價值取向。