容錯(cuò)糾錯(cuò)制度的法律分析

林占發(fā) 許艷明

摘 要：容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制是一個(gè)極其復(fù)雜的機(jī)制構(gòu)建，對(duì)于黨員干部的創(chuàng)新提升能起到不可估量的正向激勵(lì)作用。然而，如何認(rèn)定該制度中的“容錯(cuò)”，本文從何為“錯(cuò)”、何為“容”、怎么“容錯(cuò)”三個(gè)法律角度進(jìn)行切入，尋求通過(guò)制度和機(jī)制來(lái)權(quán)衡與推進(jìn)黨員干部干事創(chuàng)業(yè)的氛圍。

關(guān)鍵詞：治黨從嚴(yán);制度從嚴(yán);容錯(cuò);糾錯(cuò);瑕疵

中圖分類號(hào)：D262.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009 — 2234（2018）09 — 0114 — 03

黨中央高屋建瓴地提出“建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制”，這項(xiàng)機(jī)制對(duì)于黨員干部干事創(chuàng)業(yè)具有積極的正向激勵(lì)作用，對(duì)于全面治黨從嚴(yán)、制度從嚴(yán)，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化事業(yè)的健康發(fā)展具有重要意義。一些地方政府還特別設(shè)置了決策容錯(cuò)機(jī)制對(duì)中央政府的相關(guān)機(jī)制進(jìn)行細(xì)化。

容錯(cuò)是為了在最大限度上保護(hù)工作上大膽創(chuàng)新、銳意進(jìn)取的黨員干部，有利于激勵(lì)黨員干部勇于擔(dān)當(dāng)、大膽創(chuàng)新、積極作為。然而該機(jī)制是一個(gè)非常復(fù)雜的機(jī)制，涉及到何為“錯(cuò)”、何為“容”、怎么“容錯(cuò)”三個(gè)問(wèn)題，本文主要從以下幾個(gè)法律方面進(jìn)行剖析：

一、何為“錯(cuò)”的法律分析

習(xí)近平總書記的三個(gè)區(qū)別重要論述為我們正確認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤提供了方向：

（一）錯(cuò)誤與瑕疵

首先需要厘清一個(gè)問(wèn)題，錯(cuò)誤是否與瑕疵等同？如何進(jìn)行區(qū)分？筆者以為可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行延展：首先是侵犯的形態(tài)方面，錯(cuò)誤的嚴(yán)重性高于瑕疵的嚴(yán)重性，錯(cuò)誤較為嚴(yán)重，瑕疵較為輕微;其次是違規(guī)的程序方面，錯(cuò)誤在程序違反方面存在種類性，分為程序性錯(cuò)誤和實(shí)體性錯(cuò)誤兩種，而瑕疵更多地是針對(duì)實(shí)體方面的內(nèi)容;再次是產(chǎn)生的后果方面，錯(cuò)誤較瑕疵而言更具有嚴(yán)重性……

雖然兩者存在一定的區(qū)別，但在容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的討論中，筆者傾向于將兩者進(jìn)行結(jié)合討論，原因在于容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制對(duì)程度較為嚴(yán)重的錯(cuò)誤都進(jìn)行容忍，那么對(duì)于更輕者瑕疵理應(yīng)持更加寬容的態(tài)度。進(jìn)而言之，瑕疵本意為玉的斑痕，引申為不足和過(guò)失。工作中的瑕疵當(dāng)然屬于可以原諒和容忍的范疇，屬于容錯(cuò)的范疇。

（二）刑事錯(cuò)誤與行政錯(cuò)誤

刑事錯(cuò)誤和行政錯(cuò)誤作為公法上兩種錯(cuò)誤種類，雖然兩者都是對(duì)公法規(guī)范的一種違反和背離，但兩者之間存在一定的差異性。刑事錯(cuò)誤其違反的是最高級(jí)別的刑事法律規(guī)范，因此其較行政錯(cuò)誤就嚴(yán)重程度而言更具有高級(jí)別法律位階，這是從行為的嚴(yán)重程度和結(jié)果的惡劣程度而言展開的法律位階論述。

我們從另外一個(gè)角度，從刑事法律規(guī)范的位階方面進(jìn)行入手，容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制在本質(zhì)上是一種行政性規(guī)范或規(guī)定，它無(wú)法和更高位階的刑事法律規(guī)范進(jìn)行對(duì)抗。因此，我們認(rèn)為刑事錯(cuò)誤理應(yīng)不能容忍，當(dāng)然排除在容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的錯(cuò)誤范圍之外。這實(shí)際上也解釋了失職行為到達(dá)一定程度就屬于瀆職侵權(quán)犯罪規(guī)范的刑事法律范疇，超出了傳統(tǒng)的行政法律規(guī)范的范疇。

（三）實(shí)體錯(cuò)誤與程序錯(cuò)誤

錯(cuò)誤的種類應(yīng)當(dāng)分為實(shí)體錯(cuò)誤和程序錯(cuò)誤兩種，在之前的實(shí)務(wù)操作中，大眾更多地是關(guān)注實(shí)體錯(cuò)誤，從而忽視了程序錯(cuò)誤帶來(lái)的危害?，F(xiàn)今，更多的民眾和學(xué)者已經(jīng)意識(shí)到程序錯(cuò)誤在某種程度上或者在某種環(huán)境中比實(shí)體錯(cuò)誤造成的后果更加嚴(yán)重，因?yàn)槌绦蝈e(cuò)誤在觀念上的惡劣影響更為內(nèi)化和深遠(yuǎn)。

進(jìn)而言之，程序錯(cuò)誤在當(dāng)下依法行政、依法司法等依法治國(guó)步伐的重要意義不容忽視，因而納入錯(cuò)誤的種類是應(yīng)有之意。從某種意義上說(shuō)，很多程序性錯(cuò)誤造成的后果比實(shí)體性錯(cuò)誤還嚴(yán)重，而且程序性錯(cuò)誤容易加深老百姓對(duì)看得見的正義的深度誤解。

（四）排除的例外

1.故意違反強(qiáng)制性法律法規(guī)。容錯(cuò)機(jī)制的要旨是實(shí)現(xiàn)正向激勵(lì)作用和反向鞭策作用的相結(jié)合。主觀性惡意為之，故意違反強(qiáng)制性的法律法規(guī)，這種行為的主觀惡意較為惡劣。我們且不談其造成的惡劣后果，僅僅從主觀角度出發(fā)，將其作為可以容忍的錯(cuò)誤實(shí)屬不當(dāng)。進(jìn)而言之，故意違反強(qiáng)制性法律法規(guī)造成的后果，在一般情形中比過(guò)失違反強(qiáng)制性法律法規(guī)造成的后果更為嚴(yán)重，這是從主觀惡性的角度進(jìn)行定紛止?fàn)帯?/p>

2.因過(guò)失行為導(dǎo)致發(fā)生重大法律后果，這種行為已經(jīng)達(dá)到的程度可以參照刑法上關(guān)于瀆職侵權(quán)犯罪的標(biāo)準(zhǔn)。過(guò)失行為雖然在一定程度上是由于疏忽所致，其主觀惡性也較為輕微，但是某些失職瀆職行為所造成的后果極其嚴(yán)重，已經(jīng)上升至刑法規(guī)范的范疇，那么這種行為理應(yīng)不能納入容錯(cuò)糾錯(cuò)的范疇。

除了放任等主觀惡意外，這種過(guò)失行為大部分在主觀上并非嚴(yán)重的行為，之所以對(duì)這種行為進(jìn)行否定評(píng)價(jià)不納入容錯(cuò)糾錯(cuò)范疇，主要是考量該種行為造成的惡劣社會(huì)后果，在一定程度上從后果往前證明和推斷行為人主觀上惡劣的社會(huì)危害性。

二、何為“容”的法律分析

（一）“容”的原因

在日常工作中，人們固有的定性思維是：工作不能出錯(cuò)，盡力追求完美。這種思維方式本質(zhì)上沒(méi)錯(cuò)，但如果這種思維方式不能很好地結(jié)合實(shí)際情況，可能會(huì)造成一定的負(fù)面影響，即過(guò)分苛求完美從而忽視了必要試錯(cuò)可能帶來(lái)的意外收獲。

改革本來(lái)就是一個(gè)不斷試錯(cuò)、不斷探索的過(guò)程，通過(guò)試小錯(cuò)從而排除大錯(cuò)發(fā)生的可能性。特別是對(duì)一線干部在大膽創(chuàng)新、先行先試地改革浪抽中，如果沒(méi)有“容錯(cuò)”的思維方式和支持做法，那勢(shì)必會(huì)造成改革步伐的停滯不前和工作進(jìn)度的畏手畏腳。

而且，這里需要明確一個(gè)問(wèn)題，即容錯(cuò)是手段，糾錯(cuò)是目的。通過(guò)容錯(cuò)達(dá)到糾錯(cuò)的目的，從而通過(guò)不斷地先行先試來(lái)促進(jìn)改革的發(fā)展和工作的深入。因此容是必須的，也是必然的。

（二）“容”的范疇

1.“容”的前提是承認(rèn)工作存在值得改進(jìn)的地方。容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制是為了更好地正視錯(cuò)誤、發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤、改正錯(cuò)誤，從而為更好地工作提供正確的方向，而這前提就是要承認(rèn)存在值得改進(jìn)的地方。

2.“容”的目的是為了達(dá)到防錯(cuò)的效果，更好地促進(jìn)工作的完成。容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制是為了通過(guò)容忍錯(cuò)誤更好地糾正錯(cuò)誤，從而實(shí)現(xiàn)真正意義上的防治錯(cuò)誤，最終實(shí)現(xiàn)“無(wú)錯(cuò)”的最佳工作狀態(tài)。

3.“容”的方法是一分為二地看錯(cuò)誤，解決實(shí)際問(wèn)題。辯證法是我們黨解決實(shí)際問(wèn)題的重要方法論。工作的過(guò)程一分為二，既要看到成績(jī)，也要看到錯(cuò)誤。在某種程度上，錯(cuò)誤可以發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，從而為正確的工作更好地背書，也為正確的工作尋找更好的方法論。

三、怎么“容錯(cuò)”的法律分析

（一）“容錯(cuò)”的標(biāo)準(zhǔn)

要準(zhǔn)確把握容錯(cuò)的限度，不能跨過(guò)容忍的必要界限，過(guò)度地容錯(cuò)就會(huì)變成縱錯(cuò)。如果容錯(cuò)免責(zé)的門檻設(shè)定太過(guò)抽象和寬松，容錯(cuò)機(jī)制很可能變成一個(gè)盾牌，成為某些有過(guò)錯(cuò)官員為自己工作過(guò)錯(cuò)提供免責(zé)的“擋箭牌”。我們認(rèn)為重點(diǎn)從以下幾個(gè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行細(xì)化：

1.質(zhì)的細(xì)化

（1）是否屬于現(xiàn)有認(rèn)知水平所無(wú)法預(yù)測(cè)的錯(cuò)誤。現(xiàn)有的認(rèn)知水平限制了黨員干部對(duì)一些未知情況的判斷，從而導(dǎo)致了一定工作錯(cuò)誤的發(fā)生，這種錯(cuò)誤由于排除了黨員干部的主觀惡性，屬于認(rèn)知水平所無(wú)法企及的，在一定程度上無(wú)法避免，因此可以適用容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制來(lái)進(jìn)行處理。

（2）是否屬于意外事件。當(dāng)前意外事件較多運(yùn)用于法律層面的探討，實(shí)際上在黨員干部的行為認(rèn)定方面也存在進(jìn)一步剖析和論證的空間。在自然災(zāi)害層面經(jīng)常會(huì)碰到類似的問(wèn)題，需要結(jié)合意外事件的起因、造成的結(jié)果以及因果關(guān)系進(jìn)行統(tǒng)一論證，當(dāng)然這里的人為過(guò)失因素應(yīng)當(dāng)作為一個(gè)重點(diǎn)進(jìn)行具體分析。

在排除人禍之后才有排除天災(zāi)的說(shuō)法，如果存在天災(zāi)結(jié)合人禍、人禍先于天災(zāi)等情形，很可能就不存在意外事件的說(shuō)法，當(dāng)然這里還需要分析人禍與天災(zāi)兩者對(duì)法律后果的影響程度與大小比例。

（3）是否屬于科學(xué)實(shí)驗(yàn)等技術(shù)范疇。對(duì)于科學(xué)實(shí)驗(yàn)等技術(shù)問(wèn)題分析，首先要明確定性這種行為是一個(gè)技術(shù)性問(wèn)題還是一個(gè)行政管理的問(wèn)題？這是劃分該類問(wèn)題技術(shù)分析的分水嶺。

如果是純粹技術(shù)性問(wèn)題，實(shí)驗(yàn)結(jié)果卻是存在蓋然性，則排除黨員干部的過(guò)錯(cuò)因素分析;如果夾雜著行政管理的問(wèn)題，則需要分析黨員干部在行政管理過(guò)程中的過(guò)錯(cuò)因素與損害結(jié)果之間的因果關(guān)系及其大小論斷，而非一刀切地進(jìn)行武斷和機(jī)械地排除。

（4）是否屬于政策方面的無(wú)奈。政策方面的性質(zhì)多種多樣，需要進(jìn)行細(xì)化。特別是對(duì)于和法律相沖突和相矛盾的政策尤其要慎重，這些政策在一定程度上存在著特殊因素，但相關(guān)黨員干部又身不由己，這時(shí)是否認(rèn)定為錯(cuò)誤筆者持較為保守的意見。

在實(shí)際工作過(guò)程中，相關(guān)黨員干部由于行政屬性和上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，對(duì)于一些工作的開展存在一定的迫于無(wú)奈情形特別是針對(duì)垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系（如稅務(wù)系統(tǒng)、工商系統(tǒng)、食品藥品監(jiān)督管理系統(tǒng)、檢察系統(tǒng)、監(jiān)察系統(tǒng)等垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系部門）的公務(wù)員行政系統(tǒng)人員。如果過(guò)于苛求其違反政策規(guī)定來(lái)抵制違法的行為，可能對(duì)這些黨員干部提出了不現(xiàn)實(shí)的要求。因此需要結(jié)合實(shí)際情況，進(jìn)行具體問(wèn)題具體分析，而不能簡(jiǎn)單地一刀切處理。

2.量的細(xì)化

（1）是否達(dá)到嚴(yán)重錯(cuò)誤程度。是否嚴(yán)重有很多種不同的標(biāo)準(zhǔn)，筆者以為達(dá)到刑事責(zé)任中關(guān)于玩忽職守和濫用職權(quán)的范疇自然是已經(jīng)超出了嚴(yán)重錯(cuò)誤的程度。那么，行政錯(cuò)誤領(lǐng)域如何把握呢？

從筆者與相關(guān)一線黨員干部的交流，我們發(fā)現(xiàn)，記過(guò)處分以下的處分他們較為能夠接受，這里是否可以將記過(guò)處分作為一個(gè)考量的標(biāo)準(zhǔn)？當(dāng)然，我們也認(rèn)為，記過(guò)處分作為責(zé)任的分水嶺，超過(guò)部分已經(jīng)超出容忍的范疇，較低部分的行政處分可以作為容忍的范疇，這個(gè)問(wèn)題還需要進(jìn)行進(jìn)一步的實(shí)證化研究。

（2）是否及時(shí)采取了相應(yīng)的補(bǔ)救措施。在瀆職侵權(quán)犯罪等刑事犯罪中，專門針對(duì)是否采取了一定的補(bǔ)救措施作為是否立案的重要標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)采取一定的補(bǔ)救措施，將危害后果降到一定的程度，在一定意義上可以減輕相關(guān)過(guò)錯(cuò)造成的損失，而且可以作為認(rèn)定相關(guān)人員主觀惡意的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)，值得容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制在這方面實(shí)踐中進(jìn)行借鑒和采納。

（3）是否有提出反對(duì)意見。在某些錯(cuò)誤中，執(zhí)行人對(duì)于上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)或者其他制約主體提出的方案無(wú)法拒絕執(zhí)行，在一定程度上存在著客觀不能。在這些情形中，需要觀察和研究具體的事由以及是否有提出反對(duì)意見、反對(duì)意見的大小、與危害結(jié)果發(fā)生之間的因果關(guān)系大小進(jìn)行綜合判斷，而非一概地進(jìn)行否定和追責(zé)。

（二）“容錯(cuò)”的程序

應(yīng)當(dāng)注意，容錯(cuò)免責(zé)是嚴(yán)格執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)前提下的容錯(cuò)免責(zé)，沒(méi)有從嚴(yán)執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)，也就不存在從寬容錯(cuò)問(wèn)題，容錯(cuò)免責(zé)只是從嚴(yán)執(zhí)紀(jì)過(guò)程中應(yīng)該考慮和把握的一個(gè)特殊情況和問(wèn)題。這就需要一個(gè)具體和量化的程序性規(guī)范來(lái)進(jìn)行規(guī)范：

1.正視錯(cuò)誤。在錯(cuò)誤發(fā)生之后，應(yīng)當(dāng)?shù)谝粫r(shí)間對(duì)錯(cuò)誤進(jìn)行救濟(jì)，正視錯(cuò)誤。盡全力對(duì)錯(cuò)誤進(jìn)行分析，最大限度地減小損失造成的影響，將錯(cuò)誤盡全力控制在最小的范圍。正視錯(cuò)誤是解決錯(cuò)誤的重要環(huán)節(jié)和必經(jīng)程序，如果刻意回避將導(dǎo)致一系列的連鎖反應(yīng)，后果可能更為惡劣。

2.尋求原因。在對(duì)錯(cuò)誤造成影響進(jìn)行控制和處理后，反思錯(cuò)誤的原因和根源，對(duì)相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行確定，進(jìn)行一個(gè)順位責(zé)任原因排序，為之后的容錯(cuò)糾錯(cuò)和依法追責(zé)提供第一手的材料和信息。

這里需要注意的是，責(zé)任原因排序可以考慮從主要原因和次要原因、直接原因和間接原因、必然原因和偶然原因幾個(gè)層面進(jìn)行比較，從而進(jìn)行依法和依規(guī)排序。

這是從入錯(cuò)的角度對(duì)責(zé)任原因進(jìn)行排序，還需要從出錯(cuò)的角度對(duì)責(zé)任原因進(jìn)行排除，即并非屬于責(zé)任產(chǎn)生的原因進(jìn)行排除的緣由。這個(gè)方面需要進(jìn)行充分地論證，而非僅僅只是簡(jiǎn)單帶過(guò)，減少并避免說(shuō)情打招呼的現(xiàn)象導(dǎo)致漏網(wǎng)之魚的出現(xiàn)。

3.專門研究。是否可以考慮借鑒通過(guò)類似事故調(diào)查組的方式對(duì)相關(guān)錯(cuò)誤進(jìn)行專門研究，研究的事項(xiàng)體現(xiàn)專業(yè)度和公平性，集中相關(guān)專業(yè)人員進(jìn)行研究。這里可以考慮幾個(gè)方面的專業(yè)人才，至少涵蓋法律、紀(jì)檢、審計(jì)以及對(duì)應(yīng)的專業(yè)領(lǐng)域人才，減少外行人研究?jī)?nèi)行事的情形，力爭(zhēng)做到專業(yè)人做專業(yè)事。

4.集體決策。專門研究之后對(duì)相關(guān)錯(cuò)誤與否以及是否容錯(cuò)需要進(jìn)行正式的集體決策，而非進(jìn)行個(gè)人決定，從而體現(xiàn)容錯(cuò)的嚴(yán)肅性與科學(xué)性。有學(xué)者提出決策的主體為信訪局，信訪局作為第三方居中決策具有一定的合理性，但他的專業(yè)度需要進(jìn)一步地夯實(shí)，特別是針對(duì)一些具體的專業(yè)案件，諸如消防、規(guī)劃、城建等專業(yè)較強(qiáng)的案件決策，需要決策主體具備一定甚至較強(qiáng)的專業(yè)知識(shí)背景。

四、小結(jié)

容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制復(fù)雜而重要，需要我們進(jìn)行抽絲剝繭觀其本質(zhì)。本文筆者主要從容錯(cuò)的法律角度進(jìn)行切入，將錯(cuò)與容進(jìn)行解讀，再進(jìn)而討論容錯(cuò)的實(shí)質(zhì)問(wèn)題。這里還需要討論另外一個(gè)復(fù)雜法律問(wèn)題—糾錯(cuò)制度問(wèn)題，容錯(cuò)和糾錯(cuò)兩個(gè)制度互相聯(lián)系，容錯(cuò)制度是手段，糾錯(cuò)制度是目的，筆者將糾錯(cuò)制度作為另外一篇論文進(jìn)行展開。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕陳朋發(fā).試論改革創(chuàng)新中容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的構(gòu)建〔J〕.行政與法，2017，（03）.

〔2〕劉寧寧.新常態(tài)下如何科學(xué)構(gòu)建容錯(cuò)機(jī)制〔J〕.人民論壇，2016，（11）.

〔3〕畢宏音.從各地試水看“容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制”的系統(tǒng)建構(gòu)〔J〕.人民論壇.2016，（11）.

〔4〕樊樹林.“容錯(cuò)機(jī)制”為干事者“擔(dān)當(dāng)”〔J〕.領(lǐng)導(dǎo)之友.2016，（16）.

〔5〕孫博.容錯(cuò)糾錯(cuò)需要把握的幾個(gè)問(wèn)題〔N〕.中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)，2016-10-19.