當(dāng)前農(nóng)村學(xué)前教育財(cái)政投入問題分析＊

（長沙師范學(xué)院 學(xué)前教育學(xué)院 湖南長沙 410100）

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）把加快學(xué)前教育發(fā)展居于戰(zhàn)略任務(wù)的首位，為繼續(xù)深化學(xué)前教育改革的發(fā)展指明了方向。湖南省人民政府在2015年6月2日發(fā)布的《湖南省實(shí)施第二期學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃（2015-2017年）》中明確提出：到2017年，逐步建立起以公共財(cái)政投入為主的農(nóng)村學(xué)前教育成本分擔(dān)機(jī)制。本研究通過訪談、問卷調(diào)查、文本資料分析等方式，對(duì)湖南省5個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高、中等、欠發(fā)達(dá)的樣本縣農(nóng)村學(xué)前教育財(cái)政投入進(jìn)行現(xiàn)狀調(diào)查，并在公共產(chǎn)品視野下展開對(duì)湖南省農(nóng)村學(xué)前教育財(cái)政投入問題的思考。

一、農(nóng)村學(xué)前教育財(cái)政投入的現(xiàn)狀及存在的問題

2016年9月-2017年5月本課題組抽樣調(diào)查了湖南省5個(gè)樣本縣農(nóng)村學(xué)前教育財(cái)政投入情況。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品的學(xué)前教育，在國家實(shí)施第一期和第二期學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃以來，在財(cái)政投入上總體穩(wěn)中有升，但仍存在財(cái)政投入嚴(yán)重不足、財(cái)政預(yù)算機(jī)制缺乏、財(cái)政投入結(jié)構(gòu)不合理等問題。

1.農(nóng)村學(xué)前教育財(cái)政投入嚴(yán)重不足

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，2015年ZZ縣、TJ縣、SZ縣全縣學(xué)前教育投入（含中央、省級(jí)、縣級(jí)資金）占財(cái)政教育投入的平均比例為3.90%，平均學(xué)前教育生均財(cái)政投入為1100元，但其中新建和改建幼兒園各類用房和設(shè)施的費(fèi)用比例高達(dá)85%以上，實(shí)際用于幼兒園運(yùn)轉(zhuǎn)的生均財(cái)政投入只有不到165元。

各地均反映由于“資源缺乏”導(dǎo)致學(xué)前教育投入不足，尤其是幼兒園運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足。絕大部分農(nóng)村學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)完全把家長繳費(fèi)作為唯一的經(jīng)費(fèi)來源。經(jīng)費(fèi)不足造成農(nóng)村幼兒園辦園過程中的利潤擠壓，帶來一系列辦園質(zhì)量、師資水平、幼兒發(fā)展等方面問題。

2.農(nóng)村學(xué)前教育財(cái)政投入不均衡

農(nóng)村學(xué)前教育財(cái)政投入不均衡，主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)個(gè)方面：一是公辦園與民辦園的投入結(jié)構(gòu)不均衡，二是學(xué)前教育硬件資源和軟件資源的投入結(jié)構(gòu)不均衡。農(nóng)村學(xué)前教育財(cái)政投入中，來自中央和省級(jí)的資金均以專項(xiàng)資金的形式撥付，近3年的學(xué)前教育財(cái)政投入均向公辦園傾斜、且絕大部分用于園所硬件建設(shè)，幼兒園日常運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)投入很少。農(nóng)村學(xué)前教育財(cái)政投入中，投入到民辦幼兒園的經(jīng)費(fèi)只占全縣學(xué)前教育總投入的9%左右，每個(gè)民辦幼兒園每年平均公共財(cái)政投入5000元左右，大量的民辦幼兒園每年公共財(cái)政投入為0，少數(shù)偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)前教育連續(xù)幾年公共財(cái)政投入均為0。

3.農(nóng)村學(xué)前教育財(cái)政投入預(yù)算機(jī)制缺乏

教育預(yù)算是國家各級(jí)政府和各級(jí)各類教育機(jī)構(gòu)的年度收支計(jì)劃，是國家及地方財(cái)政預(yù)算的重要組成部分，體現(xiàn)出公共財(cái)政框架下政府承擔(dān)的教育責(zé)任，決定了教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)的充足、均衡和效益水平。[1]調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村學(xué)前教育財(cái)政投入預(yù)算機(jī)制缺乏，中央和省級(jí)財(cái)政 投入是農(nóng)村學(xué)前教育財(cái)政投入資金來源的主體，多以專項(xiàng)資金的方式進(jìn)行撥付，這在很大程度上影響了財(cái)政投入的穩(wěn)定性，無法充分保障投入水平?！秶鴦?wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》（2010）明確提出“各級(jí)政府要將學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算”，但仍然缺乏對(duì)于預(yù)算制度的具體規(guī)定。比如，農(nóng)村學(xué)前教育投入依據(jù)之一是“一個(gè)鄉(xiāng)新建或改建一個(gè)公辦幼兒園”，在哪個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)新建或改建、資金需要多少、分批次投入多少等，都存在很大的不確定性。

二、農(nóng)村學(xué)前教育財(cái)政投入問題的原因分析

在當(dāng)前國家重視學(xué)前教育發(fā)展的社會(huì)背景下，湖南省農(nóng)村學(xué)前教育財(cái)政投入仍然面臨諸多發(fā)展中的問題，其原因可從以下幾個(gè)方面進(jìn)行分析。

1.政府政策設(shè)計(jì)層面操作性不夠

第一期和第二期學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施以來，各級(jí)政府對(duì)于近三年來農(nóng)村學(xué)前教育的發(fā)展給予了一定支持。但是，總體而言，政府重視程度不夠，在政策設(shè)計(jì)層面明顯存在問題，領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任模糊，經(jīng)費(fèi)投入含糊，考核責(zé)任不明確。學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃只是由政府發(fā)文，具體部門不明確，籠統(tǒng)表述為“有關(guān)部門”；執(zhí)行主體是模糊的“有關(guān)部門參與的學(xué)前教育聯(lián)席會(huì)議制度”，沒有明確第一責(zé)任人；經(jīng)費(fèi)投入通篇都是含糊的“適當(dāng)傾斜”、“一定比例”、“合理比例”、“明顯提高”，缺乏操作性和執(zhí)行力；對(duì)于工作實(shí)績，沒有具體的考核指標(biāo)，沒有明確的責(zé)任人，考核結(jié)果不可能作為主要責(zé)任人的干部選拔、任免和獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)，更沒辦法對(duì)未完成任務(wù)的主要責(zé)任人進(jìn)行行政處分。

2.農(nóng)村學(xué)前教育財(cái)政投入標(biāo)準(zhǔn)不明確

目前，農(nóng)村學(xué)前教育財(cái)政投入還處于“有多少錢、辦多少事”的水平，沒有根據(jù)農(nóng)村學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃來確定預(yù)算，也沒有建立生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

有研究指出，發(fā)展中國家在財(cái)政分權(quán)過程中面臨“垂直失衡”問題，即各級(jí)政府的支出責(zé)任與其相應(yīng)的收入來源不一致，各級(jí)政府的收入來源普遍不足[2]。在有限的收入來源中，受到政府官員的“官本位”價(jià)值取向的影響，各級(jí)政府更可能把有限的財(cái)政收入投入到更有形、短期內(nèi)更見成效的領(lǐng)域[3]。學(xué)前教育作為一種遲效的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，自然不會(huì)成為官員的首選。即使是在政策指導(dǎo)下，農(nóng)村學(xué)前教育的發(fā)展需要投入，也只是會(huì)投入到一些見效快、一次性投入的硬件設(shè)施中。這就導(dǎo)致了中央和省級(jí)擴(kuò)大學(xué)前教育資源專項(xiàng)資金主要用于解決公辦幼兒園一次性的硬件投入，缺乏后勁；占農(nóng)村學(xué)前教育機(jī)構(gòu)主體地位的民辦幼兒園的發(fā) 展最終轉(zhuǎn)嫁到人民群眾頭上，完全依靠保教費(fèi)來維持幼兒園的發(fā)展。

3.農(nóng)村學(xué)前教育督導(dǎo)工作不到位

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村學(xué)前教育督導(dǎo)評(píng)估工作在很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)處于“缺位”狀態(tài)，少數(shù)學(xué)前教育發(fā)展基礎(chǔ)較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)督導(dǎo)評(píng)估工作相對(duì)較好，但其督導(dǎo)理念定位存在偏差，重鑒定輕促進(jìn)。一是將督導(dǎo)評(píng)估狹隘地定位于通過“貼標(biāo)簽式”地“評(píng)比評(píng)優(yōu)”，將考核結(jié)果與“園所等級(jí)、職稱評(píng)定、職務(wù)升遷、獎(jiǎng)懲分配”等關(guān)乎直接利益的問題掛鉤，這一現(xiàn)象在各級(jí)各類園所評(píng)審時(shí)期尤為凸顯。二是在督導(dǎo)評(píng)估手段上傾向于通過制訂一套評(píng)價(jià)指標(biāo)體系以量化測(cè)評(píng)的形式得出不同等級(jí)。在量化結(jié)果運(yùn)用上，行政部門通常進(jìn)行簡(jiǎn)單的橫向比較而忽視各地實(shí)際情況、各類園所辦園背景、資源投入等，反而造成了人為的“馬太效應(yīng)”，導(dǎo)致有限的農(nóng)村學(xué)前教育資源集中往幾所幼兒園或幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)投入，加劇了不公平；同時(shí)，也導(dǎo)致了有限的農(nóng)村學(xué)前教育資源更多投入到了見效快、容易出政績的園所硬件資源建設(shè)方面，對(duì)于見效慢的保教質(zhì)量、師資、培訓(xùn)等軟件資源建設(shè)投入甚少。

結(jié)語

綜上，由于政府政策設(shè)計(jì)層面操作性不夠、農(nóng)村學(xué)前教育財(cái)政投入標(biāo)準(zhǔn)不明確、督導(dǎo)工作不到位等原因，即使在第一期、第二期學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃的社會(huì)背景下，湖南省農(nóng)村學(xué)前教育財(cái)政投入仍然面臨諸多發(fā)展中的問題，離三年行動(dòng)計(jì)劃的預(yù)期目標(biāo)仍有較大差距，實(shí)現(xiàn)“辦人民滿意的學(xué)前教育”目標(biāo)依然任重道遠(yuǎn)。