論自動(dòng)化行政過(guò)程的公眾參與

姜懿容，蘇 宇

（中國(guó)人民公安大學(xué)，北京 100038）

一、問(wèn)題的提出

2017 年，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》（國(guó)發(fā)〔2017〕35 號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》），將“推進(jìn)社會(huì)治理智能化”作為重點(diǎn)任務(wù)，提出要開發(fā)適于政府服務(wù)與決策的人工智能平臺(tái)?！兑?guī)劃》的出臺(tái)標(biāo)志著人工智能已成為我國(guó)發(fā)展的戰(zhàn)略支撐，如何將人工智能融入法治政府建設(shè)是黨和國(guó)家決策者面臨的重大課題。國(guó)務(wù)院辦公廳于2018 年印發(fā)了《關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過(guò)程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕118 號(hào)），強(qiáng)調(diào)全面推進(jìn)行政執(zhí)法信息化建設(shè)，積極推進(jìn)人工智能技術(shù)在行政執(zhí)法實(shí)踐中的運(yùn)用。黨的十九屆四中全會(huì)明確指出要加強(qiáng)和深化人工智能技術(shù)在行政法律制度中的運(yùn)用。2023 年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《數(shù)字中國(guó)建設(shè)整體布局規(guī)劃》，提出“發(fā)展高效協(xié)同的數(shù)字政務(wù)”的要求。隨著計(jì)算機(jī)、人工智能、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代技術(shù)與行政活動(dòng)不斷融合，行政機(jī)關(guān)借助自動(dòng)化設(shè)備實(shí)施行政行為或輔助行政決策的趨勢(shì)日益明顯。例如，在行政處罰領(lǐng)域，“海燕系統(tǒng)”可通過(guò)大數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)對(duì)車內(nèi)駕駛?cè)藛T以及乘客行為的自動(dòng)分析，從而精準(zhǔn)識(shí)別交通違法行為；在行政許可領(lǐng)域，北京市海淀區(qū)依托“一網(wǎng)通辦”平臺(tái)，通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新和流程再造，實(shí)現(xiàn)“實(shí)時(shí)比對(duì)核驗(yàn)、自動(dòng)開展審批、即時(shí)出具結(jié)果”的“秒批”服務(wù)，推動(dòng)審批模式由人辦到系統(tǒng)辦的轉(zhuǎn)變。這些事例有力表明了自動(dòng)化技術(shù)有助于行政效率的提升，但也帶來(lái)了自動(dòng)化行政過(guò)程中權(quán)益保障是否充分、公平性和準(zhǔn)確性如何保證等疑問(wèn)。盡管已有較多學(xué)者對(duì)自動(dòng)化行政的法治問(wèn)題進(jìn)行了深入研究，但學(xué)界對(duì)自動(dòng)化行政法治化的探討主要聚焦于類型分級(jí)、適用范圍及法律風(fēng)險(xiǎn)分析等問(wèn)題，相對(duì)忽略了公眾參與在自動(dòng)化行政中的重要意義，自動(dòng)化行政中的公眾參與法理、制度與程序亟待進(jìn)一步探討。

自動(dòng)化行政的運(yùn)作原理是將大量相同或相似的行政活動(dòng)類型化，并將行政活動(dòng)所基于的事實(shí)要件、所適用的法律以及二者之間的結(jié)果對(duì)應(yīng)關(guān)系編寫成可識(shí)別的程序語(yǔ)言并事先設(shè)定、植入自動(dòng)化行政設(shè)備，由自動(dòng)化行政設(shè)備通過(guò)自行獲取或人工輸入的具體數(shù)據(jù)以自動(dòng)控制的方式來(lái)批量處理行政事務(wù)。[1]自動(dòng)化行政依托標(biāo)準(zhǔn)化、客觀化、專業(yè)化的數(shù)據(jù)分析和處理顯著提高行政行為的便捷程度，如虛擬人工智能警務(wù)網(wǎng)絡(luò)只需通電即可對(duì)社會(huì)隱患、違法犯罪行為等24 小時(shí)進(jìn)行運(yùn)算和預(yù)警，全程不需要人工干預(yù)。[2]然而，自動(dòng)化系統(tǒng)的應(yīng)用使自動(dòng)化行政過(guò)程較傳統(tǒng)行政過(guò)程而言存在程序性權(quán)利缺失等問(wèn)題。例如，在“杜寶良事件”中，杜寶良因105 次交通違法行為被處以10500 元的巨額罰款，而這105 次違法行為均屬同一違法情節(jié)、發(fā)生在同一地點(diǎn)且持續(xù)時(shí)間較長(zhǎng)，交通管理部門利用“電子眼”對(duì)違法行為拍攝后就自動(dòng)生成了處罰結(jié)果，卻沒(méi)有及時(shí)提醒或警告違法司機(jī)，使同一違法行為長(zhǎng)期、持續(xù)且反復(fù)發(fā)生。[3]既有研究更多致力于強(qiáng)化相對(duì)人自身的程序權(quán)利保障，但我們也需要注意到，公眾參與是縮小行政機(jī)關(guān)與公眾之間的信息鴻溝、保障公眾知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)的一項(xiàng)重要制度設(shè)計(jì)?，F(xiàn)階段，公眾參與自動(dòng)化行政過(guò)程存在立法缺失、公眾參與渠道有限、參與能力不足、參與效果欠佳等困境，需要在數(shù)字法治政府建設(shè)的過(guò)程中加以充分考量。

二、公眾參與自動(dòng)化行政的理論認(rèn)知和既有實(shí)踐

（一）公眾參與自動(dòng)化行政的理論認(rèn)知

對(duì)于公眾參與公權(quán)力機(jī)關(guān)的活動(dòng)這一重要議題，20 世紀(jì)末，雷迪什和馬歇爾明確指出，參與是正當(dāng)程序應(yīng)當(dāng)維護(hù)的持久價(jià)值之一，參與的機(jī)會(huì)對(duì)個(gè)人而言在心理上有作出貢獻(xiàn)的滿足感，對(duì)社會(huì)而言可以消解公職人員的秘密行事，促使他們同不被其行為所影響的人進(jìn)行交流。①M(fèi)artin H.Redish&Lawrence C.Marshall,Adjudicatory Independence and the Values of Procedural Due Process,95 YALE L.J.455(1986).隨著自動(dòng)化技術(shù)的出現(xiàn)，公眾參與同技術(shù)交織的趨勢(shì)日益凸顯。希特倫和帕斯奎爾同樣認(rèn)為參與性是正當(dāng)程序的基本價(jià)值，應(yīng)當(dāng)被應(yīng)用于對(duì)自動(dòng)預(yù)測(cè)系統(tǒng)的監(jiān)督。②Danielle Keats Citron&Frank Pasquale,The Scored Society:Due Process for Automated Predictions,89 Wash.L.REV.1(2014).希特倫還認(rèn)為，計(jì)算機(jī)程序員在構(gòu)建自動(dòng)化系統(tǒng)代碼時(shí)，不可避免地要參與規(guī)則制定，而這種規(guī)則制定缺乏行政程序法（the Administrative Procedure Act）、信息自由法（the Freedom of Information Act）以及其他類似的州立法的程序規(guī)制和保障，構(gòu)成了一種令人不安的立法權(quán)下放。③Danielle Keats Citron,Technological Due Process,85 Wash.U.L.REV.1249(2008).克勞福德和舒爾茨指出，大數(shù)據(jù)在決策時(shí)通常排除一切用戶的參與，但參與、披露和隱私保護(hù)有助于優(yōu)化大數(shù)據(jù)在公共決策中的作用，中立的數(shù)據(jù)裁量者的參與對(duì)于確保有實(shí)質(zhì)意義的聽證尤為重要。④Kate Crawford&Jason Schultz,Big Data and Due Process:Toward a Framework to Redress Predictive Privacy Harms,55 B.C.L.REV.93(2014).

國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)公眾參與自動(dòng)化行政的理論研究方興未艾。張凌寒認(rèn)為算法自動(dòng)化決策嵌入行政活動(dòng)加劇了行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間的信息不對(duì)稱，應(yīng)堅(jiān)持和發(fā)展適應(yīng)算法治理時(shí)代的正當(dāng)程序制度，尤其是行政公開原則、公眾參與原則與說(shuō)明理由制度。[4]張濤將與行政程序法有關(guān)的程序要素的規(guī)定歸納為透明化、參與化、論辯化三大取向。[5]馬長(zhǎng)山提出，通過(guò)拓展公民數(shù)字參與的深度和廣度、提升數(shù)字公民能力、強(qiáng)化數(shù)字監(jiān)督能力等途徑保障數(shù)字公民參與權(quán)利，以良性充分的民主參與為數(shù)字法治政府建設(shè)提供內(nèi)驅(qū)動(dòng)力和根本支撐。[6]馬顏昕指出人工智能在過(guò)程和結(jié)果上往往超出人類的理解，自動(dòng)化決策面臨結(jié)果失控、算法偏見(jiàn)與算法黑箱的挑戰(zhàn)，同時(shí)也加深公眾對(duì)于自動(dòng)化決策的不安。[7]潘靖分析了自動(dòng)化裁量系統(tǒng)應(yīng)用帶來(lái)的主體能動(dòng)性喪失、個(gè)案正義喪失、程序價(jià)值缺失等風(fēng)險(xiǎn)。[8]李晴將自動(dòng)化行政處罰系統(tǒng)分為發(fā)現(xiàn)系統(tǒng)、輔助系統(tǒng)和替代系統(tǒng)，在裁量型替代系統(tǒng)中存在算法代替人決策消解個(gè)案正義的風(fēng)險(xiǎn)。[9]劉星提出從行政主體的深度嵌入機(jī)制、第三方審計(jì)機(jī)制、裁量偏差預(yù)警與人工介入機(jī)制三個(gè)方面構(gòu)建數(shù)字化裁量的內(nèi)部人機(jī)協(xié)同機(jī)制。[10]王賓將自動(dòng)化行政中的算法分為轉(zhuǎn)譯型算法和自我學(xué)習(xí)型算法，針對(duì)自我學(xué)習(xí)型算法，應(yīng)當(dāng)在“民主—科學(xué)”的合法性框架下，圍繞保障公眾主體地位和算法科學(xué)性對(duì)算法進(jìn)行控制。[11]蘇宇對(duì)技術(shù)性正當(dāng)程序的既有實(shí)踐和理論主張進(jìn)行了專門的梳理，以社會(huì)公眾全過(guò)程、全方位地賦能為核心旨趣，從全程參與、原理公開、充分告知、有效交流、留存記錄、人工審查六方面構(gòu)建技術(shù)性正當(dāng)程序的理想化模型。[12]趙宏提出法律對(duì)算法的規(guī)制必須以人的主體性為核心和基礎(chǔ)，要借由算法影響評(píng)估來(lái)化解傳統(tǒng)法治對(duì)于公共機(jī)構(gòu)適用算法決策的治理難題，應(yīng)在技術(shù)性和安全性之外，更多考慮公眾參與的保障和問(wèn)責(zé)機(jī)制的納入。[13]

總而言之，國(guó)內(nèi)外早期的理論研究都是在正當(dāng)程序的價(jià)值框架內(nèi)探討公眾參與問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)公眾參與之于正當(dāng)程序價(jià)值實(shí)現(xiàn)的重要作用。相比國(guó)外，國(guó)內(nèi)開展自動(dòng)化領(lǐng)域的公眾參與研究稍晚，二者在研究側(cè)重點(diǎn)上也略有不同。前者強(qiáng)調(diào)公權(quán)力機(jī)關(guān)的告知和解釋說(shuō)明義務(wù)，以及對(duì)公眾聽證權(quán)利的保障，后者強(qiáng)調(diào)人的主觀能動(dòng)性，呈現(xiàn)出重視公眾賦能的局面。這些研究為大數(shù)據(jù)時(shí)代公眾參與自動(dòng)化行政的制度實(shí)踐提供了理論基礎(chǔ)。然而，現(xiàn)有理論研究未能與技術(shù)日新月異的發(fā)展速度相匹配，且缺少切實(shí)可行的具體制度，在實(shí)踐運(yùn)用中難以落地生根。

（二）公眾參與自動(dòng)化行政的既有實(shí)踐

近年來(lái)，規(guī)范自動(dòng)化行政過(guò)程的公眾參與的制度舉措不斷涌現(xiàn)，集中體現(xiàn)在道路交通和污染監(jiān)測(cè)等領(lǐng)域。盡管相關(guān)制度主要存在于地方立法層面，亦未形成完備的法律體系，但足以為公眾參與自動(dòng)化行政的實(shí)踐發(fā)展指明方向。

在道路交通安全領(lǐng)域，部門規(guī)章和地方立法均針對(duì)以電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備記錄作為主要證據(jù)的情形提出了向社會(huì)公布的要求。例如，《公安部關(guān)于貫徹實(shí)施行政處罰法的通知》（2021）提到：“利用電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備收集、固定違法事實(shí)的，要事前經(jīng)過(guò)法制和技術(shù)審核，確保電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備符合標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)置合理、標(biāo)志明顯，并向社會(huì)公布設(shè)置地點(diǎn)。”《蘇州市道路交通安全條例》(2022）第四十四條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)交通管理部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)交通技術(shù)監(jiān)控設(shè)備的管理，公布設(shè)置固定式交通技術(shù)監(jiān)控設(shè)備的地點(diǎn)?！钡胤搅⒎ㄖ幸泊嬖诼犎『筒杉{公眾意見(jiàn)的要求。例如，《南京市道路交通安全條例》（2019）第三十一條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)交通管理部門、交通運(yùn)輸行政主管部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)職責(zé)分工，保持各項(xiàng)交通設(shè)施功能完好。根據(jù)道路通行情況和公眾意見(jiàn)，及時(shí)增設(shè)、調(diào)整、更新交通信號(hào)燈、交通標(biāo)志、交通標(biāo)線和交通技術(shù)監(jiān)控設(shè)備、防撞護(hù)欄等交通設(shè)施。相關(guān)單位應(yīng)當(dāng)給予協(xié)助和配合?！薄顿裰菔谐鞘械缆方煌ㄖ刃蚬芾?xiàng)l例》（2022）第二十五條第二款規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)交通管理等相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)研究社會(huì)公眾意見(jiàn)，合理的予以采納?！?/p>

有關(guān)接受公眾監(jiān)督的規(guī)定，在污染防治領(lǐng)域的法規(guī)中較為常見(jiàn)。例如，《河北省港口污染防治條例》（2022）第二十二條規(guī)定：“納入重點(diǎn)揚(yáng)塵污染源責(zé)任單位的港口經(jīng)營(yíng)人應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定安裝、使用揚(yáng)塵污染物在線監(jiān)測(cè)設(shè)備及其配套設(shè)施，與生態(tài)環(huán)境主管部門的監(jiān)控設(shè)備聯(lián)網(wǎng)，并保持正常運(yùn)行，依法向社會(huì)如實(shí)公開監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)等有關(guān)環(huán)境信息，接受公眾監(jiān)督。不得破壞、損毀或者擅自拆除、閑置，不得篡改、偽造監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)?！薄逗颖笔∪嗣翊泶髸?huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)揚(yáng)塵污染防治的決定》（2018）第二十三條第二款規(guī)定：“被確定為重點(diǎn)揚(yáng)塵污染源的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定安裝、使用揚(yáng)塵污染物排放自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備及其配套設(shè)施，并與環(huán)境保護(hù)主管部門的監(jiān)控設(shè)備聯(lián)網(wǎng)，保證監(jiān)測(cè)設(shè)備正常運(yùn)行，依法向社會(huì)如實(shí)公開自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)等有關(guān)環(huán)境信息，接受公眾監(jiān)督。不得破壞、損毀或者擅自拆除、閑置揚(yáng)塵污染物排放自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備，不得篡改、偽造監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)?！?/p>

當(dāng)前，電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備是捕捉道路交通違法行為的重要手段，存在涉及范圍廣、權(quán)益影響大的特點(diǎn)。以立法形式在向社會(huì)公布設(shè)備設(shè)置地點(diǎn)、聽取和采納公眾意見(jiàn)等方面吸納公眾參與，可有效避免自動(dòng)化設(shè)備在行政處罰過(guò)程中形成程序性權(quán)利缺失的風(fēng)險(xiǎn)。在揚(yáng)塵污染治理中強(qiáng)調(diào)公眾監(jiān)督，其正當(dāng)性在于空氣是人類賴以生存的資源，揚(yáng)塵污染的治理效果直接影響人類的生存質(zhì)量和公眾的健康權(quán)益。保障公眾的監(jiān)督權(quán)不僅對(duì)揚(yáng)塵污染治理效果具有促進(jìn)作用，也是對(duì)公眾健康權(quán)益的必要保障機(jī)制?，F(xiàn)有立法是自動(dòng)化行政過(guò)程中公眾參與制度完善的良好基礎(chǔ)，但相關(guān)規(guī)定目前仍不多見(jiàn)，僅涉及道路交通和污染治理等少數(shù)領(lǐng)域，公眾參與亦缺乏明確的程序性機(jī)制，規(guī)制的現(xiàn)實(shí)作用和范圍均屬有限。

三、公眾參與自動(dòng)化行政的意義與挑戰(zhàn)

公眾參與已成為現(xiàn)代公共行政發(fā)展的世界性趨勢(shì)，[14]其深度和廣度體現(xiàn)一國(guó)公共行政民主化和有效性的程度。健全自動(dòng)化行政過(guò)程的公眾參與制度，保障公眾參與權(quán)利，對(duì)于助推數(shù)字法治政府建設(shè)以及防范算法權(quán)力濫用具有不可估量的作用，是建設(shè)共建共治共享社會(huì)治理格局的題中應(yīng)有之義。然而，法律依據(jù)缺乏、參與渠道有限、參與能力不足、參與效果欠佳等問(wèn)題對(duì)自動(dòng)化行政過(guò)程中的公眾參與提出了挑戰(zhàn)。

（一）自動(dòng)化行政過(guò)程中公眾參與的意義

1.公眾參與自動(dòng)化行政過(guò)程助推數(shù)字法治政府建設(shè)

2021 年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021-2025 年）》明確提出“全面建設(shè)數(shù)字法治政府”的目標(biāo)。黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要扎實(shí)推進(jìn)依法行政，提高行政效率和公信力。數(shù)字法治政府建設(shè)與公眾參與之間具有雙向效應(yīng)，信息時(shí)代的到來(lái)化解公眾參與成本高、渠道少等困境，公眾參與自動(dòng)化行政過(guò)程助推數(shù)字法治政府建設(shè)。

第一，公眾參與提高行政行為的合法性。以“契約”方式組建的國(guó)家結(jié)束了無(wú)秩序的混亂局面，消解了人對(duì)人的反抗與傷害。[15]人民賦予國(guó)家權(quán)力，國(guó)家以維護(hù)人民利益為目的而存在，公眾參與自動(dòng)化行政過(guò)程恰是行政機(jī)關(guān)了解民意、順應(yīng)民情、維護(hù)人民利益的重要途徑。行政機(jī)關(guān)吸納公眾參與信息獲取、信息處理、結(jié)果輸出三階段，實(shí)現(xiàn)自動(dòng)化行政的全過(guò)程公眾參與，在權(quán)力的擁有者與權(quán)力的行使者之間建立有效通道，遏制行政機(jī)關(guān)在自動(dòng)化行政過(guò)程中的權(quán)力濫用，避免出現(xiàn)權(quán)力異化的情形。第二，公眾參與提高行政行為的合理性。人類自身認(rèn)識(shí)能力的有限性體現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)無(wú)法獲取近乎無(wú)限的知識(shí)以規(guī)劃構(gòu)造完美的行政行為，并且依其目前的認(rèn)知能力所做的決策很有可能在將來(lái)看來(lái)是缺乏理性的。[16]行政機(jī)關(guān)僅憑自身力量無(wú)法獲得實(shí)施自動(dòng)化行政行為所需的全部信息，在自動(dòng)化行政過(guò)程中聽取公眾的意見(jiàn)可為其行為提供支撐。

2.公眾參與自動(dòng)化行政過(guò)程防范算法權(quán)力濫用

傳統(tǒng)自動(dòng)化行政主要是機(jī)械性地按照人類預(yù)設(shè)的條件執(zhí)行指令，機(jī)器學(xué)習(xí)技術(shù)的加入使自動(dòng)化行政有了新的內(nèi)涵。依托于機(jī)器學(xué)習(xí)技術(shù)的大部分算法具有不透明性，使得公眾對(duì)算法如何形成決策的認(rèn)識(shí)如同置于黑箱之中，這種情形亦被稱為“算法黑箱”。算法的黑箱性使算法權(quán)力存在濫用的風(fēng)險(xiǎn)。一方面，算法決策體現(xiàn)設(shè)計(jì)者的傾向。算法參與的自動(dòng)化行政過(guò)程雖然脫離了行政機(jī)關(guān)工作人員個(gè)人情感和價(jià)值觀的干預(yù)，但因算法本身產(chǎn)生于人為設(shè)計(jì)，不可避免地融入了設(shè)計(jì)者的主觀傾向。[17]設(shè)計(jì)者將帶有不符合法律目的的主觀考量編入算法中，或者編入自身對(duì)法律法規(guī)和政策理解偏差的傾向，則存在影響決策公正性的風(fēng)險(xiǎn)。[18]另一方面，算法權(quán)力滲透行政權(quán)力。算法的運(yùn)行包括經(jīng)私主體研發(fā)投入網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)使用和在公權(quán)力運(yùn)行的平臺(tái)上實(shí)施兩種，即算法權(quán)力的主體為公權(quán)力機(jī)關(guān)或技術(shù)公司，其背后是算法的設(shè)計(jì)者或?qū)嶋H控制人，不排除其中可能有人會(huì)故意或過(guò)失操縱算法，進(jìn)而加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)的控制，使得算法取代公權(quán)力機(jī)關(guān)成為真正決策者，[19]而算法深度介入行政規(guī)制領(lǐng)域，可能導(dǎo)致算法規(guī)則凌駕于法律之上，削弱現(xiàn)代法治政府的根基。[20]《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱《行政處罰法》）在修訂時(shí)吸納了交警非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的核心要素，要求非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法應(yīng)及時(shí)告知當(dāng)事人違法事實(shí)，并采用多種手段為當(dāng)事人聽證和申辯提供方便。[21]自動(dòng)化行政的應(yīng)用要求行政機(jī)關(guān)對(duì)算法決策過(guò)程進(jìn)行解釋說(shuō)明，公眾有權(quán)知曉行政行為的決策邏輯，掌握自己的哪些信息被收集，這些信息將被如何應(yīng)用等。公眾角色從結(jié)果的被動(dòng)接受者到?jīng)Q策影響者的轉(zhuǎn)變，使算法過(guò)程趨于透明，實(shí)現(xiàn)行政行為與公眾信任之間的平衡。

（二）自動(dòng)化行政過(guò)程中公眾參與的挑戰(zhàn)

1.缺乏法律依據(jù)

目前，我國(guó)對(duì)自動(dòng)化行政的規(guī)制以政策文件引導(dǎo)為主，與公眾參與相關(guān)的法律較少且規(guī)定分散。2021 年新修訂的《行政處罰法》第41 條規(guī)定了行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布收集、固定違法事實(shí)的電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備的地點(diǎn)，切實(shí)保障當(dāng)事人的陳述權(quán)和申辯權(quán)。作為首部對(duì)自動(dòng)化行政進(jìn)行回應(yīng)的法律，《行政處罰法》表明了我國(guó)立法對(duì)自動(dòng)化行政逐漸重視的趨勢(shì)，但僅有一條規(guī)定尚不足以規(guī)范自動(dòng)化行政處罰，亦無(wú)法為公眾參與自動(dòng)化行政提供合法性依據(jù)。應(yīng)當(dāng)看到，我國(guó)尚未制定專門規(guī)范自動(dòng)化行政的法律法規(guī)，對(duì)自動(dòng)化行政的定義、適用范圍、責(zé)任主體、監(jiān)督救濟(jì)等缺乏明確界定，在公眾參與制度建設(shè)方面更是留有大量空白，亟須通過(guò)法律明確公眾參與的主要制度和程序，加強(qiáng)對(duì)公眾參與的規(guī)范與保障。

2.參與渠道有限

行政機(jī)關(guān)在大力推進(jìn)自動(dòng)化行政的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)保證公眾參與渠道的多樣與暢通，保障公眾可以表達(dá)個(gè)人意見(jiàn)，積極行使個(gè)人權(quán)利，保護(hù)個(gè)人合法利益。[22]從公眾參與自動(dòng)化行政的既有實(shí)踐來(lái)看，主要的參與渠道是線下陳述和申辯，行政機(jī)關(guān)未充分利用技術(shù)優(yōu)勢(shì)推進(jìn)線上聽證會(huì)、在線陳述申辯等線上方式來(lái)保障公眾的參與權(quán)利。相較傳統(tǒng)行政行為，行政程序的自動(dòng)化減少了行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間面對(duì)面的溝通，其中的陳述申辯往往發(fā)生于相對(duì)人對(duì)自動(dòng)化決策產(chǎn)生懷疑或自身權(quán)益受到損害后。參與方式的傳統(tǒng)和單一將自動(dòng)化行政過(guò)程中實(shí)質(zhì)參與的主體限定為行政相對(duì)人，普遍意義上的公眾面臨參與無(wú)門的困境。

3.參與能力不足

在早期的自動(dòng)化行政過(guò)程中，公眾已經(jīng)出現(xiàn)參與能力不足的問(wèn)題，這一問(wèn)題在人工智能因素加入的自動(dòng)化行政中更為突出。在人工智能系統(tǒng)面前，參與能力不足的進(jìn)一步突出與算法透明度的缺失有關(guān)。算法不透明可分為為保護(hù)商業(yè)秘密的“刻意不透明”、因?qū)I(yè)知識(shí)不通造成的“文盲不透明”、由算法本身的難以解釋特性導(dǎo)致的“固有不透明”三種類型。[23]算法作為自動(dòng)化行政的技術(shù)支撐，無(wú)論是在運(yùn)行原理還是決策程序上都不為社會(huì)大眾所熟知，具有高度的隱蔽性和復(fù)雜性，非經(jīng)技術(shù)公司披露和專業(yè)人士分析很難被公眾理解。在傳統(tǒng)的行政過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)工作人員通過(guò)與相對(duì)人面對(duì)面說(shuō)理的方式，使其對(duì)行政決定的做出過(guò)程產(chǎn)生直觀認(rèn)識(shí)和理解。自動(dòng)化行政依靠算法內(nèi)在的自主分析而快速做出決策，算法的黑箱性使公眾很難對(duì)決策的考量過(guò)程和處理邏輯產(chǎn)生直觀感受和形成準(zhǔn)確的理解。公眾參與自動(dòng)化行政應(yīng)以決策過(guò)程可視化為基礎(chǔ)，否則無(wú)法規(guī)避盲目參與的風(fēng)險(xiǎn)，算法透明度的缺失又使自動(dòng)化行政過(guò)程的可視化面臨障礙。

4.參與效果欠佳

公眾參與原則的核心理念即為聽取公民意見(jiàn)，自動(dòng)化行政過(guò)程中的公眾參與應(yīng)當(dāng)以參與者的意見(jiàn)受到行政機(jī)關(guān)的實(shí)質(zhì)考慮和有效回應(yīng)為目的，未經(jīng)信息接收方進(jìn)行深入考慮并作出反饋的意見(jiàn)表達(dá)不具備實(shí)質(zhì)意義，存在架空公眾參與原則的風(fēng)險(xiǎn)。公眾提出意見(jiàn)后有時(shí)無(wú)法獲取行政機(jī)關(guān)的有效反饋，長(zhǎng)此以往會(huì)削弱公眾對(duì)行政機(jī)關(guān)的信任，導(dǎo)致公眾參與的效果不盡如人意。不僅如此，作為自動(dòng)化行政過(guò)程一方的相對(duì)人進(jìn)行陳述和申辯后，行政機(jī)關(guān)往往僅針對(duì)該特定的自動(dòng)化決策進(jìn)行解釋和說(shuō)明，缺乏有效的機(jī)制促使行政機(jī)關(guān)對(duì)相關(guān)共性問(wèn)題進(jìn)行及時(shí)歸納和總結(jié)，推進(jìn)對(duì)自動(dòng)化行政過(guò)程中可改進(jìn)之處的深入思考。

四、公眾參與自動(dòng)化行政的解題之道：技術(shù)性正當(dāng)程序理論的延伸

公眾參與的要求在傳統(tǒng)正當(dāng)程序理論中是有所表達(dá)的。然而，面對(duì)行政領(lǐng)域的數(shù)字化、自動(dòng)化、智能化趨勢(shì)，傳統(tǒng)正當(dāng)程序理論的解釋力和指導(dǎo)力有所欠缺。在自動(dòng)化行政飛速發(fā)展的當(dāng)下，“人”的缺席是導(dǎo)致傳統(tǒng)正當(dāng)程序理論陷入危機(jī)的根源所在，[24]公眾參與的缺位也是“人”之缺席的重要體現(xiàn)。自動(dòng)化行政過(guò)程中的公眾參與需要新的行政程序法治理念與原則提供支持，而技術(shù)性正當(dāng)程序已具備此種潛力。我們有必要從法律和技術(shù)的雙重視角出發(fā)，以既有的正當(dāng)程序理論為參照，通過(guò)發(fā)展及應(yīng)用技術(shù)性正當(dāng)程序理論，填補(bǔ)傳統(tǒng)正當(dāng)程序理論的不足，進(jìn)而破解自動(dòng)化行政過(guò)程中的公眾參與難題。

（一）技術(shù)性正當(dāng)程序理論為何能化解挑戰(zhàn)

技術(shù)性正當(dāng)程序理論主張以向相對(duì)人、利害關(guān)系人和公眾賦能的方式，使他們有機(jī)會(huì)和能力知悉、理解乃至挑戰(zhàn)自動(dòng)化系統(tǒng)的決定。①Danielle Keats Citron&Frank Pasquale,The Scored Society:Due Process for Automated Predictions,89 Wash.L.REV.1(2014).技術(shù)性正當(dāng)程序的相關(guān)理論主張發(fā)軔于美國(guó)系列判決對(duì)正當(dāng)程序適用情境的考量，本文所論述的技術(shù)性正當(dāng)程序已抽離了美國(guó)行政法的特殊語(yǔ)境。雖然傳統(tǒng)的正當(dāng)程序理論與技術(shù)性正當(dāng)程序理論的適用場(chǎng)景不盡相同，但二者同處于正當(dāng)程序的框架內(nèi)，對(duì)于維護(hù)程序公平、保障人性尊嚴(yán)等價(jià)值理念的追求具有超越時(shí)空的特性，在自動(dòng)化行政領(lǐng)域中也不會(huì)過(guò)時(shí)。因?yàn)槿斯ぶ悄芗夹g(shù)的服務(wù)對(duì)象是人，只要人的主體性保持恒定，對(duì)人性尊嚴(yán)的尊重之要求亦不會(huì)改變。用計(jì)算機(jī)科學(xué)的術(shù)語(yǔ)來(lái)講，正當(dāng)程序的價(jià)值理念具有“魯棒性”（robustness），即在受到持續(xù)擾動(dòng)時(shí)仍保持原有的性能。[25]正因如此，必須將充分參與等保障人性尊嚴(yán)的標(biāo)準(zhǔn)作為數(shù)字技術(shù)運(yùn)用的基本目標(biāo)以滿足技術(shù)性程序正義的基本要求。

首先，推動(dòng)自動(dòng)化行政應(yīng)用的重要目標(biāo)是提高效率，排除個(gè)人情感對(duì)行政行為公正性的干擾。但若僅從經(jīng)濟(jì)原則和效率價(jià)值出發(fā)考慮，則會(huì)導(dǎo)致在實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)脫離行政程序的嚴(yán)格規(guī)制，自動(dòng)化行政過(guò)程中的權(quán)力可能會(huì)通過(guò)多種隱蔽途徑被濫用。然而，只有在人的尊嚴(yán)和體面得到保障和尊重的前提下，這些次要價(jià)值的充分實(shí)現(xiàn)才有充分的正當(dāng)性基礎(chǔ)。[26]其次，行政機(jī)關(guān)使用自動(dòng)化設(shè)備做出的決策可能存在錯(cuò)誤，算法的黑箱性有侵犯公民知情權(quán)、申訴權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)。如果相對(duì)人不了解行政決定的原因，不理解自身為什么會(huì)敗訴，公權(quán)力行為的合法性將會(huì)遭受質(zhì)疑。[27]如果行政機(jī)關(guān)不聽取相對(duì)人的陳述和申辯，不在個(gè)案裁決中發(fā)揮裁量作用，公權(quán)力行為的正當(dāng)性將會(huì)受到侵蝕。在人工智能場(chǎng)景中貫徹正當(dāng)程序理論，更要求行政機(jī)關(guān)不能全然依賴自動(dòng)化設(shè)備形成判斷，并將這種判斷作為最終作出行政行為的決定性依據(jù)。應(yīng)防止系統(tǒng)對(duì)個(gè)人進(jìn)行概括性評(píng)價(jià)而導(dǎo)致有失公允和精準(zhǔn)的局面。最后，作為行政決定產(chǎn)生依據(jù)的法律文本并不能完全體現(xiàn)正義。自動(dòng)化設(shè)備的運(yùn)行原理是預(yù)先設(shè)定一組事實(shí)及對(duì)應(yīng)的法律后果，其對(duì)法律規(guī)則的應(yīng)用較為固定和一致，此時(shí)行政機(jī)關(guān)一定程度的自由裁量權(quán)可作為法律體系的必要補(bǔ)充部分。[28]然而，隨著行政機(jī)關(guān)對(duì)人工智能的依賴加深，算法將有可能成為實(shí)際運(yùn)行的“法律”，甚至取代行政機(jī)關(guān)的行政裁量職能。利用技術(shù)性正當(dāng)程序理論保障公眾參與自動(dòng)化行政過(guò)程，不僅有助于捍衛(wèi)公眾的尊嚴(yán)，也能在一定程度上避免行政機(jī)關(guān)的尊嚴(yán)被削弱，淪為“橡皮印章”和“自動(dòng)售貨機(jī)”。[29]

（二）技術(shù)性正當(dāng)程序理論如何化解挑戰(zhàn)

技術(shù)性正當(dāng)程序理論的核心要旨是實(shí)現(xiàn)“人”的賦能。[30]實(shí)踐中，應(yīng)當(dāng)以自動(dòng)化行政做出決策的步驟為導(dǎo)向，構(gòu)建公眾的決策參與、過(guò)程參與、末端參與制度：完善事前意見(jiàn)收集；明確事中參與主體及方式；構(gòu)建良性的事后監(jiān)督和評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)包括行政相對(duì)人在內(nèi)的社會(huì)公眾予以全過(guò)程、全方位的賦能，[31]確?！叭恕痹谧詣?dòng)化行政過(guò)程中充分享有正當(dāng)程序的保障。

建立公眾決策參與制度。在法律體系建設(shè)規(guī)劃中，我國(guó)需建立以規(guī)范自動(dòng)化行政的法律為統(tǒng)領(lǐng)，以公眾參與自動(dòng)化行政專項(xiàng)立法為著力點(diǎn)，以公眾參與制度各項(xiàng)實(shí)施細(xì)則為補(bǔ)充的法律體系。生成良善之法的必要條件在于其制定應(yīng)借助于正當(dāng)程序，且應(yīng)當(dāng)遵循客觀規(guī)律，以廣大人民群眾的意志為依歸。[32]公眾對(duì)行政行為的認(rèn)知較為直觀，其感受往往直接代表著社會(huì)公共利益。隨著法治國(guó)家和服務(wù)型政府建設(shè)的推進(jìn)，行政機(jī)關(guān)更加著眼于公眾的切身利益，并將其置于首位，而公眾自身對(duì)其利益實(shí)現(xiàn)和權(quán)益保障的關(guān)注也逐漸增多，二者在最終歸宿上具有一致性。受中國(guó)傳統(tǒng)官本位思想的影響，“官”“民”之間、政府與社會(huì)之間始終存在著某種心理距離。[33]以立法的方式鼓勵(lì)公眾參與決策，破除傳統(tǒng)支配和服從關(guān)系根深蒂固的影響，促使行政機(jī)關(guān)兼顧各方利益主體的正當(dāng)利益，有助于加深公眾對(duì)自動(dòng)化行政的理性認(rèn)識(shí)，提升政府公信力。

建立公眾過(guò)程參與制度。在參與主體上，公民個(gè)人、具備算法技術(shù)的產(chǎn)業(yè)部門及個(gè)體企業(yè)應(yīng)被納入其中。公民個(gè)人作為自動(dòng)化行政過(guò)程的一方主體，自動(dòng)化決策的最終結(jié)果關(guān)乎其直接利益。掌握算法技術(shù)的產(chǎn)業(yè)部門及個(gè)體企業(yè)可依其專業(yè)知識(shí)指出自動(dòng)化行政中普通公眾所不能發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，使自動(dòng)化行政過(guò)程的公眾參與更具實(shí)效性。在參與方式上，應(yīng)當(dāng)以聽證會(huì)為首要方式，座談會(huì)和論證會(huì)為保障手段，問(wèn)卷調(diào)查為補(bǔ)充途徑。舉行聽證的過(guò)程也是政府部門與公眾代表之間進(jìn)行利益表達(dá)的過(guò)程，雙方能夠就現(xiàn)有問(wèn)題進(jìn)行充分交流。座談會(huì)方式適用于受自動(dòng)化行政影響的公眾，而論證會(huì)形式則適合于人工智能和算法領(lǐng)域的專家等技術(shù)人員，他們對(duì)自動(dòng)化行政的相關(guān)規(guī)則進(jìn)行充分論證并提出專業(yè)化建議。通過(guò)問(wèn)卷的合理設(shè)計(jì)，行政機(jī)關(guān)可以有效獲知公眾對(duì)于自動(dòng)化行政規(guī)則設(shè)計(jì)合理與否的普遍看法。這些參與方式應(yīng)當(dāng)被合理鑲嵌于自動(dòng)化行政過(guò)程的不同環(huán)節(jié)，使自動(dòng)化行政過(guò)程的合法性與正當(dāng)性能夠通過(guò)全過(guò)程的公眾參與得到系統(tǒng)化的增強(qiáng)。

建立公眾末端參與制度。公眾參與的回應(yīng)與參與的機(jī)會(huì)本身同等重要。一個(gè)不必有任何回應(yīng)的參與，僅是滿足形式上的參與要件，對(duì)參與者或開發(fā)者而言都無(wú)實(shí)質(zhì)的意義。[34]公眾的實(shí)時(shí)監(jiān)督能有效應(yīng)對(duì)部分產(chǎn)業(yè)利益集團(tuán)對(duì)政府部門施加的影響，保障自動(dòng)化行政過(guò)程的公正性。上級(jí)政府可以設(shè)立第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)以保障公眾監(jiān)督信息的有效反饋和及時(shí)處理，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政。公眾的末端參與制度可細(xì)分為聽取意見(jiàn)前的參與和聽取意見(jiàn)后的參與兩種：聽取公眾意見(jiàn)前，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)告知公眾自動(dòng)化行政應(yīng)用的背景和初衷，提供決策生成過(guò)程的原理，告知參與的方式和途徑等，尋找公眾與行政機(jī)關(guān)之間的信息平衡點(diǎn)，獲取公眾去情緒化的、理性的意見(jiàn)；聽取公眾意見(jiàn)后，行政機(jī)關(guān)需要對(duì)意見(jiàn)進(jìn)行整理，區(qū)分合理的與不合理的訴求，對(duì)收集的意見(jiàn)作出回應(yīng)，將公眾退出自動(dòng)化行政過(guò)程的時(shí)間節(jié)點(diǎn)明確為行政機(jī)關(guān)反饋意見(jiàn)后，而不是公眾表達(dá)意見(jiàn)后。必要時(shí)，還需要對(duì)公眾與政府之間的互動(dòng)機(jī)制作出細(xì)節(jié)性的規(guī)定。合理的后續(xù)回應(yīng)與互動(dòng)機(jī)制能夠更好發(fā)揮公眾參與機(jī)制的應(yīng)有機(jī)能，促進(jìn)自動(dòng)化行政的發(fā)展。

五、公眾參與自動(dòng)化行政的制度建議

對(duì)于自動(dòng)化行政過(guò)程中的公眾參與，我國(guó)的現(xiàn)有立法未作出明確規(guī)定，執(zhí)法實(shí)踐中也缺乏重視和保障，應(yīng)從公眾參與邊界、原理說(shuō)明義務(wù)和當(dāng)事人的拒絕權(quán)利著手，構(gòu)建公眾參與的機(jī)制。

（一）厘定公眾參與的邊界

如前文所述，公民個(gè)人、具備算法技術(shù)的產(chǎn)業(yè)部門及個(gè)體企業(yè)都應(yīng)當(dāng)作為參與自動(dòng)化行政的主體。然而，并非所有的主體都適合融入自動(dòng)化行政過(guò)程，也并非自動(dòng)化行政的所有領(lǐng)域都適合公眾參與，一刀切地參與和不參與都不可取。厘定公眾參與的邊界，以不否定公眾參與自動(dòng)化行政具有顯著意義為前提，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)關(guān)注公眾參與的必要性和適當(dāng)性，未來(lái)可采取按行政事項(xiàng)分類推進(jìn)公眾參與的思路，以公眾參與為原則，不參與為例外，設(shè)置公眾的分級(jí)參與機(jī)制。

自動(dòng)化行政過(guò)程中公眾參與的邊界將主要由法律規(guī)范中的禁止性規(guī)定予以規(guī)制，除狹義上的法律規(guī)則外，行政法規(guī)、規(guī)章乃至其他規(guī)范性文件等將對(duì)此起到關(guān)鍵作用。根據(jù)處理事項(xiàng)的不同類型，以行政立法的方式將公眾參與分為三級(jí)：一是涉及國(guó)家秘密的事項(xiàng)，以絕對(duì)禁止的方式排除公眾參與，但應(yīng)避免對(duì)涉及國(guó)家秘密的事項(xiàng)在處理細(xì)節(jié)上的粗糙，尤其是應(yīng)當(dāng)避免大幅擴(kuò)展“國(guó)家秘密”的范圍，如應(yīng)通過(guò)保密工作部門明確行政機(jī)關(guān)不得將以內(nèi)部文件為依據(jù)進(jìn)行自動(dòng)化決策作為禁止公眾參與答復(fù)的依據(jù)。二是有關(guān)商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的事項(xiàng)，采用相對(duì)禁止的方式賦予公眾層次性的參與機(jī)會(huì)。對(duì)于與商業(yè)秘密有關(guān)的自動(dòng)化行政，適用損害衡量和公共利益衡量，強(qiáng)化不損害商業(yè)秘密的算法解釋等技術(shù)輔助機(jī)制的運(yùn)用。而行政相對(duì)人及其近親屬、其他與行政決定有利害關(guān)系的人可參與自動(dòng)化行政中涉及個(gè)人隱私的事項(xiàng)。三是除國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私外的其他事項(xiàng)，應(yīng)全面保障公眾的參與性權(quán)利。

（二）明確原理說(shuō)明的義務(wù)

所有的意見(jiàn)和陳述都存在不恰當(dāng)?shù)貦?quán)衡了一些相互矛盾的信息，以及在決策過(guò)程中帶有偏見(jiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)制該風(fēng)險(xiǎn)的一種方法是披露決策過(guò)程中的一切信息。明確說(shuō)明什么對(duì)決策過(guò)程更重要通常比簡(jiǎn)單陳述結(jié)論更有價(jià)值。①Yavar Bathaee,Artificial Intelligence Opinion Liability,35 BERKELEY TECH.L.J.113(2020).例如，司法裁判中不僅闡明法官已經(jīng)得出的結(jié)果，而且還對(duì)法官如何作出判決進(jìn)行解釋。在自動(dòng)化行政過(guò)程中，人類的適用法律活動(dòng)經(jīng)技術(shù)轉(zhuǎn)變?yōu)榇a和算法操作，但這一轉(zhuǎn)換過(guò)程模糊不清，要求行政機(jī)關(guān)作出相應(yīng)說(shuō)明，從而提高自動(dòng)化行政技術(shù)手段的透明度和可解釋性，便成為可值得嘗試的制度方案。[35]原理說(shuō)明對(duì)自動(dòng)化行政背景下踐行正當(dāng)程序原則具有重要意義，有助于實(shí)現(xiàn)程序性權(quán)利的工具性價(jià)值與非工具性價(jià)值。

具體的制度設(shè)計(jì)可做如下考量：其一，鑒于技術(shù)問(wèn)題的復(fù)雜性，算法原理的說(shuō)明義務(wù)主體應(yīng)為負(fù)責(zé)開發(fā)算法模型的行政機(jī)關(guān)，實(shí)際開發(fā)者負(fù)有協(xié)助說(shuō)明義務(wù)；其二，在說(shuō)明內(nèi)容方面，義務(wù)主體應(yīng)就自動(dòng)化行政的算法決策過(guò)程進(jìn)行解釋，包括法律依據(jù)是什么、如何進(jìn)行代碼轉(zhuǎn)譯、裁量因素在個(gè)案中何以體現(xiàn)等；其三，由于自動(dòng)化行政適用場(chǎng)景多元，不同系統(tǒng)的技術(shù)復(fù)雜程度存在巨大差異，所以在說(shuō)明方式上難以作出統(tǒng)一的要求，可進(jìn)行層次化的原理說(shuō)明。例如，對(duì)于部分“白箱型”的自動(dòng)化決策算法，因其可以實(shí)現(xiàn)“自解釋”，只需利用簡(jiǎn)單的文字說(shuō)明或規(guī)則可視化表達(dá)即可，而針對(duì)“黑箱型”的人工智能算法可采用局部代理模型等算法解釋方法進(jìn)行說(shuō)明。[36]

（三）設(shè)定請(qǐng)求人工干預(yù)的權(quán)利

過(guò)分強(qiáng)調(diào)公權(quán)力容易導(dǎo)致專斷和濫用權(quán)力，而過(guò)分強(qiáng)調(diào)私權(quán)利容易導(dǎo)致行政執(zhí)法活動(dòng)的軟弱無(wú)力，法律應(yīng)明確公眾方或行政相對(duì)方在特定條件下有權(quán)以適當(dāng)方式對(duì)抗行政主體，尋求公權(quán)力和私權(quán)利的平衡關(guān)系。[37]自動(dòng)化行政過(guò)程中，相對(duì)人有充分理由認(rèn)為行政機(jī)關(guān)僅通過(guò)自動(dòng)化設(shè)備作出的決策不足以使其信服的，除少數(shù)緊急情況外，應(yīng)享有請(qǐng)求人工干預(yù)和決定的權(quán)利。例如，《個(gè)人信息保護(hù)法》第24 條賦予個(gè)人“要求個(gè)人信息處理者予以說(shuō)明，并有權(quán)拒絕個(gè)人信息處理者僅通過(guò)自動(dòng)化決策的方式作出決定”的權(quán)利。這一規(guī)定盡管并不完全適用于行政活動(dòng)，但卻可以為類似的行政程序制度建設(shè)提供重要的參考。

然而，自動(dòng)化行政的專業(yè)性較強(qiáng)，對(duì)算法專業(yè)知識(shí)的掌握要求較高，普通公眾可能本身就難以理解其原理，在行政機(jī)關(guān)或?qū)嶋H開發(fā)者進(jìn)行解釋說(shuō)明后同樣面臨理解不到位的風(fēng)險(xiǎn)。因此，一方面要保障公眾參與邊界厘定機(jī)制和原理說(shuō)明義務(wù)明確機(jī)制的落地生根，這將作為人工干預(yù)請(qǐng)求權(quán)的基礎(chǔ)；另一方面，應(yīng)在一定程度上限定公眾請(qǐng)求人工干預(yù)的范圍，否則將降低行政機(jī)關(guān)工作效率，造成社會(huì)資源的浪費(fèi)，削弱政府公信力。該機(jī)制要首先明確，權(quán)利主體只能是自動(dòng)化行政的當(dāng)事人或利害關(guān)系人，除當(dāng)事人或利害關(guān)系人以外的其他主體概不享有人工干預(yù)請(qǐng)求權(quán)。其次，人工干預(yù)請(qǐng)求權(quán)所指向的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是與行政機(jī)關(guān)事前所作的原理說(shuō)明明顯不相符的自動(dòng)化行政行為。例如，應(yīng)用自動(dòng)化設(shè)備實(shí)施的行政審批業(yè)務(wù)中，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)事先將審批所依據(jù)的因素悉數(shù)告知公眾，倘若完全符合條件的相對(duì)人提交審批后未通過(guò)，即有權(quán)選擇拒絕確認(rèn)并請(qǐng)求人工干預(yù)。因?yàn)榇朔N情形下無(wú)法排除是自動(dòng)化設(shè)備自身故障導(dǎo)致錯(cuò)誤決策產(chǎn)生的可能性。公眾對(duì)自動(dòng)化行政過(guò)程的不了解，使其無(wú)法識(shí)別設(shè)備故障產(chǎn)生的錯(cuò)誤。在合理界定公眾參與的邊界及明確行政機(jī)關(guān)的原理說(shuō)明義務(wù)后賦予相對(duì)人和利害關(guān)系人的人工干預(yù)請(qǐng)求權(quán)，可及時(shí)糾正錯(cuò)誤決策，增進(jìn)公眾對(duì)自動(dòng)化決策系統(tǒng)的理解和信任，增強(qiáng)公眾參與的有效性。

結(jié)語(yǔ)

科技的進(jìn)步給行政行為方式的革新帶來(lái)了無(wú)限可能，對(duì)技術(shù)性正當(dāng)程序理論的研究有助于夯實(shí)公眾參與自動(dòng)化行政的理論基礎(chǔ)，突破“算法黑箱”對(duì)公民權(quán)益保障所造成的障礙，打破自動(dòng)化技術(shù)帶來(lái)的“信息鴻溝”。自動(dòng)化行政過(guò)程需要公眾參與，而公眾參與實(shí)質(zhì)作用的發(fā)揮，需要在數(shù)字法治政府建設(shè)中進(jìn)行更加長(zhǎng)遠(yuǎn)的行政管理體制改革和國(guó)家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，還需要從理論到實(shí)踐、從立法到執(zhí)法的多維度引導(dǎo)和規(guī)范。在未來(lái)，有望以行政立法的形式明確規(guī)定技術(shù)性正當(dāng)程序的理念或原則，全面建立公眾參與自動(dòng)化行政過(guò)程的法律制度，使公眾參與權(quán)利的保障能夠始終緊密跟隨技術(shù)發(fā)展的腳步。