確權(quán)、協(xié)同與問責(zé)：政府職責(zé)體系改革下公安事權(quán)配置問題思考

譚羚雁

（中國刑事警察學(xué)院 公安基礎(chǔ)教研部，遼寧 沈陽 110854）

一、背景與問題

精良的政府職責(zé)體系是自黨的十八大以來黨治國理政的重要目標(biāo)訴求，是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵制度支撐，同時(shí)也是堅(jiān)持和完善中國特色社會主義行政體制的必然路徑選擇。2013 年黨的十八屆三中全會第一次對中央與地方政府職責(zé)作出明確劃分；2018 年黨的十九屆三中全會第一次明確提出解決中央與地方機(jī)構(gòu)設(shè)置“上下一般粗”、權(quán)責(zé)歸屬不合理的問題；2019 年黨的十九屆四中全會明確提出“權(quán)責(zé)清晰”應(yīng)當(dāng)作為職責(zé)和機(jī)構(gòu)體系運(yùn)行順暢的重要基礎(chǔ)；2020 年黨的十九屆五中全會更是將“職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系”擺在政府職能轉(zhuǎn)變的首要位置。從黨的十八大以來的歷次綱領(lǐng)性文件看，政府職責(zé)體系是關(guān)乎國家行政體制改革的核心議題，其核心要義在于“建構(gòu)合理有效的中央與地方權(quán)責(zé)關(guān)系”，而“事權(quán)結(jié)構(gòu)”又是理順這一權(quán)責(zé)關(guān)系的重中之重。在當(dāng)前優(yōu)化政府職責(zé)體系的宏觀背景下，事權(quán)配置問題的整體性思考當(dāng)仁不讓地成為重大課題之一。

公安機(jī)關(guān)作為重要的政府職能組成部門，承擔(dān)著捍衛(wèi)政治安全、維護(hù)社會安定和保障人民安寧的使命任務(wù)。著眼于增進(jìn)人民福祉、建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的現(xiàn)實(shí)需求，迫切要求圍繞政府職責(zé)體系總體框架，加快形成“事權(quán)清晰，權(quán)責(zé)一致，集權(quán)有度，分權(quán)有效，高效運(yùn)轉(zhuǎn)”的公安管理體制，理順中央和地方公安事權(quán)，防止公安機(jī)關(guān)職責(zé)缺位、越位、錯(cuò)位[1]。2019 年5 月，習(xí)近平總書記在全國公安工作會議上就公安機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革作出了明確指示：“加快構(gòu)建職能科學(xué)、事權(quán)清晰、指揮順暢、運(yùn)行高效的公安機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)職能體系”，并“優(yōu)化職能配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置、力量資源配置”。無疑，公安事權(quán)配置已然成為全面深化公安改革的核心議題，不僅契合當(dāng)前黨中央加強(qiáng)公安工作的重大決策部署要求，同時(shí)也是更好發(fā)揮公安工作整體效能以助力公安工作現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)需要。在中國特色社會主義進(jìn)入新時(shí)代的背景下，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家創(chuàng)造安全穩(wěn)定的政治環(huán)境與社會環(huán)境，進(jìn)一步提高公安機(jī)關(guān)對社會治安的駕馭能力，提供更高水平的公共安全服務(wù)，必須確保中央和地方各級公安機(jī)關(guān)科學(xué)合理配置事權(quán)結(jié)構(gòu)，依法有效履行事權(quán)職責(zé)。

二、事權(quán)與公安事權(quán)：范疇厘定與文獻(xiàn)回顧

對于事權(quán)問題的學(xué)術(shù)進(jìn)路涉及諸如政治、經(jīng)濟(jì)、法律、公共管理等多個(gè)學(xué)科。不同學(xué)者在對事權(quán)問題的研究過程中自然是取其專業(yè)適應(yīng)性展開相關(guān)問題之討論。綜合來看，比較具有代表性的是北京大學(xué)王浦劬教授對事權(quán)內(nèi)涵“四種進(jìn)路”的總結(jié)概括，分別是“憲制進(jìn)路”“財(cái)政進(jìn)路”“政治進(jìn)路”與“公共事務(wù)進(jìn)路”[2]，并嘗試綜合“財(cái)政支出責(zé)任”“事權(quán)法律依據(jù)”“央地權(quán)力博弈”三種研究進(jìn)路的優(yōu)點(diǎn)，側(cè)重思考以“公共事務(wù)”為依據(jù)的第四種進(jìn)路下的事權(quán)劃分與配置結(jié)構(gòu)問題。簡單從字面理解，事權(quán)就是政府從自身職能和責(zé)任出發(fā)需要承擔(dān)的公共事務(wù)以及應(yīng)實(shí)施的相應(yīng)權(quán)力。如果融合上述四種研究進(jìn)路，事權(quán)的研究范疇具體可包含以下五個(gè)方面，分別對應(yīng)不同的研究進(jìn)路：其一，事權(quán)以一個(gè)國家的憲制發(fā)展為根基，反映出不同層級政府之間的法律關(guān)系；其二，事權(quán)與財(cái)權(quán)、財(cái)力、支出責(zé)任密切相關(guān)，強(qiáng)調(diào)與其物質(zhì)保障之間的相對應(yīng)關(guān)系[3]；其三，事權(quán)問題體現(xiàn)出中央與地方以及不同層級地方政府之間基于“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)的討價(jià)還價(jià)、政治互動(dòng)與利益博弈；其四，科學(xué)化與法治化的事權(quán)劃分需遵循“公共性”的本質(zhì)屬性，最大化不同區(qū)域范圍內(nèi)的公共利益與公共需求；其五，事權(quán)的“公共屬性”應(yīng)當(dāng)通過縱向不同層級政府間事務(wù)和權(quán)力的差異性配置來實(shí)現(xiàn)。

公安事權(quán)是我國縱向政府間權(quán)責(zé)關(guān)系的一個(gè)縮影，在受到政府事權(quán)配置宏觀影響的同時(shí)，公安機(jī)關(guān)的事權(quán)改革又具有部門性、行業(yè)性等微觀屬性。以往對于公安事權(quán)的界定，比較具有代表性的觀點(diǎn)認(rèn)為：公安事權(quán)是“政府在國家安全和公共安全的事務(wù)和服務(wù)中應(yīng)承擔(dān)的任務(wù)和職責(zé)”[4]；“各級公安機(jī)關(guān)在履行刑事職能和行政職能中所享有的權(quán)力與承擔(dān)的責(zé)任”[5]；“涉及到公安機(jī)關(guān)的責(zé)任、與責(zé)任相適應(yīng)的權(quán)力、應(yīng)履行的義務(wù)及相應(yīng)的人、財(cái)、物保障體系”[6]。綜合來看，以往關(guān)于公安事權(quán)的界定基本遵循了事權(quán)的“公共事務(wù)”研究進(jìn)路，并不同程度地認(rèn)識到公安事權(quán)改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程。

2015 年2 月，中共中央審議通過的《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》（以下簡稱《意見》）及相關(guān)改革方案中指出，全面深化公安改革的總體目標(biāo)是：建立與中國特色社會主義法治體系相適應(yīng)的現(xiàn)代警務(wù)運(yùn)行機(jī)制和執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，建立符合公安機(jī)關(guān)性質(zhì)任務(wù)的公安管理體制。《意見》為開展我國公安機(jī)關(guān)事權(quán)配置的研究框定了整體思路。按照《意見》的改革思路，學(xué)界對公安機(jī)關(guān)事權(quán)配置的研究方興未艾。部分研究從傳統(tǒng)的央地關(guān)系角度切入，探討中央公安事權(quán)、地方公安事權(quán)和央地共管事權(quán)的具體劃分。比如，程小白根據(jù)“有限警察”“責(zé)任政府”的理論基礎(chǔ)，以《人民警察法》和《公安機(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》作為支撐，明晰公安機(jī)關(guān)的職能定位，科學(xué)劃分出具體的14 項(xiàng)中央事權(quán)、7 項(xiàng)地方事權(quán)和5 項(xiàng)共管事權(quán)[7]；蔡炎斌建議要區(qū)分警務(wù)管理權(quán)和社會管理權(quán)的邊界，建立事權(quán)清晰、責(zé)任明確、相互配合、協(xié)同作戰(zhàn)的體制，完善“條塊結(jié)合，以塊為主”公安管理模式，形成“全國一盤棋”的整體效應(yīng)[8]。部分研究從公安機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置的視角出發(fā)，試圖打破職責(zé)同構(gòu)，探索“大部制大警種”改革模式。蘇娜指明“大部制”改革在科層制組織中的重要意義，并結(jié)合我國現(xiàn)代警務(wù)工作實(shí)際，提出“職能定位、確定權(quán)責(zé)、轉(zhuǎn)變導(dǎo)向”的三大改革路徑[9]；韓春梅認(rèn)為公安機(jī)關(guān)的職權(quán)重構(gòu)還要涉及政治體制、管理體制、機(jī)構(gòu)設(shè)置等多項(xiàng)改革舉措，要突破利益固化的藩籬，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，打破職責(zé)同構(gòu)，厘清條塊關(guān)系，推進(jìn)社會聯(lián)動(dòng)，轉(zhuǎn)變職能，打造服務(wù)型公安機(jī)關(guān)[10]。還有部分研究從公安改革歷史發(fā)展的脈絡(luò)進(jìn)行梳理，總結(jié)公安改革的歷史節(jié)點(diǎn)和公安機(jī)關(guān)發(fā)展建設(shè)的寶貴經(jīng)驗(yàn)，助力構(gòu)建中國特色現(xiàn)代警務(wù)體系，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化視野下的公安治理。公安部研究室副主任趙煒梳理總結(jié)了我國公安改革的基本歷程和基本經(jīng)驗(yàn)，并指出新時(shí)代公安改革的發(fā)展趨勢，即通過職務(wù)序列改革、機(jī)構(gòu)設(shè)置改革、警政區(qū)劃改革等配套舉措，推進(jìn)公安業(yè)務(wù)的深度融合和警務(wù)工作的扁平化[11]；張子榮引入“元治理”概念，提出國家治理現(xiàn)代化視野下的公安改革要將公安管理逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楣仓卫恚瑥?qiáng)調(diào)多元協(xié)調(diào)合作，將高度集權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)檫m度分權(quán)，發(fā)揮法治保障作用，依法進(jìn)行事權(quán)劃分，全力推進(jìn)公安治理現(xiàn)代化[12]；趙偉則從行政生態(tài)學(xué)視閾出發(fā)，以縣級公安機(jī)關(guān)為切入點(diǎn)，指出現(xiàn)階段推行公安改革，必須改善公安機(jī)關(guān)面臨的行政生態(tài)環(huán)境，理清政治性權(quán)力與行政性權(quán)力的邊界；并提出“統(tǒng)一規(guī)范、職能法定、精簡機(jī)關(guān)、夯實(shí)基層”的改革原則，抓住全面深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的有利契機(jī)，促進(jìn)公安機(jī)關(guān)事權(quán)劃分、機(jī)構(gòu)設(shè)置更加科學(xué)優(yōu)化[13]。

綜合學(xué)界相關(guān)研究成果，本文將公安事權(quán)問題置于國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的宏觀全局，在政府職責(zé)體系優(yōu)化協(xié)同高效改革的背景下，綜合事權(quán)問題的上述四種研究進(jìn)路，從明確權(quán)責(zé)、聯(lián)動(dòng)協(xié)同、問責(zé)監(jiān)督三個(gè)維度出發(fā)，對公安機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)劃分和事權(quán)配置問題進(jìn)行整體性再思考。

三、公安事權(quán)配置：歷史回溯與現(xiàn)狀梳理

1949 年新中國成立以來，公安機(jī)關(guān)作為重要的政府職能部門之一，其內(nèi)部管理體制以及不同層級間權(quán)責(zé)關(guān)系是在宏觀的中央與地方關(guān)系的改革推演下逐漸形成了具有自身行業(yè)特性的制度設(shè)計(jì)。公安事權(quán)目前面臨的改革困境某種程度上能夠從歷史發(fā)展中找到問題存在的根源。

（一）公安事權(quán)配置的歷史分析

涉及我國政治體制等問題的研究，學(xué)界通常會追溯到自周王朝開始的分封制，并將其作為歷史分析的邏輯起點(diǎn)。嚴(yán)格意義上講，西周宗法分封制是我國古代中央與地方關(guān)系逐步確立的重要標(biāo)志，而且古代“大一統(tǒng)”的中央集權(quán)封建統(tǒng)治制度也是影響我國單一制下政府權(quán)責(zé)體系運(yùn)行邏輯的重要?dú)v史淵源。本文對于公安事權(quán)配置的歷史分析，主要以1949 年中華人民共和國成立為起點(diǎn)，遵循70 余年來中央與地方“集權(quán)”與“分權(quán)”的相互制衡軌跡，微觀具體地再現(xiàn)公安機(jī)關(guān)事權(quán)配置的歷史特點(diǎn)。

20 世紀(jì)50-80 年代計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，受制于特殊歷史時(shí)期“克里斯瑪型”政治權(quán)威的影響，政治意識形態(tài)因素下的道德教育與政治動(dòng)員、集體主義和奉獻(xiàn)精神成為當(dāng)時(shí)社會治理的基本模式。在此背景下，以政治自覺為基礎(chǔ)的“群眾路線”社會管制模式成為維系這一階段政治穩(wěn)定與社會秩序的主渠道。毛澤東同志對以“群眾自治”為基礎(chǔ)的各類非國家治保力量尤為重視，包括治保會、治保小組以及廣泛存在于國有單位內(nèi)部的治保力量發(fā)揮著重要的治安預(yù)防與社會監(jiān)督功能[14]。這種社會管制模式一方面內(nèi)嵌于當(dāng)時(shí)“地方分權(quán)”為主導(dǎo)的治理理念，一方面與新中國成立初期公安機(jī)關(guān)建制仍不夠成熟息息相關(guān)。毛澤東同志在1949 年后對中央與地方關(guān)系曾作出明確指示：“擴(kuò)大一點(diǎn)地方的權(quán)力，讓地方去辦更多的事情”；“有統(tǒng)一有分散，發(fā)展地方個(gè)性”；“中央只管虛，只管方針政策，不管實(shí)，或少管些實(shí)”[15]。表現(xiàn)在公安工作中，就是明確公安機(jī)關(guān)“條塊結(jié)合，以塊為主”的管理體制，而且在加強(qiáng)“條條”業(yè)務(wù)管理的同時(shí)著重突出“塊塊”黨委部門的政治領(lǐng)導(dǎo)。然而，由于公安機(jī)關(guān)初期建制仍在不斷發(fā)展中，缺乏足夠的制度化與專業(yè)化治理能力，因而在其內(nèi)部管理體制中并未建構(gòu)起清晰的事權(quán)配置框架。這一點(diǎn)通過當(dāng)時(shí)公安機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置的頻繁變更也能得到證明。例如，公安機(jī)關(guān)部門設(shè)置從1949 年10 月的“一廳六局”到“一廳七局”，再到文革前的“一廳27 局”，部門數(shù)量與規(guī)模逐漸增加，而且公安部與地方公安機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置也基本趨同。同時(shí)，十年文革期間公安部的部門結(jié)構(gòu)變革就有四次之多[16]。機(jī)構(gòu)設(shè)置與事權(quán)配置是相輔相成的兩個(gè)方面，在當(dāng)時(shí)機(jī)構(gòu)設(shè)置處于頻繁變動(dòng)的階段，公安事權(quán)劃分與權(quán)責(zé)配置自然也不健全、不成熟。

改革開放后，中央權(quán)力有明顯的收緊趨勢。尤其是隨著1994 年分稅制改革的推進(jìn)，分稅原則不再依賴于以往的“中央和各省雙邊談判”，而是明確引入了“以規(guī)則為基礎(chǔ)”[17]的比例分配方法，中央財(cái)權(quán)得到進(jìn)一步收緊。在公安工作領(lǐng)域，首先，改革開放后公安機(jī)關(guān)在機(jī)構(gòu)設(shè)置上逐漸形成“上下對口、左右對齊”的職責(zé)同構(gòu)體制。1999 年在省級公安機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革過程中，公安部明確要求地方公安機(jī)關(guān)原則上與公安部對口設(shè)置機(jī)構(gòu)，而且機(jī)構(gòu)職能的配置與名稱也要盡量與公安部保持一致[18]。這是公安機(jī)關(guān)內(nèi)部為加強(qiáng)縱向領(lǐng)導(dǎo)能力的重要制度設(shè)計(jì)，有利于實(shí)現(xiàn)“條條”的直線指揮與控制。實(shí)際上，這種同構(gòu)性的機(jī)構(gòu)設(shè)置本身就是源于不同層級公安機(jī)關(guān)事權(quán)配置的高度一致性。例如，在改革開放后的四次“嚴(yán)打”和“專項(xiàng)斗爭”中就明顯體現(xiàn)出公安機(jī)關(guān)自上而下的權(quán)責(zé)依附關(guān)系。其次，受中央財(cái)權(quán)收緊和職責(zé)同構(gòu)體制的雙重影響，日益增多的公安事務(wù)與緊缺的公安經(jīng)費(fèi)之間存在明顯的矛盾沖突。職責(zé)同構(gòu)體制下，公安事權(quán)不斷向下傳遞；中央財(cái)權(quán)收緊制度下，公安財(cái)權(quán)卻不斷上移。這一方面導(dǎo)致地方公安“全能”，即什么都管；另一方面又導(dǎo)致地方公安“無能”，因?yàn)橘M(fèi)用支出、統(tǒng)籌安排與資源配置等由上級公安部門全權(quán)控制。因此，中央不斷集權(quán)的同時(shí)，中央的權(quán)力卻被地方分割[19]。這種權(quán)力分割體現(xiàn)在公安工作領(lǐng)域上就是：在事權(quán)與財(cái)權(quán)不均衡的配置下，全能的各級地方公安機(jī)關(guān)面對自身財(cái)政的不斷吃緊，更容易“對同級地方黨委形成難以改變的政治與經(jīng)濟(jì)依賴”[20]，而地方公安部門對上級業(yè)務(wù)的履職能力卻顯得羸弱不堪，以上也成為公安機(jī)關(guān)條塊矛盾的癥結(jié)之所在。

從1949 年初和改革開放后的簡要?dú)v史脈絡(luò)看，公安機(jī)關(guān)在事權(quán)配置問題上并未擺脫“集權(quán)”與“分權(quán)”的博弈怪圈。而且，中央公安機(jī)關(guān)與地方公安機(jī)關(guān)之間的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)此消彼長，甚至已出現(xiàn)中央與地方在利益博弈過程中治理能力同時(shí)被削弱的問題。而這些都要?dú)w因于我國壓力型體制下“行政性主導(dǎo)”的事權(quán)配置模式。

（二）公安事權(quán)配置的現(xiàn)實(shí)困境

從20 世紀(jì)50 年代開始至今，中央與地方的事權(quán)配置一直受到以“行政性分權(quán)”為主導(dǎo)的制度影響，公安機(jī)關(guān)事權(quán)配置的行政化痕跡也尤為凸顯。此外，公安事權(quán)結(jié)構(gòu)具有明顯的同質(zhì)性，事權(quán)與財(cái)權(quán)、編制不能完整匹配，而且呈現(xiàn)出階段性、動(dòng)員性的“運(yùn)動(dòng)式治理”特點(diǎn)。具體來講，公安事權(quán)配置主要存在以下四方面問題：

第一，縱向公安事權(quán)交叉重疊，并無明確的差異化區(qū)分，事權(quán)結(jié)構(gòu)具有明顯的同質(zhì)性。為更直觀地闡述公安機(jī)關(guān)事權(quán)配置的同質(zhì)性，筆者以公安機(jī)關(guān)經(jīng)濟(jì)犯罪偵查工作為例，通過實(shí)地調(diào)研與訪談對公安部經(jīng)濟(jì)犯罪偵查局、X省公安廳經(jīng)濟(jì)犯罪偵查總隊(duì)、X市公安局經(jīng)濟(jì)犯罪偵查支隊(duì)、X縣公安局經(jīng)濟(jì)犯罪偵查大隊(duì)四級公安部門的主要職責(zé)進(jìn)行了梳理與比較（見表1）。

表1 公安機(jī)關(guān)縱向不同層級經(jīng)濟(jì)犯罪偵查部門的職責(zé)梳理與對比

從表1 看，公安機(jī)關(guān)經(jīng)偵部門的權(quán)責(zé)主要包括：擬定經(jīng)濟(jì)犯罪偵查工作政策；負(fù)責(zé)重特大經(jīng)濟(jì)犯罪案件的偵辦；組織并實(shí)施專項(xiàng)行動(dòng)。而且在四個(gè)不同層級的經(jīng)濟(jì)犯罪偵查部門職責(zé)配置中，需要重點(diǎn)關(guān)注如下三個(gè)問題：其一，每個(gè)部門職責(zé)中通常會注明“負(fù)責(zé)承辦上級部門依法交辦的經(jīng)濟(jì)犯罪案件”；其二，每個(gè)部門都要負(fù)責(zé)重特大經(jīng)濟(jì)犯罪案件，而這些重特大案件通常具有涉案區(qū)域廣、影響范圍大的特點(diǎn)，一般由上級部門對該類型案件的偵辦進(jìn)行層層批示；其三，每個(gè)部門都要負(fù)責(zé)組織并實(shí)施專項(xiàng)行動(dòng)，專項(xiàng)行動(dòng)數(shù)量多、時(shí)間跨度大，通常由公安部通過計(jì)算機(jī)云端系統(tǒng)自上而下層層審批。

通過以上三點(diǎn)，基本可以得出如下結(jié)論：一是，縱向不同層級公安部門的職責(zé)配置過于籠統(tǒng)，缺少差異性的微觀描述，各層級事權(quán)劃分語焉不詳。二是，縱向不同層級公安部門的職責(zé)體現(xiàn)出“上下一致貫通”的配置特點(diǎn)，在涉及重特大犯罪案件的偵辦和專項(xiàng)行動(dòng)的組織實(shí)施方面，自上而下的職責(zé)分配與指揮調(diào)度尤其明顯。概括來講，公安事權(quán)配置交叉重疊，并無明確的差異化區(qū)分，事權(quán)結(jié)構(gòu)仍具有明顯的同質(zhì)性。

第二，公安事權(quán)配置以行政性分權(quán)為主導(dǎo)，規(guī)范的法治性分權(quán)仍顯不足。行政性分權(quán)與法治性分權(quán)是兩個(gè)相對的概念。行政性分權(quán)主要依托上下級部門間的權(quán)力隸屬關(guān)系，通過行政指令實(shí)現(xiàn)上級對下級的任務(wù)安排。法治性分權(quán)則是在科學(xué)規(guī)范的法治框架下，明晰上下級部門的法定權(quán)責(zé)界限。相比法治性分權(quán)的規(guī)范性，行政性分權(quán)的主觀性與隨意性較強(qiáng)。筆者在訪談中了解到，基層民警所承辦的多數(shù)的犯罪案件主要來源于兩部分：一是基層派出所接到的涉及相關(guān)案件的報(bào)警；二是由上級公安部門下派的相關(guān)犯罪案件。例如，在當(dāng)前傳銷類、網(wǎng)貸類經(jīng)濟(jì)犯罪案件頻繁高發(fā)的趨勢下，由于涉案范圍廣、受害群體規(guī)模大，基層公安機(jī)關(guān)80%以上的經(jīng)濟(jì)犯罪案件來源于自上而下的行政性分權(quán)。對于是否構(gòu)成犯罪尚未明確的案件，按上級行政指令進(jìn)行案件線索核查；對于線索明確并立案偵查的案件，按上級指示進(jìn)行犯罪打擊工作。此外，在行政性分權(quán)的影響下，基層民警辦案執(zhí)法權(quán)被進(jìn)一步收緊。例如，對于一些涉案金額超過100 萬的經(jīng)濟(jì)犯罪案件，基層部門是否要采取強(qiáng)制措施，是否立案并依法展開偵查，都需經(jīng)由上級審批。又如，對于轄區(qū)內(nèi)發(fā)生的一些涉案金額較大的經(jīng)濟(jì)犯罪案件，經(jīng)由上級要求隨時(shí)可能被“提級辦理”，即由案件所在轄區(qū)轉(zhuǎn)交由上一級犯罪偵查部門偵辦。從以上來看，行政性分權(quán)目前仍是公安機(jī)關(guān)事權(quán)配置的主導(dǎo)原則，該結(jié)論從各部門職責(zé)中的“承辦上級部門交辦的工作”這一項(xiàng)內(nèi)容中也可得到充分的證明。

第三，公安事權(quán)配置體現(xiàn)出以全國性“專項(xiàng)行動(dòng)”為主導(dǎo)的“運(yùn)動(dòng)式治理”特征。運(yùn)動(dòng)式治理是解釋中央集權(quán)與地方治理矛盾關(guān)系以及地方政府運(yùn)行邏輯的重要政治學(xué)概念。運(yùn)動(dòng)式治理通常被看作是“以自上而下、政治動(dòng)員的方式調(diào)動(dòng)資源、集中各方力量和注意力完成某一特定任務(wù)”的過程，具體可表現(xiàn)為“貫徹上級指示動(dòng)員、工作重點(diǎn)部署、上級計(jì)劃落實(shí)等活動(dòng)”[21]。在筆者所了解的公安機(jī)關(guān)經(jīng)濟(jì)犯罪偵查工作中，由中央公安機(jī)關(guān)經(jīng)偵部門通過內(nèi)部工作系統(tǒng)統(tǒng)一派發(fā)的專項(xiàng)核查和專項(xiàng)打擊行動(dòng)已成為基層民警偵辦案件的重要來源。目前以追逃海外經(jīng)濟(jì)犯罪嫌疑人為主要目標(biāo)的“獵狐行動(dòng)”是非常具有代表性的公安經(jīng)偵專項(xiàng)行動(dòng)。類似于“獵狐行動(dòng)”的公安機(jī)關(guān)各項(xiàng)專項(xiàng)行動(dòng)不僅涉域范圍廣、數(shù)量多、時(shí)間跨度大，而且嚴(yán)格按照“集中力量辦大事”的原則，集中抽調(diào)并動(dòng)員各部門精銳警力統(tǒng)一落實(shí)專項(xiàng)行動(dòng)的實(shí)施與考核任務(wù)。一方面，專項(xiàng)行動(dòng)經(jīng)由上級公安部門層層任務(wù)發(fā)包，直到將任務(wù)發(fā)包至最基層；另一方面，專項(xiàng)行動(dòng)由上級公安部門層層任務(wù)考核。不僅考核破案數(shù)量、破案質(zhì)量（比如破獲團(tuán)伙、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)、追回經(jīng)濟(jì)損失等），而且還要考核社會效益（比如專項(xiàng)行動(dòng)的實(shí)施是否引發(fā)串聯(lián)上訪等維穩(wěn)問題）。此外，專項(xiàng)行動(dòng)的績效考核以案件辦理的“終身負(fù)責(zé)制”為主要方式，如若案件偵辦中出現(xiàn)冤假錯(cuò)案等情況，將會按規(guī)定予以追責(zé)。以上所述，目前公安機(jī)關(guān)事權(quán)配置具有濃厚的行政化色彩，而且在以“向上負(fù)責(zé)制”為政治邏輯的官僚體制下，公安機(jī)關(guān)內(nèi)部極易形成非良性的“任務(wù)—績效”層層發(fā)包的運(yùn)動(dòng)式治理過程。

第四，公安事權(quán)下移與財(cái)權(quán)、編制嚴(yán)重不匹配。事權(quán)與財(cái)權(quán)、編制問題息息相關(guān)，事權(quán)逐級下移的同時(shí)，地方財(cái)權(quán)與編制卻普遍存在不匹配的問題。在調(diào)研訪談過程中，筆者了解到，目前基層公安部門在執(zhí)法辦案過程中處于很尷尬的境地。一方面，受上級“條條”部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，下級需要聽從來自縱向上級公安部門的業(yè)務(wù)指令。例如，近年來大數(shù)據(jù)平臺等業(yè)務(wù)硬件建設(shè)已成為地方公安部門業(yè)務(wù)發(fā)展水平與能力的重要考核指標(biāo)。但問題是，上級下達(dá)的工作任務(wù)，所需公安經(jīng)費(fèi)卻由地方財(cái)政“買單”。上級公安部門通常要求地方公安部門要積極做好與各級地方黨委與地方政府的協(xié)調(diào)工作，但受制于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及地方財(cái)政部門的實(shí)際落實(shí)意愿和落實(shí)能力，地方公安經(jīng)費(fèi)缺口問題依然很突出。不僅個(gè)別地方存在工資拖欠的現(xiàn)象，而且在辦案經(jīng)費(fèi)保障不了的情況下甚至出現(xiàn)了由辦案部門和辦案民警先行墊付的問題，直至涉案經(jīng)費(fèi)經(jīng)由法院判決返還國庫后，才能補(bǔ)還基層辦案經(jīng)費(fèi)。因此，上級業(yè)務(wù)部門的績效考核要求與地方財(cái)政吃緊存在難以協(xié)調(diào)的矛盾沖突。此外，就地方編制來講，公安部明確要求基層警力不少于35%。然而普遍情況是，部門層級越高，編制越多；越是基層，編制越少。盡管近年來公安機(jī)關(guān)在“基層警力下沉”方面采取了很多舉措，定期從公安機(jī)關(guān)部門抽調(diào)部分警力補(bǔ)充到基層，以滿足基層警力不少于35%的硬性要求。然而就下沉的實(shí)際情況來看，盡管形式上能基本滿足比例要求，但警力下沉后實(shí)戰(zhàn)能力的提升卻不容樂觀。

四、境內(nèi)外警察事權(quán)配置的經(jīng)驗(yàn)借鑒

事權(quán)配置問題并非屬于我國公安機(jī)關(guān)特有的改革難題，與我國同屬于混合型管理體制的日本、英國以及中央集權(quán)型的法國、地方分權(quán)型的美國等國家一直以來都在努力推動(dòng)關(guān)于警察事權(quán)配置的理論討論與實(shí)踐改革。下文綜合諸如日本、英國、法國、美國、我國香港地區(qū)、我國臺灣地區(qū)等境內(nèi)外國家地區(qū)關(guān)于警察機(jī)構(gòu)設(shè)置與事權(quán)配置的具體做法，為我國公安機(jī)關(guān)事權(quán)配置的未來改革提供必要的經(jīng)驗(yàn)借鑒。概括來看，境內(nèi)外警察事權(quán)的優(yōu)化配置主要包括以下四點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。

（一）廓清“警察權(quán)”的概念界限

一般認(rèn)為，明晰“警察權(quán)”的概念是界定警察事權(quán)的基礎(chǔ)和前提。警察權(quán)是區(qū)分警察與其他行政部門、社會組織職責(zé)與權(quán)力的重要概念，警察事權(quán)則主要對警察橫向部門和縱向部門之間的職責(zé)與權(quán)力進(jìn)行區(qū)別性設(shè)置。在境內(nèi)外警察機(jī)構(gòu)設(shè)置和事權(quán)配置問題的討論中，警察權(quán)的概念范疇通常是首要被關(guān)注的學(xué)術(shù)議題。然而，在以美國為代表的西方學(xué)術(shù)界在對警察權(quán)的研究中，也難以明確廓清警察權(quán)的外延與內(nèi)涵。首先，對于警察權(quán)的概念探討通常模糊寬泛地轉(zhuǎn)化為對警察職責(zé)、警察功能、警察目的等問題的界定，以減少警察權(quán)概念界定的難度。其次，通過區(qū)分“警察”與“警務(wù)”，重新認(rèn)識警察部門與其他行政部門、社會組織等之間的職責(zé)界限。歐洲與美國學(xué)者在關(guān)于警察權(quán)的研究中指出，警察權(quán)是從內(nèi)務(wù)行政中發(fā)展而來的[22]。換句話說，警察權(quán)一開始與其他行政事務(wù)是糅合在一起的，直到1829 年英國大倫敦警察體制建立，警察權(quán)才獨(dú)立出來，并逐漸具備專業(yè)性。然而，在這一分離過程中，警察權(quán)似乎很難與其他行政事務(wù)嚴(yán)格區(qū)分開來。這也就意味著履行警察職責(zé)的不都是警察部門，其他行政部門、社會組織等某種程度上也在行使著涉及維護(hù)社會秩序與公共安全的重要職責(zé)。因此，“警務(wù)”的范疇比“警察”更加寬泛。警務(wù)是包含了警察機(jī)構(gòu)、其他行政部門、社會組織、公民等諸多社會力量參與在內(nèi)的更廣泛意義上的社會性活動(dòng)，而警察則是警務(wù)活動(dòng)中的重要主體力量。盡管“警察權(quán)”在西方學(xué)者眼中寬泛而零散，但總體上警察權(quán)的范疇已逐漸縮?。骸皬姆謾?quán)走向分工”，“從最初的推進(jìn)一般的公共福祉”逐步縮小為“包括保護(hù)公民的生命、健康和財(cái)產(chǎn)，維持良好秩序以及公共道德的主要社會利益”[23]。

（二）打破警察事權(quán)的行政對應(yīng)原則

行政對應(yīng)性是我國行政機(jī)構(gòu)設(shè)置的重要原則之一。各級行政部門的設(shè)置不僅要與國家行政區(qū)劃相對應(yīng)，還要與政府管理體制相對應(yīng)。按照行政對應(yīng)原則，公安機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)與職責(zé)也要考慮在相應(yīng)的行政區(qū)劃與管理體制下進(jìn)行對應(yīng)設(shè)置。以日本、我國香港地區(qū)、我國臺灣地區(qū)為代表的國家和地區(qū)為更好地體現(xiàn)警察機(jī)關(guān)的工作特殊性，打破了傳統(tǒng)的警察管轄區(qū)域、管轄事務(wù)與行政區(qū)劃相對應(yīng)的原則，充分實(shí)現(xiàn)事權(quán)配置與警力編制跟著警情社情走。例如，我國香港地區(qū)根據(jù)轄區(qū)人口、報(bào)案數(shù)、犯罪率等社情警情，規(guī)范設(shè)置了不同類型的警署及其警力編制標(biāo)準(zhǔn)。我國臺灣地區(qū)早于2003 年3 月就設(shè)置了“地方警察機(jī)關(guān)員額設(shè)置參考標(biāo)準(zhǔn)”，根據(jù)轄區(qū)人口、面積、車輛數(shù)、犯罪率，為各地警力配置設(shè)計(jì)了明確的參考標(biāo)準(zhǔn)[24]。概括來說，事權(quán)的劃定不再是遵循行政權(quán)力的統(tǒng)一管轄需要，而是綜合考慮警察部門所需面對的警情事務(wù)的差異性。

（三）完善警察機(jī)構(gòu)的法治性分權(quán)

法治性分權(quán)是推動(dòng)警察事權(quán)科學(xué)優(yōu)化配置的重要保障。在境內(nèi)外關(guān)于警察事權(quán)配置的實(shí)踐改革中，無一例外地都提及了“事權(quán)劃分的法治化”。例如，日本于1954 年7 月頒布了《警察法》，明確劃清中央和地方警察事權(quán)的界限，并按照大部制原則建立了符合警察工作性質(zhì)和職業(yè)特點(diǎn)的管理制度。英國作為職業(yè)化警察建制的發(fā)源地，尤其重視通過制定法律不斷規(guī)范英國警察的管理。其以《1964 年警察法》的制定為起點(diǎn)，《1996 年警察法》《2001 年刑事司法和警察法》《2005 年嚴(yán)重有組織犯罪和警察法》等法律相繼出臺，明確劃分了警察委員會、內(nèi)政部、警察局長的職責(zé)，并理順了內(nèi)政部對跨區(qū)域嚴(yán)重刑事犯罪偵查的垂直管理[25]。法治性分權(quán)的實(shí)現(xiàn)很大程度上減少了事權(quán)配置中的行政隨意性與主觀性，對于理順各層級警察機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)關(guān)系，形成科學(xué)規(guī)范有效的權(quán)責(zé)治理體系具有重要意義。

（四）匹配警察事權(quán)與財(cái)權(quán)、編制

境內(nèi)外警察事權(quán)改革尤為重視財(cái)政、編制等方面配套舉措的實(shí)施。警力編制方面，做到編制與事權(quán)相適應(yīng)，實(shí)現(xiàn)編制法定。例如，法國在1985 年通過立法下放警察職權(quán)，并鼓勵(lì)地方不斷擴(kuò)大在警察事務(wù)方面的財(cái)政與編制權(quán)限[26]。日本《警察法》《警察法施行令》等果斷擯棄全國警力編制“一刀切”的傳統(tǒng)做法，根據(jù)警情社情區(qū)別性地設(shè)置各地警察的編制基準(zhǔn)，并且在經(jīng)費(fèi)保障上明確了“國家和地方”共同承擔(dān)的原則[27]。

五、政府職責(zé)體系框架下公安機(jī)關(guān)事權(quán)配置的整體性思考

在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，精良的政府職責(zé)體系構(gòu)建是大勢之所趨，事權(quán)配置則是關(guān)鍵的內(nèi)驅(qū)力。公安機(jī)關(guān)作為重要的政府職能部門，其事權(quán)配置是全面深化公安改革的關(guān)鍵突破口。綜合前述提到的公安事權(quán)配置的背景意義、現(xiàn)實(shí)困境以及境內(nèi)外警察事權(quán)配置的若干經(jīng)驗(yàn)，筆者立足于當(dāng)前政府職責(zé)體系優(yōu)化的框架，從確權(quán)、協(xié)同、問責(zé)三個(gè)維度對公安事權(quán)改革提出具有整體性的框架意見。

（一）以“確權(quán)”思維為導(dǎo)向，推動(dòng)公安事權(quán)合理歸位

長期以來，“集權(quán)”或“分權(quán)”是我國中央與地方權(quán)責(zé)關(guān)系配置的主導(dǎo)思路。但無論是中央集權(quán)還是地方分權(quán)，都是籠統(tǒng)的收權(quán)或放權(quán)，始終未能明晰權(quán)責(zé)歸屬，總是陷入“一統(tǒng)就死，一放就亂”的改革怪圈。此外，“行政性分權(quán)”也成為我國政府權(quán)責(zé)配置的固有標(biāo)簽。對于公安事權(quán)配置而言，必須跳出原有的“集權(quán)”或“分權(quán)”邏輯，以“確權(quán)”思維為導(dǎo)向，推動(dòng)公安事權(quán)合理歸位。確權(quán)思維導(dǎo)向下的公安事權(quán)配置重點(diǎn)考慮以下四個(gè)方面：

1.明晰公安權(quán)限范疇，構(gòu)建有限公安

就境內(nèi)外警察事權(quán)配置的經(jīng)驗(yàn)看，事權(quán)的理順需以警察權(quán)的明晰為前提，即公安機(jī)關(guān)縱向部門間的權(quán)責(zé)關(guān)系劃定，需要以理順公安機(jī)關(guān)與其他行政部門以及社會組織等之間的權(quán)責(zé)范疇為前提，首先做到“內(nèi)外有別”，構(gòu)建有限公安。一方面，從法律上進(jìn)一步厘清公安機(jī)關(guān)的有限職責(zé)范疇。例如，在《中華人民共和國人民警察法》的后續(xù)修訂中，應(yīng)按照“有限公安”與“責(zé)任公安”的原則，明確區(qū)分公安機(jī)關(guān)與其他政府部門、社會組織等之間的法定職責(zé)界限。另一方面，在實(shí)踐中推行一系列有助于明晰公安機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)邊界的改革舉措。例如，當(dāng)前公安機(jī)關(guān)正加緊推行的放管服、權(quán)責(zé)清單和公共服務(wù)事項(xiàng)清單制度等，寓管理于服務(wù)中，真正實(shí)現(xiàn)放權(quán)于社會，讓公安機(jī)關(guān)在“有限”中明晰“責(zé)任”的同時(shí)，不斷激發(fā)社會活力，優(yōu)化社會協(xié)同。

2.明確公安機(jī)關(guān)事權(quán)配置的依據(jù)

在事權(quán)劃分的相關(guān)研究中，事權(quán)劃分的邏輯起點(diǎn)或依據(jù)通常是首要被討論的問題。綜合來看，關(guān)于事權(quán)邏輯起點(diǎn)的界定主要從以下兩個(gè)角度展開。一是政治向度上的“責(zé)任本位”標(biāo)準(zhǔn)。“權(quán)力本位”與“責(zé)任本位”是梳理政府縱向間關(guān)系以及地方政府行為邏輯的兩種不同的價(jià)值原則。前者強(qiáng)調(diào)政治權(quán)力在事權(quán)配置中的根本性影響作用，而且權(quán)力本位的價(jià)值導(dǎo)向與中國官僚體制中的“向上負(fù)責(zé)制”相契合，缺乏制度化與專業(yè)化，容易形成事權(quán)配置中的權(quán)力專斷性[28]。后者則強(qiáng)調(diào)事權(quán)配置需要考慮不同層級政府應(yīng)面對的公共事務(wù)與公共責(zé)任，而非上級傳達(dá)的政治動(dòng)員與政治命令。二是公共管理向度上的“受益范圍”標(biāo)準(zhǔn)。受益范圍指的是公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的“溢出范圍”或“溢出效應(yīng)”，即不同領(lǐng)域的公共服務(wù)應(yīng)受益于不同的標(biāo)的群體。央地事權(quán)要依據(jù)公共服務(wù)的受益范圍而劃定。一般意義上，受益于全國性的公共事務(wù)，就要?dú)w屬中央；受益于地方性的公共事務(wù)，就要?dú)w屬地方。從本質(zhì)上看，“責(zé)任本位”與“受益范圍”兩個(gè)向度的確權(quán)依據(jù)并無實(shí)質(zhì)沖突?！柏?zé)任本位”是確權(quán)的價(jià)值方向，“受益范圍”是契合責(zé)任本位價(jià)值方向的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，兩者都把公共事務(wù)和公共責(zé)任作為事權(quán)配置首要考慮的因素，事權(quán)配置應(yīng)對的不是內(nèi)部的上級命令，而是要面對外界的公共需求。

以往關(guān)于公安事權(quán)配置的研究中，有學(xué)者對中央與地方公安機(jī)關(guān)的權(quán)責(zé)配置已作出了較為明確的劃分，但對于公安事權(quán)配置的依據(jù)，即公安事權(quán)配置的邏輯起點(diǎn)問題并未有過詳細(xì)的探討。公安事權(quán)配置并非一日之功，而且隨著公安改革的推進(jìn)，事權(quán)配置問題也會動(dòng)態(tài)調(diào)整。因此，為確保不同形勢下公安事權(quán)配置的適宜性，就必須首要考慮確權(quán)依據(jù)的問題。以“責(zé)任本位”與“受益范圍”為價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，公安機(jī)關(guān)在事權(quán)配置中應(yīng)把公共服務(wù)與公共責(zé)任作為前置性因素。例如，公安工作中要高度重視“民生指標(biāo)”與“服務(wù)指標(biāo)”，把人民群眾的滿意度、幸福感與獲得感作為公安工作開展的主線；事權(quán)配置中，也要充分考慮如何把最接近基層、最能服務(wù)于基層的地方公安機(jī)關(guān)的屬地優(yōu)勢最大化。2018 年2 月28 日中國共產(chǎn)黨第十九屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》中提到：基層政權(quán)機(jī)構(gòu)設(shè)置和人力資源調(diào)配必須面向人民群眾、符合基層事務(wù)特點(diǎn)，不簡單照搬上級機(jī)關(guān)設(shè)置模式。這給予公安機(jī)關(guān)尤其是地方公安機(jī)關(guān)非常明確的政策信號，即公安機(jī)關(guān)基層治理過程中面向的管理和服務(wù)對象應(yīng)該是其能夠直接接觸到的群眾，以及量大面廣的若干經(jīng)濟(jì)社會管理事項(xiàng)。

3.依據(jù)受益范圍，實(shí)現(xiàn)公安事權(quán)差異化配置

按照受益范圍的確權(quán)依據(jù)，公安機(jī)關(guān)事權(quán)配置應(yīng)體現(xiàn)不同層級間的差異化，即實(shí)現(xiàn)“上下有別”。一方面，在受益范圍的問題上，應(yīng)避免囿于“公共服務(wù)統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)的溢出范圍”，而是關(guān)注“公共服務(wù)收益的溢出范圍”[29]。這里的“風(fēng)險(xiǎn)”就是以“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)為基礎(chǔ)，思考權(quán)責(zé)主體在履責(zé)過程中利益最大化的行為選擇問題，即在現(xiàn)有的壓力型體制下，基層公安部門在不間斷地承接上級部門任務(wù)與指令的過程中，無論是上級還是下級公安部門主體都會主動(dòng)選擇規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，并以“最小化風(fēng)險(xiǎn)”的標(biāo)準(zhǔn)選擇權(quán)責(zé)配置中的博弈策略。這種從“成本維度”[30]出發(fā)的事權(quán)配置考慮的僅僅是權(quán)責(zé)主體的風(fēng)險(xiǎn)感知與風(fēng)險(xiǎn)成本邏輯，卻忽視了標(biāo)的群體的公共需求。因此，要強(qiáng)調(diào)從“成本維度”的消極博弈轉(zhuǎn)變到“質(zhì)量維度”的正面激勵(lì)。另一方面，公安事權(quán)配置在從“風(fēng)險(xiǎn)控制”轉(zhuǎn)向“服務(wù)責(zé)任”的前提下，要實(shí)際區(qū)分哪些事務(wù)是受益于全國性，哪些事務(wù)是受益于地方區(qū)域性的，并按照不同的受益范圍明確中央與地方公安事權(quán)的差異化配置①關(guān)于公安事權(quán)的劃分問題，學(xué)界已提出了一些較為明確的觀點(diǎn)，如針對《人民警察法》中的14項(xiàng)警察職責(zé)初步劃分了中央事權(quán)、中央與地方共同事權(quán)、地方事權(quán)三大類。本文側(cè)重從“風(fēng)險(xiǎn)控制”與“服務(wù)責(zé)任”兩大維度，重新思考公安機(jī)關(guān)事權(quán)配置中的確權(quán)依據(jù)與受益范圍問題。。

4.推動(dòng)實(shí)現(xiàn)公安事權(quán)配置的法治化

上述三點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)公安事權(quán)法治化的重要基礎(chǔ)與前提，法治化也是公安事權(quán)配置的必然路徑選擇。就境內(nèi)外警察事權(quán)配置的經(jīng)驗(yàn)看，法治化是優(yōu)化確權(quán)、實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)合理歸位必不可少的環(huán)節(jié)。公安事權(quán)配置一經(jīng)法治化，不僅能夠打破一直以來“行政性分權(quán)”的制度藩籬，而且有利于科學(xué)規(guī)范公安機(jī)關(guān)縱向權(quán)責(zé)體系，避免責(zé)任推諉，并能夠最大化提升公安機(jī)關(guān)履責(zé)過程中的治理成效。當(dāng)前，公安事權(quán)配置的法治化已提上重要議程?！度嗣窬旆ā贰豆矙C(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》等都在加緊修訂，修訂中也在著重對涉及公安事權(quán)優(yōu)化配置的條款進(jìn)行詳細(xì)梳理。另外，與公安事權(quán)相匹配的編制、財(cái)政、支出責(zé)任以及中央公安機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)移支付等配套措施也亟待法定化。2022 年4 月19 日的中央全面深化改革委員會第二十五次會議上，習(xí)近平總書記再次強(qiáng)調(diào)，“要清晰界定省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度”，“使權(quán)責(zé)配置更為合理，劃分收入更加規(guī)范，財(cái)力分布相對均衡，基層保障更加有力”。按照此次會議的重要精神指示，公安財(cái)政事權(quán)的法治化，尤其是提升與基層事權(quán)相匹配的財(cái)力與財(cái)權(quán)將是縱深推進(jìn)公安事權(quán)改革的重要一環(huán)。

（二）以“協(xié)同”治理為目標(biāo)，構(gòu)建權(quán)責(zé)主體間合作伙伴關(guān)系

確權(quán)是公安機(jī)關(guān)事權(quán)配置整體性框架設(shè)計(jì)中的第一步，也是理順公安機(jī)關(guān)縱向權(quán)責(zé)關(guān)系的關(guān)鍵一步。上文提到，確權(quán)就是要在有限公安的基礎(chǔ)上，明確事權(quán)劃分的邏輯起點(diǎn)，依據(jù)受益范圍制定央地公安機(jī)關(guān)職責(zé)配置表，并將權(quán)責(zé)配置關(guān)系法治化。需明確的是，公安機(jī)關(guān)事權(quán)配置必須確權(quán)，卻不能止步于確權(quán)。公安機(jī)關(guān)明確與其他行政部門、社會組織的職責(zé)，明確內(nèi)部縱向?qū)蛹壊块T的所屬事權(quán)，不意味著不同權(quán)責(zé)主體之間權(quán)責(zé)互動(dòng)關(guān)系的獨(dú)立與分割。相反，在明確內(nèi)外權(quán)責(zé)與上下權(quán)責(zé)的同時(shí)，應(yīng)從根本上構(gòu)建不同權(quán)責(zé)主體之間的“協(xié)同”關(guān)系，即發(fā)展不同權(quán)責(zé)主體之間新型的合作伙伴關(guān)系。從西方國家政府職責(zé)體系建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)來看，“劃分內(nèi)外，明確上下，協(xié)同履責(zé)”[31]也是最基本的事權(quán)發(fā)展演進(jìn)邏輯?？傊_權(quán)是前提，協(xié)同是根本和保障。公安機(jī)關(guān)事權(quán)配置中的“協(xié)同履責(zé)”需考慮以下三個(gè)方面：

第一，社會協(xié)同，即鼓勵(lì)公安機(jī)關(guān)與其他行政部門、社會組織等之間構(gòu)建合作型伙伴關(guān)系。某種意義上講，公安機(jī)關(guān)之外的其他行政部門與社會力量的協(xié)同參與有助于從實(shí)踐層面進(jìn)一步厘清公安機(jī)關(guān)的權(quán)責(zé)邊界。國外學(xué)界在關(guān)于縱向政府職責(zé)體系的論述中提出了一種“社會組織參與論”[32]的觀點(diǎn)，即“社會組織的參與有助于縱向政府間關(guān)系的轉(zhuǎn)移，并使得政府管轄界限逐漸透明，同時(shí)實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)的重組”。[33]因此，公安事權(quán)配置中的社會協(xié)同首先要求公安機(jī)關(guān)與其他治理主體應(yīng)是橫向溝通的平等主體，每個(gè)治理主體都應(yīng)按責(zé)履職，并能夠在公共服務(wù)的集體行動(dòng)中實(shí)現(xiàn)平等對話。此外，在積極鼓勵(lì)多元主體共治的同時(shí)，應(yīng)注意公安機(jī)關(guān)在合作型伙伴關(guān)系中要處于協(xié)同主導(dǎo)地位，其他行政部門或社會力量也應(yīng)在權(quán)責(zé)范圍內(nèi)最大化其輔助參與作用。就當(dāng)前公安工作的社會自治或第三部門參與治理的發(fā)展程度來講，還遠(yuǎn)未達(dá)到規(guī)模大、影響力廣泛的理想化狀態(tài)。而且，即便是在第三部門警務(wù)治理水平比較樂觀的國家，也沒有把警務(wù)工作完全寄托于社會自治，依然是以警察部門機(jī)構(gòu)為警務(wù)治理的主導(dǎo)。

第二，府際協(xié)同，即公安機(jī)關(guān)縱向?qū)蛹壊块T之間淡化行政級別和行政隸屬關(guān)系，倡導(dǎo)基于公共事務(wù)與公共責(zé)任的府際合作共贏[34]。在傳統(tǒng)的“一根針穿到底”的壓力型管理體制下，地方公安機(jī)關(guān)基于利益最大化和風(fēng)險(xiǎn)最小化的原則，變相“討價(jià)還價(jià)”“責(zé)任推諉”以及“聯(lián)合避責(zé)”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，形成真正意義上的縱向府際合作關(guān)系仍面臨重重困難。在我國單一制的體制環(huán)境下，公安機(jī)關(guān)縱向府際協(xié)同既要秉承“向上負(fù)責(zé)制”的行政工作原則，體現(xiàn)上級政府的統(tǒng)一指導(dǎo)與協(xié)調(diào)作用，同時(shí)在強(qiáng)調(diào)基層治理現(xiàn)代化的當(dāng)下，還需有效調(diào)動(dòng)地方政府的積極性與主動(dòng)性。由此，在明確各層級公安機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)歸屬后，如何以公共事務(wù)與公共責(zé)任為邏輯起點(diǎn)，而非從權(quán)力隸屬關(guān)系出發(fā)，尤其要將基層治理注意力從“向上負(fù)責(zé)”適度轉(zhuǎn)向面大量廣的公共事務(wù)，成為中國科層官僚體制下公安機(jī)關(guān)府際協(xié)同治理的改革關(guān)鍵[35]。而且，只有縱向部門之間形成合作關(guān)系，才能從根本上提升各層級公安機(jī)關(guān)的治理能力，形成治理效能疊加或螺旋式上升效應(yīng)。

第三，建立公安事權(quán)配置中的“爭議仲裁機(jī)制”。協(xié)同履責(zé)是確權(quán)基礎(chǔ)上最根本的目標(biāo)訴求，但實(shí)際過程中對于事權(quán)配置與權(quán)力關(guān)系的動(dòng)態(tài)調(diào)整難免存在爭議與沖突。就境內(nèi)外中央與地方事權(quán)配置的有效經(jīng)驗(yàn)看，普遍建立了有助于事權(quán)劃分的仲裁協(xié)商機(jī)制。比如，日本通過建立完備的仲裁體系解決央地事權(quán)配置中可能出現(xiàn)的爭端。日本政府（總務(wù)?。┰O(shè)立了中央與地方糾紛處理委員會，同時(shí)還在都道府縣與市村町之間建立了自治糾紛處理委員制度[36]。目前我國在事權(quán)配置問題上還未建立類似于日本的爭議協(xié)調(diào)機(jī)制。鑒于國外爭議仲裁體系的有效經(jīng)驗(yàn)，在公安事權(quán)配置問題上，可以考慮在國務(wù)院層面建立央地關(guān)系協(xié)調(diào)的全國性仲裁機(jī)構(gòu)，全面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)包括公安機(jī)關(guān)事權(quán)配置在內(nèi)的重大權(quán)責(zé)事項(xiàng)；或者可以考慮在公安系統(tǒng)內(nèi)部建立專門的公安事權(quán)仲裁委員會，有針對性地對公安事權(quán)配置進(jìn)行問題處理與協(xié)商。

（三）以“問責(zé)”控制為反饋，實(shí)現(xiàn)公安事權(quán)履責(zé)的閉環(huán)效應(yīng)

權(quán)責(zé)一致是事權(quán)配置中重要的標(biāo)準(zhǔn)與原則，有權(quán)必有責(zé)，因而事權(quán)配置及履職過程中必須做到嚴(yán)格規(guī)范有效的“問責(zé)監(jiān)督”。習(xí)近平總書記在全國公安工作會議上作出明確指示：“各級公安機(jī)關(guān)要完善對貫徹落實(shí)黨中央重大決策部署等情況的督促檢查、問效問責(zé)機(jī)制”，同時(shí)要“完善執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制和管理監(jiān)督制約體系”。因此，事權(quán)問責(zé)與監(jiān)督是優(yōu)化事權(quán)運(yùn)行體系具有關(guān)鍵性意義的環(huán)節(jié)，通過對事權(quán)落實(shí)情況的反饋實(shí)現(xiàn)對履責(zé)誤差的有效控制，提升事權(quán)履責(zé)過程中的閉環(huán)效應(yīng)。

公安機(jī)關(guān)的“責(zé)”明晰后，關(guān)鍵還在于如何“問”?，F(xiàn)有的壓力型體制下，公安機(jī)關(guān)的問責(zé)方式就是從上至下的層層任務(wù)考核，問責(zé)主體是上級公安部門，問責(zé)最終指向的是處于管理體制末梢的基層公安部門。概括來說，公安事權(quán)的問責(zé)與監(jiān)督具有如下特點(diǎn)：其一，從問責(zé)對象看，公安事權(quán)不斷下沉，越是基層，責(zé)任壓力越是被無限擴(kuò)大；其二，從問責(zé)內(nèi)容看，由于公安事權(quán)歸屬的模糊性，“結(jié)果導(dǎo)向”考核全面代替“過程導(dǎo)向”考核；其三，從問責(zé)方式看，由于公安機(jī)關(guān)以行政性分權(quán)為主導(dǎo)，缺少法治性分權(quán)，“人格化問責(zé)”代替了“職業(yè)主義要求”[37]；其四，從問責(zé)結(jié)果看，公安事權(quán)問責(zé)通常帶有明顯的“政治性”與“權(quán)威性”，導(dǎo)致“問責(zé)”與“避責(zé)”同時(shí)存在，甚至出現(xiàn)基層公安部門聯(lián)合避責(zé)的現(xiàn)象。

顯然，以上存在的四種問責(zé)現(xiàn)狀非但不能確保公安事權(quán)履責(zé)到位，反而會帶來公安機(jī)關(guān)各部門之間的資源競爭、利益排斥甚至引發(fā)基層治理中的“政治錦標(biāo)賽”等不良行為。因此，如何考慮在現(xiàn)有的壓力型體制下，優(yōu)化公安事權(quán)問責(zé)與監(jiān)督機(jī)制，減少地方公安機(jī)關(guān)聯(lián)合避責(zé)或府際避責(zé)現(xiàn)象的發(fā)生概率，是公安機(jī)關(guān)事權(quán)問責(zé)環(huán)節(jié)不容回避的問題。當(dāng)然，以上四種不良狀態(tài)是受到事權(quán)模糊界定的影響的。當(dāng)公安事權(quán)以法治化的形式得以明確后，這四種現(xiàn)象會有所緩解。那么確權(quán)后，如何進(jìn)一步建立健全公安事權(quán)的問責(zé)與監(jiān)督機(jī)制？本文認(rèn)為可以考慮以下四種方案：

首先，建立屬于不同層級公安部門的專有的事權(quán)執(zhí)行體系。在現(xiàn)有的公安事務(wù)層層發(fā)包體制下，任務(wù)從中央逐級下達(dá)至最基層公安部門，上級公安部門都是以下級公安部門為事務(wù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)。確權(quán)后，每一級公安部門都有屬于本部門的明確的事權(quán)職責(zé)范疇，應(yīng)當(dāng)建立專門適用于本級事權(quán)的獨(dú)立的執(zhí)行系統(tǒng)。具體來說，就是中央公安機(jī)關(guān)建立單獨(dú)屬于中央的事權(quán)執(zhí)行系統(tǒng)，而不再把中央事權(quán)轉(zhuǎn)移至地方來實(shí)現(xiàn)。而地方公安機(jī)關(guān)也要建立專屬的事權(quán)執(zhí)行系統(tǒng)，直接面向本轄區(qū)內(nèi)的地方公共事務(wù)。

其次，成立專門的公安事權(quán)問責(zé)監(jiān)督委員會，統(tǒng)籌安排不同層級部門事權(quán)履責(zé)的所有考核工作?，F(xiàn)有的權(quán)責(zé)考核主體都是上級公安部門，事權(quán)歸屬明確后應(yīng)考慮由專門的問責(zé)機(jī)構(gòu)進(jìn)行全面、系統(tǒng)的獨(dú)立考核。事權(quán)問責(zé)監(jiān)督委員會的組建不只是為了問責(zé)監(jiān)督，也要充分做好事權(quán)履責(zé)過程中的利益協(xié)調(diào)工作。

再次，由專門的公安事權(quán)問責(zé)監(jiān)督委員會針對不同層級部門的事權(quán)范疇開展分類或分層級問責(zé)。當(dāng)前的問責(zé)最終指向最基層，改革后就要求每一層級公安部門都要被問責(zé)考核，并按照事權(quán)屬性與事權(quán)范疇制定不同的問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)并實(shí)施分類或分層級問責(zé)。

最后，建立良性的公安事權(quán)問責(zé)溝通與反饋機(jī)制。確權(quán)后，“事權(quán)執(zhí)行—事權(quán)問責(zé)—事權(quán)溝通與反饋”是構(gòu)成公安事權(quán)履責(zé)良性閉環(huán)的三個(gè)重要環(huán)節(jié)。按照不同層級問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)對公安事權(quán)進(jìn)行分層級問責(zé)，不意味著事權(quán)問責(zé)監(jiān)督的全面終止，問責(zé)后還需要及時(shí)將考核結(jié)果反饋至事權(quán)執(zhí)行主體，從而不斷完善公安機(jī)關(guān)事權(quán)配置與履責(zé)過程。只有做到以上四個(gè)方面，公安事權(quán)的問責(zé)監(jiān)督才能形成有效的管理閉環(huán)。

結(jié)語

事權(quán)配置是國家治理現(xiàn)代化背景下優(yōu)化政府職責(zé)體系的重大課題，黨的十九屆五中全會擘畫了國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的宏偉藍(lán)圖：在“十四五”規(guī)劃期間，力爭實(shí)現(xiàn)國家行政體系更加完善，政府作用更好發(fā)揮，行政效率和公信力顯著提升。公安事權(quán)配置作為政府治理體系的重要組成，是推動(dòng)公安機(jī)關(guān)更好履行法定職責(zé)的關(guān)鍵內(nèi)驅(qū)力。公安事權(quán)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化有利于科學(xué)化設(shè)置各級公安機(jī)關(guān)部門機(jī)構(gòu)，解決“上下一般粗”的職責(zé)同構(gòu)問題；有利于優(yōu)化公安業(yè)務(wù)管理流程，提升公安工作整體效能。此外，公安事權(quán)配置也是建設(shè)更高水平平安中國的重要著力點(diǎn)。自2005 年10 月我國平安建設(shè)明確以“確保人民群眾安居樂業(yè)，確保社會穩(wěn)定和國家長治久安”為目標(biāo)，到2020 年10 月黨的十九屆五中全會提出“加強(qiáng)國家安全體系和能力建設(shè)”“建設(shè)更高水平的平安中國”，公安機(jī)關(guān)無疑在更高水平的平安中國建設(shè)中具備重要實(shí)力。而且，平安中國建設(shè)把群眾安全感作為成效衡量的主要依據(jù)，尤其是各級地方公安機(jī)關(guān)更要以當(dāng)?shù)厝罕姷男枨鬄閷?dǎo)向，主動(dòng)回應(yīng)人民期待。公安事權(quán)配置問題的再思考，對于優(yōu)化公安機(jī)關(guān)職責(zé)體系、推動(dòng)公安工作治理能力的現(xiàn)代化具有重大意義。