全域旅游的邊界約束條件及其政策啟示

楊衍江

（肇慶學(xué)院 圖書(shū)館，廣東 肇慶 526061）

一、引言：全域旅游理念和模式的緣起與理論探索

全域旅游是相對(duì)于景點(diǎn)（或景區(qū)）旅游而提出來(lái)的一種旅游發(fā)展理念。在景點(diǎn)旅游模式中，封閉的景區(qū)建設(shè)和經(jīng)營(yíng)與景區(qū)外部的社會(huì)相互“割裂”，存在著景區(qū)內(nèi)外的管理“圍墻”分割和利益分配沖突，使得景區(qū)內(nèi)外形成差異顯著的“兩重天”。旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)以封閉的自循環(huán)為特征，旅游企業(yè)在景區(qū)經(jīng)營(yíng)管理中往往單打獨(dú)享，為了確保企業(yè)自主管理的便利性和企業(yè)經(jīng)營(yíng)利益，景區(qū)圍墻內(nèi)實(shí)行“民團(tuán)式”治安管理。同時(shí)，旅游行政主管部門常常缺少其他相關(guān)政府部門的協(xié)同配合。[1]由此可見(jiàn)，在景點(diǎn)旅游模式下，從微觀層面上來(lái)說(shuō)，各旅游要素的經(jīng)營(yíng)主體各自為戰(zhàn)，景點(diǎn)企業(yè)只是在景區(qū)范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)著以“游”為主要內(nèi)容的旅游供給行為，因此難于形成促進(jìn)旅游要素優(yōu)化和充分利用的協(xié)調(diào)機(jī)制，從宏觀層面上來(lái)說(shuō)，各旅游要素的政府行政主管部門根據(jù)其職能和職責(zé)劃分各自為政，難于形成從戰(zhàn)略高度出發(fā)來(lái)考慮的旅游發(fā)展統(tǒng)籌規(guī)劃，使得旅游各要素之間的協(xié)調(diào)發(fā)展存在著體制和機(jī)制上的障礙。為了彌補(bǔ)景點(diǎn)旅游模式的不足或克服其弊端，促使旅游業(yè)適應(yīng)旅游需求的動(dòng)態(tài)變化實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步的發(fā)展，全域旅游理念在中國(guó)大地應(yīng)運(yùn)而生。

厲新建等人較早從理論上分析了全域旅游，并嘗試著回答什么是全域旅游。他們認(rèn)為，全域旅游是指“……為前來(lái)旅游的游客提供全過(guò)程、全時(shí)空的體驗(yàn)產(chǎn)品，從而全面地滿足游客的全方位體驗(yàn)需求?！盵2]這種表述對(duì)理論界和實(shí)踐工作帶來(lái)了較大的影響，成為了早期討論全域旅游問(wèn)題時(shí)引用較多的一種觀點(diǎn)。例如，左文君等人認(rèn)為全域旅游是：“……各部門齊抓共管、全民參與，為旅游者提供全時(shí)空、全過(guò)程的體驗(yàn)產(chǎn)品，全方位滿足游客的體驗(yàn)需求，實(shí)現(xiàn)旅游業(yè)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型升級(jí)?！盵3]顯而易見(jiàn)，這一觀點(diǎn)實(shí)際上只是對(duì)前一種觀點(diǎn)的翻版，這種觀點(diǎn)最大的問(wèn)題就是對(duì)“全”字想當(dāng)然式的過(guò)強(qiáng)解讀。正如劉家明等人所說(shuō)：抓住“全”字不放，提出“四全（全景、全業(yè)、全時(shí)、全民）”。一直在“全”字上做文章的，基本上都存在烏托邦式的認(rèn)識(shí)誤區(qū)[4]。張輝、岳燕祥也指出：學(xué)者們?cè)诮忉屓蚵糜位緝?nèi)容時(shí)，都是從“全”的角度來(lái)解釋，認(rèn)為全域旅游就是“全要 素 ”“ 全 市 場(chǎng) ”“ 全 產(chǎn) 業(yè) ”“ 全 時(shí) 間 ”“ 全 人 員 ”“ 全 過(guò)程”“全地域”，這種解釋既不符合我國(guó)全域旅游提出的背景，也不符合全域旅游實(shí)踐的要求[5]。

關(guān)于全域旅游思考中另外一些需要進(jìn)一步探討的觀點(diǎn)主要包括：第一種觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為：全域旅游的核心內(nèi)涵是在“旅游資源富集地區(qū)”“持續(xù)增強(qiáng)區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)能力的創(chuàng)新模式”[6]。首先，什么程度才能稱之為“富集”地區(qū)，實(shí)際工作中很難界定。如果要增強(qiáng)語(yǔ)言表述的適應(yīng)性，將其表達(dá)為“旅游資源相對(duì)富集地區(qū)”更為穩(wěn)妥。況且，旅游資源及其對(duì)游客的吸引力可能隨著時(shí)間推移而產(chǎn)生動(dòng)態(tài)的變化，即不“富集”的區(qū)域可能變得相對(duì)“富集”。其次，毋庸置疑，旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展對(duì)于特定區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大有裨益，而且旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的益處不僅僅將體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)利益的增加，它還將體現(xiàn)在改善區(qū)域形象、提高生活質(zhì)量與幸福指數(shù)等等方面，但旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是否能夠持續(xù)增強(qiáng)區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)能力卻需要進(jìn)一步論證，因?yàn)閰^(qū)域競(jìng)爭(zhēng)能力的強(qiáng)弱受著眾多因素的影響與制約。第二種觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為：全域旅游“是指以旅游業(yè)為主導(dǎo)的地域，通過(guò)旅游全域化建設(shè)，……實(shí)現(xiàn)旅游業(yè)引領(lǐng)乃至統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展的一種全新的區(qū)域發(fā)展理念、發(fā)展模式?！盵7]比較分析馬爾代夫和法國(guó)巴黎我們很容易發(fā)現(xiàn)，前者可以以旅游產(chǎn)業(yè)為引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)，旅游產(chǎn)業(yè)的影響滲透到經(jīng)濟(jì)與社會(huì)生活的方方面面，但后者雖然旅游業(yè)很發(fā)達(dá)，卻不一定以旅游業(yè)統(tǒng)領(lǐng)或引導(dǎo)其區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展。只有在其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對(duì)不足的條件下，旅游業(yè)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的主要產(chǎn)業(yè)地位才能凸顯，相反，如果其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平較高，即使旅游業(yè)主導(dǎo)地位不能凸顯，仍然不能否定旅游業(yè)發(fā)展的規(guī)模和絕對(duì)水平。

還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為“全域旅游是指在一定的行政區(qū)域內(nèi)”旅游的發(fā)展[8]。眾所周知，類似于山川水體等自然旅游資源，甚至包括部分人文旅游資源并非、也不可能以現(xiàn)行的行政區(qū)劃作為界碑，參照國(guó)際上旅游發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)，為遵循自然生態(tài)規(guī)律，保護(hù)、開(kāi)發(fā)和利用旅游資源，往往需要不同行政區(qū)域的政府（或其他主管部門）聯(lián)合或者合作開(kāi)發(fā)。“在已建立的旅游區(qū)，當(dāng)其旅游增長(zhǎng)造成的影響超出轄區(qū)外時(shí)，有必要在一個(gè)地區(qū)層次上合作制訂規(guī)劃。”“……其職責(zé)應(yīng)是兩州的政治分支，類似于一個(gè)縣或自治市”[9]。

綜觀近年來(lái)關(guān)于全域旅游的理論探討和21 世紀(jì)初以來(lái)四川汶川、廣西桂林、天津、海南等部分區(qū)域在全域旅游中的實(shí)踐探索，本文認(rèn)為，全域旅游可以概括為：在統(tǒng)籌全區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的基礎(chǔ)上，通過(guò)充分挖掘利用并逐步拓展區(qū)域擁有的各種旅游資源、豐富與創(chuàng)新旅游產(chǎn)品和旅游管理、促進(jìn)各相關(guān)產(chǎn)業(yè)部門共同和協(xié)調(diào)發(fā)展、全方位提升旅游目的地形象等途徑，吸引游客并滿足游客的體驗(yàn)需求、促使旅游目的地的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與自然生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展、在確保目的地旅游可持續(xù)發(fā)展的同時(shí)，提升利益相關(guān)者的總體利益以及當(dāng)?shù)鼐用竦纳钯|(zhì)量和幸福指數(shù)?？梢?jiàn)，關(guān)于全域旅游應(yīng)可以簡(jiǎn)要地表述為統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃、利用和拓展資源、創(chuàng)新豐富產(chǎn)品、持續(xù)改進(jìn)管理、協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)利益共贏等幾個(gè)方面工作的協(xié)作與配合。但是，關(guān)于判定與衡量全域旅游發(fā)展?fàn)顩r和程度的指標(biāo)與方法、促進(jìn)全域旅游發(fā)展的途徑與過(guò)程等許多問(wèn)題仍然需要進(jìn)一步地探討，而對(duì)這些問(wèn)題的研究則有賴于我們是否能夠更充分地認(rèn)識(shí)全域旅游發(fā)展的相關(guān)約束條件。

二、從發(fā)展面臨的邊界約束條件再度審視全域旅游發(fā)展

發(fā)展全域旅游無(wú)疑是一個(gè)美好的愿景，它并非純粹的柏拉圖式幻想，相反，它為旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、乃至經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的模式或空間布局提供了一種視野更為開(kāi)闊、更具遠(yuǎn)見(jiàn)和更有創(chuàng)造性的發(fā)展理念。當(dāng)然，全域旅游的發(fā)展不可能隨心所欲，它將面臨許多約束條件。諸多的約束條件將共同界定出全域旅游發(fā)展的“生產(chǎn)可能性（生產(chǎn)可能線）”邊界并決定著旅游產(chǎn)業(yè)在不同時(shí)間和空間區(qū)域的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。

第一，旅游資源的約束。旅游資源（產(chǎn)品）的特性決定著旅游資源的吸引力，社會(huì)的（包括當(dāng)代的和歷史的）和自然的旅游資源具有不同的特性。它們一般應(yīng)該具有新、奇、特、多等特點(diǎn)。由于旅游產(chǎn)品的現(xiàn)實(shí)消費(fèi)人群只能是當(dāng)代人，旅游資源必須能夠迎合和滿足當(dāng)代人的消費(fèi)心理需求。例如，當(dāng)人們沉浸于工業(yè)化與城市化過(guò)程及其負(fù)面影響的反思或反叛時(shí)，工業(yè)遺產(chǎn)旅游、工業(yè)旅游、農(nóng)業(yè)旅游與生態(tài)旅游逐漸成為部分目標(biāo)人群青睞的特色旅游產(chǎn)品。

旅游資源的富集程度是決定旅游資源吸引力大小的重要因素之一。旅游消費(fèi)行為受到時(shí)間因素的硬約束，旅游資源富集程度越高，越有利于游客將有限的閑暇時(shí)間充分地利用或說(shuō)將有限時(shí)間的效應(yīng)極大化。如城市旅游中開(kāi)發(fā)的重慶市磁器口、福州市的南后街等，單純的城市古街道游覽并不足以吸引足夠數(shù)量的游客駐足，在城市旅游的古街道開(kāi)發(fā)中，除了保持古城市（街區(qū)）文化的特質(zhì)，均不同程度地注入了現(xiàn)代元素，并藉此提高旅游資源的富集程度。又如西安古都旅游與江西贛州的客家圍屋，富集程度的差異將導(dǎo)致目標(biāo)市場(chǎng)人群和旅游消費(fèi)總量（包括旅游總?cè)藬?shù)、過(guò)夜總?cè)藬?shù)、旅游收入等等）的不同。

旅游資源對(duì)應(yīng)于旅游需求的響應(yīng)性（對(duì)需求關(guān)注點(diǎn)或熱點(diǎn)、便利性等的響應(yīng)程度）是考慮資源吸引力大小時(shí)不可忽視的因素。政治、經(jīng)濟(jì)或文化中心對(duì)于游客具有較強(qiáng)的吸引力，這些不同類型的中心地（區(qū)域）包括了一定量的受季節(jié)性影響很小的商務(wù)旅游活動(dòng)，且其中心地的地位對(duì)于激發(fā)休閑旅游的動(dòng)機(jī)具有較強(qiáng)的促進(jìn)作用。民族文化特色、自然風(fēng)貌的差異性是許多游客決定出行的動(dòng)因，如草原、高原、雪原等對(duì)于游客具有很強(qiáng)的吸引力。應(yīng)時(shí)性的旅游資源如紅色旅游、奧運(yùn)場(chǎng)館以及體育旅游等同樣易于激起旅游消費(fèi)者的旅游動(dòng)機(jī)。

第二，資本投入約束。至少存在著兩個(gè)方面的資本投入約束：一方面是宏觀（公共財(cái)政）投入資本約束?；镜慕煌ňW(wǎng)絡(luò)和交通條件不是專門為旅游活動(dòng)建設(shè)，但它們是旅游活動(dòng)的重要制約條件，它決定了游客旅游消費(fèi)行為的時(shí)間耗費(fèi)和舒適度，也決定著特定旅游區(qū)域可能覆蓋的旅游消費(fèi)者的地理范圍，它們將直接影響游客的旅游體驗(yàn)。盡管解決交通問(wèn)題可以有一些補(bǔ)充性的形式，如中國(guó)改革開(kāi)放初期出現(xiàn)的“貸款路”和BOT建設(shè)項(xiàng)目等等，但交通網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)和交通條件的改善一般取決于公共財(cái)政能力，它們屬于公共產(chǎn)品供給的范疇，因此，是否有能力建設(shè)、按照怎樣的標(biāo)準(zhǔn)以及什么時(shí)候建設(shè)交通網(wǎng)線等問(wèn)題的決策往往受到公共財(cái)政支出政策的直接影響。

另一方面是旅游經(jīng)營(yíng)商資本投入的約束。旅游經(jīng)營(yíng)商的資本投入受多種條件約束，但以下三個(gè)條件絕不能被忽略：（1）融資條件，它決定著旅游經(jīng)營(yíng)商能否在收益成本比較分析的基礎(chǔ)上順利在金融市場(chǎng)上籌措資金。有利于促進(jìn)旅游投資的融資必須是能夠降低旅游投資商資本成本的融資。（2）市場(chǎng)容量，不同類型和不同區(qū)域的旅游產(chǎn)品或?qū)碛胁煌氖袌?chǎng)容量，它決定著旅游經(jīng)營(yíng)商愿意投入的資本規(guī)模。當(dāng)然，旅游供給與需求雙方具有相互制約或者相互促進(jìn)與相互推動(dòng)的關(guān)系，即創(chuàng)新的旅游產(chǎn)品或?qū)⒓ぐl(fā)旅游需求的增長(zhǎng)，旅游需求量及其變動(dòng)（趨勢(shì)）也會(huì)影響旅游產(chǎn)品供給的品質(zhì)、規(guī)模和結(jié)構(gòu)。（3）資本回報(bào)，它取決于前述兩個(gè)條件，經(jīng)營(yíng)商不僅要考慮資本收益的穩(wěn)定性與資本回收期限，還將考慮旅游投資項(xiàng)目與其他產(chǎn)業(yè)投入產(chǎn)出比的比較收益——盡管行業(yè)之間的資本轉(zhuǎn)移存在一定障礙，利益差別仍然將會(huì)是資本在行業(yè)之間轉(zhuǎn)移的基本驅(qū)動(dòng)力。

第三，管理制度約束（如土地所有制度、政府管理體制的作用）。我國(guó)土地所有制現(xiàn)有集體所有制和國(guó)有制兩種基本形式。集體所有制土地可以通過(guò)轉(zhuǎn)讓承包土地使用權(quán)、以土地作為資本投入，或以股份形式與經(jīng)營(yíng)商合作[10]，回顧改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程，各地沒(méi)有統(tǒng)一的模式。但是，根據(jù)我國(guó)旅游發(fā)展實(shí)踐和各國(guó)旅游發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中必須處理好政府、旅游經(jīng)營(yíng)商、當(dāng)?shù)鼐用褚约捌渌嫦嚓P(guān)者的關(guān)系，建立集體土地所有者參與開(kāi)發(fā)決策、實(shí)現(xiàn)利益共享的制度保障，才能促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)和社區(qū)的和諧發(fā)展。國(guó)有制土地在法律意義上的所有權(quán)完全明晰，但土地產(chǎn)權(quán)束中的其他產(chǎn)權(quán)（如占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)等）卻可能分屬不同的政府授權(quán)的管理主體（如旅游局、林業(yè)局、宗教管理局等），由此使得各管理主體的職責(zé)范圍和職權(quán)劃分、收益權(quán)的分配等相關(guān)產(chǎn)權(quán)制度安排以及管理制度與管理體制的設(shè)定就成為促進(jìn)或阻礙旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一個(gè)重要條件。

第四，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展水平約束。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的總體水平制約著旅游業(yè)發(fā)展的水平和規(guī)模，旅游需求量的一般函數(shù)式可表達(dá)為：Qd=F（Yd，t），式中，Yd為個(gè)人可支配收入，t為閑暇時(shí)間。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展達(dá)到一定水平后的一般情況下，收入水平的高低和閑暇時(shí)間的多寡與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平往往呈正相關(guān)關(guān)系。同時(shí)，在滿足經(jīng)濟(jì)資源優(yōu)化配置條件及經(jīng)濟(jì)資源配置格局既定的情況下，也可以說(shuō)，在符合資源稟賦條件和既定的國(guó)際分工或區(qū)域之間分工格局的前提下，一個(gè)區(qū)域或一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)總體發(fā)展水平還將直接影響著該區(qū)域或國(guó)家旅游供給的結(jié)構(gòu)、規(guī)模和投資于旅游業(yè)的能力。也就是說(shuō)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)總體發(fā)展水平不僅影響著旅游需求量，同時(shí)也影響著旅游供給能力。當(dāng)然，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相同或相近的情況下，經(jīng)濟(jì)資源是否用于或怎樣用于旅游業(yè)的發(fā)展，一方面取決于對(duì)發(fā)展旅游業(yè)的機(jī)會(huì)成本的評(píng)估和對(duì)這種機(jī)會(huì)成本的承受能力，另一方面取決于區(qū)域或國(guó)家決策主體的發(fā)展愿景。

經(jīng)濟(jì)中尤其是與大旅游產(chǎn)業(yè)直接相關(guān)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展或公共產(chǎn)品的供給以及大旅游產(chǎn)業(yè)內(nèi)部各行業(yè)的發(fā)展及其相互關(guān)系對(duì)于旅游業(yè)的發(fā)展將具有更加突出的制約作用。大旅游產(chǎn)業(yè)內(nèi)部各行業(yè)被要求按照一定的比例關(guān)系協(xié)調(diào)發(fā)展，這些產(chǎn)業(yè)按照國(guó)內(nèi)現(xiàn)有的流行說(shuō)法可以高度抽象地認(rèn)為是與食、住、行、游、購(gòu)、娛等旅游六要素相關(guān)的產(chǎn)業(yè)，其中任意一種產(chǎn)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)的非協(xié)調(diào)發(fā)展，都將影響到旅游業(yè)發(fā)展的規(guī)模、質(zhì)量和整體績(jī)效，區(qū)域（或其它類型的經(jīng)濟(jì)體）或者可以通過(guò)“外購(gòu)”發(fā)展不足行業(yè)的相關(guān)產(chǎn)品以保證產(chǎn)業(yè)之間的比例關(guān)系，但因此卻將以降低旅游的收入等乘數(shù)效應(yīng)為代價(jià)。公共產(chǎn)品的供給比如公共交通（包括交通基礎(chǔ)設(shè)施）、公共安全、發(fā)展規(guī)劃、市場(chǎng)（制度或規(guī)則）秩序、環(huán)境整治和生態(tài)保護(hù)等等，也必將對(duì)旅游業(yè)發(fā)展產(chǎn)生不可忽視的影響，由此可見(jiàn)，全域旅游概念實(shí)質(zhì)上已經(jīng)拓寬了旅游“六要素”概念所包含的產(chǎn)業(yè)外延。

第五，區(qū)域（旅游目的地）發(fā)展愿景約束。區(qū)域或者說(shuō)旅游目的地中經(jīng)濟(jì)活動(dòng)行為主體的愿景將共同對(duì)區(qū)域旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生約束作用。其中，一些重要的行為主體如政府、旅游投資商、旅游行業(yè)協(xié)會(huì)和旅游資源的產(chǎn)權(quán)主體將對(duì)旅游產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r形成比較強(qiáng)力的約束。共同的愿景和這一愿景的實(shí)現(xiàn)過(guò)程將“源自于各成員的協(xié)商和博弈”[11]。

第六，時(shí)間維度的動(dòng)態(tài)約束。時(shí)移勢(shì)易，上述條件就有可能發(fā)生變化。各利益相關(guān)主體，包括政府、企業(yè)、社區(qū)居民等對(duì)于全域旅游建設(shè)藍(lán)圖的勾勒及其實(shí)現(xiàn)過(guò)程的認(rèn)知有可能隨著時(shí)間推移而發(fā)生變化，從而將會(huì)產(chǎn)生對(duì)于全域旅游目的地品牌形象或品牌本體的認(rèn)知和建設(shè)實(shí)踐的相應(yīng)改變。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境變化或者說(shuō)區(qū)域在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中相對(duì)位置的變化，當(dāng)代人審美觀念或?qū)徝罒狳c(diǎn)、旅游需求熱點(diǎn)的變化，也將可能要求全域旅游“形象”或“本體”在建設(shè)藍(lán)圖及其營(yíng)銷組合策略等方面進(jìn)行修訂。尤其是面對(duì)行政主官任期制條件下可能存在的“短期行為”（例如，國(guó)內(nèi)有些區(qū)域往往出現(xiàn)換一任行政主官就制定一個(gè)旅游發(fā)展規(guī)劃的現(xiàn)象），全域旅游目的地建設(shè)如何處理維持目的地本體形象的相對(duì)穩(wěn)定性與隨時(shí)間推移而變化的旅游市場(chǎng)需求之間的矛盾，將是一個(gè)不可能回避的話題。

三、邊界條件約束下踐行全域旅游理念的客觀要求及旅游發(fā)展政策選擇

（一）踐行全域旅游理念應(yīng)該盡可能滿足的客觀要求。由于不同區(qū)域發(fā)展基礎(chǔ)或起點(diǎn)不同，各種約束條件隨時(shí)間推移也可能發(fā)生改變，由此決定了踐行全域旅游理念的過(guò)程中必須盡可能滿足以下客觀要求：

第一，長(zhǎng)期滾動(dòng)預(yù)見(jiàn)。從規(guī)劃制定和實(shí)施的角度來(lái)看，由于約束條件（新的旅游資源被發(fā)現(xiàn)；歷史遺跡被創(chuàng)造；游樂(lè)場(chǎng)所或漂流、投資環(huán)境有利于吸引旅游投資者等等）和競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境改變（旅游市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中區(qū)域相對(duì)位置的變化），踐行全域旅游發(fā)展觀念必須具有戰(zhàn)略性分析思維，隨時(shí)間動(dòng)態(tài)滾動(dòng)式地進(jìn)行戰(zhàn)略調(diào)整，此舉不能奢望一蹴而就。

第二，差別制定策略。不同區(qū)域發(fā)展全域旅游的基礎(chǔ)各異，實(shí)際上表明這些不同的區(qū)域處于全域旅游的不同發(fā)展階段。對(duì)于不同起點(diǎn)的區(qū)域來(lái)說(shuō)，踐行全域旅游發(fā)展理念應(yīng)該制定不同的政策與策略，切忌生搬硬套，照葫蘆畫(huà)瓢。政策與策略的制定，可以借用旅游地生命周期理論等理論和科學(xué)預(yù)測(cè)與決策方法，以確保發(fā)展策略成為能夠促進(jìn)區(qū)域旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“對(duì)癥之藥”。

第三，先后階段連續(xù)。不同發(fā)展階段的具體旅游項(xiàng)目、公共基礎(chǔ)設(shè)施和對(duì)策措施可能會(huì)有所差別，但自始至終必須緊扣旅游目的地的本體形象展開(kāi)，必須圍繞旅游品牌的創(chuàng)建和培育這一核心工作，以保證區(qū)域內(nèi)政府各職能部門、投資主體和社區(qū)居民等各類利益相關(guān)者清楚地理解全域旅游的建設(shè)目標(biāo)并為此同心協(xié)力。因此，在推進(jìn)全域旅游建設(shè)過(guò)程中，應(yīng)該力戒短視行為。

第四，質(zhì)量與特色持續(xù)保持。區(qū)域旅游品牌的培育和品牌價(jià)值的逐步提升需要一個(gè)時(shí)間過(guò)程，在這一過(guò)程中，還將不斷地向游客推介該品牌的價(jià)值與特色，并將在消費(fèi)者心目中產(chǎn)生相應(yīng)的期望價(jià)值。顯而易見(jiàn)，保持區(qū)域旅游目的地的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)地位和對(duì)游客的吸引力，保持與維護(hù)旅游服務(wù)質(zhì)量與區(qū)域旅游服務(wù)特色本質(zhì)上屬于塑造本地旅游品牌工作的重要組成部分。

（二）全域旅游發(fā)展的政策選擇。全域旅游發(fā)展的政策選擇應(yīng)著重考慮以下問(wèn)題：

第一，在政府旅游主管部門現(xiàn)階段公布的關(guān)于區(qū)域旅游的考核指標(biāo)體系中，要求旅游產(chǎn)業(yè)應(yīng)該達(dá)到區(qū)域GDP的百分之幾。本文認(rèn)為，這一指標(biāo)要求可能存在偏頗。實(shí)踐中，旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r比較好，從而旅游產(chǎn)值絕對(duì)值比較大的區(qū)域中（比如，上海、深圳等城市），由于其他非旅游產(chǎn)業(yè)對(duì)區(qū)域GDP的貢獻(xiàn)度較大，旅游產(chǎn)值在區(qū)域GDP所占的相對(duì)比重不一定很大。因此，是否將旅游產(chǎn)值占GDP比例這一相對(duì)數(shù)指標(biāo)作為考查某一區(qū)域全域旅游成功與否的主要指標(biāo)值得商榷。

第二，踐行全域旅游發(fā)展理念不一定局限于現(xiàn)階段旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)比較好的區(qū)域，相反，只要具備旅游發(fā)展的強(qiáng)烈愿景，幾乎所有的區(qū)域都可能發(fā)展全域旅游——即使暫時(shí)難于達(dá)到全域旅游的目標(biāo)，這一觀念也應(yīng)該貫穿于“美麗社區(qū)”“宜居城市”的建設(shè)規(guī)劃之中。正如上文提及的約束全域旅游發(fā)展的條件均可能隨時(shí)間推移而發(fā)生變化，這些變化有可能拓寬或收縮旅游產(chǎn)品供給的可能性邊界和旅游產(chǎn)品供給的結(jié)構(gòu)與質(zhì)量。比如，多樣化旅游資源的數(shù)量與富集程度可能發(fā)生改變。廣東珠海市是一個(gè)比較典型的實(shí)例。直至20 世紀(jì)90 年代，珠海市的旅游資源不能算是豐盈，隨后逐步發(fā)展起來(lái)的國(guó)際航展、大學(xué)城、長(zhǎng)隆游樂(lè)園、海底溫泉以及港珠澳大橋開(kāi)通等等，無(wú)疑為珠海市全域旅游的發(fā)展提供了極佳條件。當(dāng)然，在從零散分布的旅游景點(diǎn)到全域旅游的發(fā)展過(guò)程中，由于資源條件不同、發(fā)展基礎(chǔ)不同，不同區(qū)域推進(jìn)全域旅游的階段和具體措施將存在差別，它們或者是添磚加瓦，或者是錦上添花。

第三，政策選擇是政策體系的選擇，而非單一或互相脫節(jié)的少數(shù)幾個(gè)政策的選擇，它應(yīng)該包括涵蓋“統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃、利用和拓展資源、創(chuàng)新豐富產(chǎn)品、持續(xù)改進(jìn)管理、協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)利益共贏”等多個(gè)方面工作和全工作過(guò)程的政策體系。其中有些屬于宏觀的經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)政策，有些屬于微觀經(jīng)濟(jì)政策。

統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，把旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃納入到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的整體規(guī)劃之中，既能夠引導(dǎo)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向，又能夠保障旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展必需的競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)濟(jì)資源。比如土地資源規(guī)劃，應(yīng)該在遵循國(guó)家國(guó)土規(guī)劃大原則的基礎(chǔ)上，作為長(zhǎng)久之計(jì)，立足全域旅游理念，在滿足生態(tài)平衡和綠色發(fā)展要求的前提下，統(tǒng)籌規(guī)劃工商用地、農(nóng)用地、城鄉(xiāng)居民區(qū)用地和旅游土地資源等各方面的用地需求。同時(shí)，還應(yīng)該充分發(fā)揮旅游委員會(huì)這類機(jī)構(gòu)的作用（不僅僅是旅游和文化部門的結(jié)合），協(xié)調(diào)政府各職能部門（包括發(fā)改委、財(cái)政局、交通運(yùn)輸主管部門等部門）的工作職責(zé)，徹底改變各旅游要素的政府行政主管部門根據(jù)其職能和職責(zé)劃分各自為政的格局。

利用和拓展旅游資源、創(chuàng)新豐富旅游產(chǎn)品以及持續(xù)改進(jìn)旅游服務(wù)管理等方面的工作除政府主管部門必要的引導(dǎo)和規(guī)制之外，更重要的是由“市場(chǎng)決定”。從市場(chǎng)的供給側(cè)來(lái)說(shuō)，首先是旅游企業(yè)，他們是旅游市場(chǎng)的行為主體，在踐行全域旅游理念的實(shí)踐中起著無(wú)可替代的作用。其次是旅游行業(yè)協(xié)會(huì)，他們?cè)谝?guī)范旅游經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、制訂旅游產(chǎn)品服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等方面的作用不可或缺。政府主管部門還應(yīng)總結(jié)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)并借鑒他國(guó)旅游發(fā)展的成功做法，制訂鼓勵(lì)和扶持旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)政策，包括直接參與旅游發(fā)展過(guò)程的一些活動(dòng)，比如，科學(xué)規(guī)劃和建設(shè)旅游公共基礎(chǔ)設(shè)施、區(qū)域旅游品牌的塑造和推廣、建立良好的國(guó)際關(guān)系并加強(qiáng)國(guó)際經(jīng)濟(jì)與文化交流、簽證和航空權(quán)方面在保證國(guó)家安全的前提下為旅游活動(dòng)提供最大可能的便利，等等。

第四，政府促進(jìn)全域旅游發(fā)展的政策體系和指導(dǎo)性旅游發(fā)展規(guī)劃應(yīng)該盡量考慮實(shí)現(xiàn)全域旅游發(fā)展動(dòng)態(tài)性（建設(shè)目標(biāo)、市場(chǎng)目標(biāo)、營(yíng)銷組合等隨著資源條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手諸方面條件的改變而相應(yīng)變化）和相對(duì)穩(wěn)定性（目的地本體品牌形象、顧客期望的定位或再定位、國(guó)土或城鎮(zhèn)、社區(qū)發(fā)展規(guī)劃等方面）之間矛盾的平衡，既要切忌旅游政策和旅游規(guī)劃制定的“短期行為”，同時(shí)又需避免忽視發(fā)展條件改變的僵化舉動(dòng)。有效的政策體系或規(guī)劃不能只是滿足于花錢請(qǐng)一個(gè)“專家項(xiàng)目組”完成制定工作，政策和規(guī)劃的效力更取決于其實(shí)施過(guò)程中的監(jiān)督、調(diào)節(jié)與控制，整個(gè)過(guò)程必須充分地貫徹戰(zhàn)略管理的思想精髓。