高?？蒲匈Y金管理風(fēng)險防范機制研究

袁 璨

（中國人民大學(xué)審計處，北京 100872）

2016年7月31日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》 （以下簡稱“意見”），并發(fā)出通知，要求各單位根據(jù)實際情況加以貫徹實施。其明確了自《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化體制機制改革加快實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見》等文件印發(fā)以來，在一定程度上激發(fā)了科研人員的創(chuàng)造活力,推動了科研創(chuàng)新事業(yè)的發(fā)展，但同時也存在某些科研資金管理措施不到位，改革成果難以落實等情況。由此提出需“完善中央高校、科研院所差旅會議、科研儀器設(shè)備采購、基本建設(shè)項目管理”，“改進中央財政科研項目資金管理”以及“規(guī)范管理，改進服務(wù)”的幾點意見。

此“意見”的主要精神是以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，并深入學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記系列重要講話精神，對黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會及全國科技創(chuàng)新大會精神予以貫徹落實。樹立綠色、開放、共享的發(fā)展理念，促進創(chuàng)新、創(chuàng)造、創(chuàng)業(yè)，改革科研經(jīng)費使用和管理模式，進一步簡政放權(quán)、優(yōu)化服務(wù)，通過新的運行機制，來激發(fā)廣大科研人員的創(chuàng)造積極性。

總體來說，“意見”明確了下放預(yù)算調(diào)劑權(quán)限、加大績效激勵力度、不設(shè)勞務(wù)費比例限制等更加靈活的科研經(jīng)費管理模式。指出應(yīng)在資金管理規(guī)范的前提下，讓科研人員能夠潛心從事相關(guān)研究。創(chuàng)新服務(wù)方式包括許多方面，對科研經(jīng)費的主管部門來說，應(yīng)清理規(guī)范各種無實質(zhì)意義的檢查評審，推進已有檢查的結(jié)果共享，避免重復(fù)檢查，過度檢查。因此，在新形勢下加快推進科研項目資金管理改革，實際上對以往的科研經(jīng)費管理模式提出了新的要求。那么如何在簡政放權(quán)、優(yōu)化服務(wù)的要求下，完成政策措施的落實和財政資金的審計監(jiān)督，就成了需要深入研究的問題。

一、傳統(tǒng)科研經(jīng)費管理目標(biāo)及風(fēng)險點

1.傳統(tǒng)科研經(jīng)費管理目標(biāo)

高?？蒲薪?jīng)費在我國教育投入中所占比例較高，經(jīng)費總額亦有逐年增加的趨勢。傳統(tǒng)管理視角認為科研經(jīng)費最大的風(fēng)險是違規(guī)使用，阻礙了其應(yīng)有的使用效益，因此，避免科研資金的浪費無疑成了科研經(jīng)費管理的最大意義。在此背景下，為了對科研經(jīng)費的風(fēng)險進行控制管理，提高經(jīng)費使用效益，一般將傳統(tǒng)科研經(jīng)費管理的目標(biāo)歸為合規(guī)性、效益性、風(fēng)險可控等內(nèi)容。

效益性是指科研經(jīng)費投入與產(chǎn)出的合理性問題，在科研項目成立初期，就應(yīng)該設(shè)定好預(yù)期的效益目標(biāo)，以確?？蒲薪?jīng)費的所有支出都圍繞著效益目標(biāo)進行，從而避免科研資金的浪費與使用偏離。然而，效益性卻也是科研經(jīng)費管理中最難界定的一個目標(biāo)，因不同的主體對效益性的理解存在差異，故統(tǒng)一的績效評價體系較難建立。并且因為基礎(chǔ)研究工作的不確定性，科研工作的長期性，特別是評估指標(biāo)體系對科研人員工作方式的影響性，對項目評估指標(biāo)體系設(shè)立需要慎重考慮。

風(fēng)險可控是針對科研經(jīng)費管理中可能存在的問題而言的，首先應(yīng)分析整個管理環(huán)節(jié)的風(fēng)險點，其次在具體的風(fēng)險點上查找不同的風(fēng)險表現(xiàn)，最后需要針對各種風(fēng)險表現(xiàn)來設(shè)計具有實際可操作性的風(fēng)險防控措施，從而確?？蒲薪?jīng)費管理環(huán)節(jié)中的重大風(fēng)險點全部可控，中度風(fēng)險點基本可控，輕度風(fēng)險點則應(yīng)當(dāng)盡可能降低損害?？蒲许椖苛㈨棴h(huán)節(jié)、使用環(huán)節(jié)、成果提交環(huán)節(jié)均存在各種層次的風(fēng)險點，而對于經(jīng)費管理來講，風(fēng)險表現(xiàn)則可單純以資金使用管理存在的可能紕漏為切入點，來設(shè)計防控措施。

2.傳統(tǒng)科研經(jīng)費管理主要風(fēng)險點

（1）預(yù)算管理風(fēng)險。不論是縱向課題還是橫向課題，課題負責(zé)人在設(shè)立申請時均需提交經(jīng)費使用計劃表，一般來講，最終批準(zhǔn)經(jīng)費的分項使用額度多是按照當(dāng)初的預(yù)算來劃撥的。但由于多數(shù)課題負責(zé)人并不具備相應(yīng)財務(wù)知識，并對研究缺少詳細計劃方案等原因，在設(shè)計科研經(jīng)費使用計劃表時經(jīng)常缺乏考慮，導(dǎo)致經(jīng)費到賬、研究有所進展后才發(fā)現(xiàn)無法按照原定預(yù)算執(zhí)行，便隨意增減分項預(yù)算，或產(chǎn)生大量調(diào)賬事宜，增加了預(yù)算管理的風(fēng)險。

（2）資產(chǎn)管理風(fēng)險。對于國家自然科學(xué)基金類的科研項目來說，購買實驗室設(shè)備及固定資產(chǎn)占據(jù)了科研經(jīng)費的很大比例。目前，即使是教師個人使用科研經(jīng)費購買的資產(chǎn)，在各高校的管理模式下，亦不屬于私有資產(chǎn)，需要納入學(xué)校資產(chǎn)系統(tǒng)進行管理。大部分高校已經(jīng)研發(fā)或使用了相應(yīng)的資產(chǎn)管理系統(tǒng)，對資產(chǎn)實行信息化管理，但仍然存在采購環(huán)節(jié)失控、資產(chǎn)實物管理松懈、資產(chǎn)丟失損毀嚴(yán)重等風(fēng)險。

（3）合同管理風(fēng)險。高校日常行政產(chǎn)生的合同一般分為教育合作合同、人事勞動合同、科研項目合同、經(jīng)濟合同及其他類型合同等。對于科研管理來說，除科研項目合同外，還涉及大量經(jīng)濟合同，如物資設(shè)備采購合同、圖書采購合同等。合同管理歷來是科研經(jīng)費管理中的難點，如何保證合同的真實性，合同條款的有效性及合同簽訂的合規(guī)性是需要重點關(guān)注的問題。部分高校實行合同分類歸口管理制度，對合同管理職責(zé)進行分工和授權(quán)，以降低合同管理的風(fēng)險。

值得注意的是，以上幾類主要風(fēng)險點對應(yīng)的風(fēng)險表現(xiàn)均與挪用、侵占、套取科研經(jīng)費的行為掛鉤。通俗的講，即傳統(tǒng)科研經(jīng)費管理風(fēng)險防范主要任務(wù)仍是確保經(jīng)費使用的合法、合規(guī)以及真實性。在國家新政策的導(dǎo)向下，此種風(fēng)險防范機制亦應(yīng)適時變更，以規(guī)范資金管理、創(chuàng)新服務(wù)方式。

二、新形勢下科研經(jīng)費管理風(fēng)險評估

1.科研項目資金管理

“意見”明確了在現(xiàn)行科研管理模式下，有如下幾條需要改進：（1）預(yù)算編制的程序應(yīng)相應(yīng)簡化，并將項目執(zhí)行過程中的預(yù)算調(diào)劑權(quán)限下放；（2）本著加大激勵尺度的原則，提高間接費用的比重，使科研人員的績效獲得與其在科研過程中的實際貢獻掛鉤；（3）對勞務(wù)費的開支，應(yīng)不設(shè)比例限制，同時明確其開支范圍；（4）對于項目結(jié)余資金的處理方式，應(yīng)進一步改進；（5）橫向課題經(jīng)費，宜自主規(guī)范管理。總的來說，這些措施本身的目的是要賦予課題負責(zé)人更多的自主權(quán)限，其亦承認研究人員本身的科研勞動應(yīng)能夠得到合理的報償，由此，應(yīng)創(chuàng)新和改革科研經(jīng)費使用和管理的方式。

具體來講，課題經(jīng)費劃分中直接費用項下的測試／計算／分析費、能源動力費、材料費、出版物／文獻／信息傳播事務(wù)費及其他支出預(yù)算調(diào)劑權(quán)應(yīng)下放給項目承辦單位。并合并會議費、差旅費、國際合作與交流費科目，以簡化預(yù)算編制，由科研人員結(jié)合實際科研活動需要來編制預(yù)算并按照規(guī)定統(tǒng)籌合理使用。這樣一來，實際上降低了對預(yù)算控制的要求，自然也相應(yīng)減少了科研項目預(yù)算管理的風(fēng)險。

點評：太多人的離婚，不是夫妻關(guān)系確實破裂，而是兩人無法解決問題，也不會解決問題。化解一場婚姻危機，我們要做的，是反求諸己，先掌控自己的情緒和思維，再針對沖突，傾聽對方，表達自己，最后達成和解。比如文中的夫妻，他們因為外力的干預(yù)險些離婚，好在他們付諸了行動，找到了解決問題的辦法：將夫妻關(guān)系擺在首位，其他關(guān)系包括父母關(guān)系退居其次；讓婆婆的付出收獲切實的回報，有了“規(guī)則”，婆婆自然就有了界限感。如果你的婚姻也如文中夫妻，愛與責(zé)任尚未缺席，請不要忙著給它“安樂死”，或許你的婚姻只是微染寒疾，并非病入膏肓。

2.差旅會議管理

對于差旅費而言，“意見”指出中央高校、科研院所應(yīng)根據(jù)實際的合理需要，來確定科研教學(xué)人員可以乘坐的交通工具類別等級和住宿標(biāo)準(zhǔn)。對于真實的科研任務(wù)，確實難以取得相應(yīng)住宿發(fā)票的，可以據(jù)實報銷科研人員產(chǎn)生的城市間交通費，并按照相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)予以發(fā)放市內(nèi)交通費及伙食補助費。對于相關(guān)的會議而言，科研人員亦可以自行確定會議的性質(zhì)（如學(xué)術(shù)會議、座談會、討論會、評審會等）、會議的次數(shù)、會議的天數(shù)、參加的人數(shù)以及會議費用的合理開支標(biāo)準(zhǔn)、開支范圍等。

從此可看出對于差旅會議而言，主導(dǎo)精神是在精簡高效、厲行節(jié)約的原則下，進一步簡政放權(quán)，由高校自主確定各支出標(biāo)準(zhǔn)。因此，這部分的費用支出，只是標(biāo)準(zhǔn)有所變化，但風(fēng)險點并未改變，依然存在合規(guī)性使用等風(fēng)險問題。

3.設(shè)備儀器采購管理

“意見”指出中央高校、科研院所可根據(jù)實際科研需要自行采購相關(guān)的設(shè)備儀器，亦可自主選擇設(shè)備儀器采購評審的專家評委，但同時應(yīng)做好設(shè)備儀器采購的監(jiān)督管理工作，對采購全程都應(yīng)做到公開、透明、可追溯。在財政部層面，對政府采購項目，應(yīng)簡化其預(yù)算調(diào)劑和變更政府采購方式的審批流程。對采購進口設(shè)備儀器的，均應(yīng)實行備案管理制，并應(yīng)繼續(xù)落實對于進口科研教學(xué)用品的免稅政策。

由此可見，對于儀器設(shè)備采購管理環(huán)節(jié)來說，優(yōu)化的只是采購流程，而資產(chǎn)管理的風(fēng)險點依然存在，儀器設(shè)備采購也仍是科研經(jīng)費管理中應(yīng)重點關(guān)注的環(huán)節(jié)?？蒲袃x器設(shè)備采購的管理權(quán)限放開，與資產(chǎn)管理要求的宗旨并不矛盾。

4.規(guī)范管理、改進服務(wù)

課題負責(zé)人申請的科研項目既然經(jīng)由依托單位申請，就應(yīng)接受項目依托單位的管理監(jiān)督。依托單位應(yīng)認真落實國家有關(guān)政策規(guī)定，制定內(nèi)部管理辦法，資金監(jiān)督管理的作用是完善單位的內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)，對資金使用績效進行合理評價，從而保障科研資金使用的規(guī)范有效。需要指出的是，“意見”要求各科研主管部門盡快出臺操作性強的實施細則，進一步簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，從而為科研人員創(chuàng)造良好的環(huán)境氛圍，以使其能夠潛心于科學(xué)研究，但同時也應(yīng)對違法違紀(jì)問題嚴(yán)肅查處。但須精簡檢查評審，推進檢查結(jié)果共享，減少檢查數(shù)量，避免過度檢查。

“意見”強調(diào)應(yīng)為科研人員在科研資金管理支出環(huán)節(jié)提供專業(yè)化的服務(wù)，此方面易產(chǎn)生的風(fēng)險則主要為內(nèi)控機制建設(shè)缺失風(fēng)險及審計監(jiān)督缺位風(fēng)險。

三、高?？蒲匈Y金管理風(fēng)險防范機制

1.科研管理風(fēng)險識別

與傳統(tǒng)的科研管理模式相比，現(xiàn)行的高校財務(wù)報銷流程規(guī)定的更為細化，比如多數(shù)高校已要求報銷發(fā)票需附正規(guī)商品明細，發(fā)票金額在一定數(shù)額以上亦要附發(fā)票查詢真?zhèn)螁?，這些規(guī)定都在一定程度上減輕了科研經(jīng)費合規(guī)性的審查風(fēng)險，使得風(fēng)險重點有所轉(zhuǎn)移。目前，就科研管理的目標(biāo)來看，其風(fēng)險點主要分布在以下幾個層面。

第一，未有效貫徹落實國家科研管理法規(guī)及科研激勵政策。第二，未有效使用科研資金，包括發(fā)票真實但業(yè)務(wù)不真實，勞務(wù)費被虛報冒領(lǐng)等問題。第三，儀器設(shè)備管理、合同管理不到位，導(dǎo)致虛假采購、虛構(gòu)合同等非真實業(yè)務(wù)的發(fā)生。第四，未嚴(yán)格審核科研合作，此類風(fēng)險主要牽扯到科研項目外撥經(jīng)費的支出問題，并非所有的科研項目都有。就第一類風(fēng)險到第三類風(fēng)險來說，風(fēng)險指數(shù)是由小及大的。

2.內(nèi)部控制機制建設(shè)

內(nèi)部控制機制建設(shè)是組織建設(shè)必不可少的環(huán)節(jié)，科研經(jīng)費管理內(nèi)部控制即指為實現(xiàn)科研管理的工作目標(biāo)，通過制定規(guī)章制度、合理措施以及執(zhí)行程序，對科研經(jīng)費管理的風(fēng)險進行防范和控制，其主要內(nèi)容包括內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息與溝通、內(nèi)部監(jiān)督五個方面。

內(nèi)部環(huán)境指科研經(jīng)費各管理部門的機構(gòu)設(shè)置、權(quán)責(zé)分配，其環(huán)境的好壞直接決定著其他控制內(nèi)容能否發(fā)揮相應(yīng)的作用。風(fēng)險評估是指各科研經(jīng)費管理部門應(yīng)根據(jù)自身的業(yè)務(wù)范圍，查找自身的風(fēng)險點，熟悉相應(yīng)的風(fēng)險表現(xiàn)?？刂苹顒邮侵笇λ_認的風(fēng)險設(shè)立具體的防控措施，以盡可能降低風(fēng)險，保證組織目標(biāo)的實現(xiàn)。信息與溝通指科研經(jīng)費管理程序應(yīng)通過所建立的信息系統(tǒng)為管理提供信息，并實現(xiàn)信息的傳遞與溝通，亦可保證信息痕跡的可查詢。內(nèi)部監(jiān)督是指評價內(nèi)部控制實施質(zhì)量的整個過程。

3.日常檢查與審計監(jiān)督

對于科研經(jīng)費管理的控制，還應(yīng)建立健全高校內(nèi)部監(jiān)督檢查機制，其中包括日常檢查與專業(yè)的審計監(jiān)督。日常檢查指高校的財務(wù)、科研、資產(chǎn)、紀(jì)檢監(jiān)察等相關(guān)部門日常的自行檢查，如財務(wù)部門的財務(wù)驗收、科研部門的自行管控，資產(chǎn)部門的定期盤點，紀(jì)檢部門對舉報的正常反饋等。

審計監(jiān)督指高校內(nèi)部審計部門對科研經(jīng)費管理的某些方面進行有針對性的專業(yè)檢查。如科研資產(chǎn)審計檢查，財務(wù)專項審計等。此類檢查或以項目的方式進行，或以年度為單位進行專項審計。審計的目的在于對監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的缺陷進行反饋，查找問題提出對應(yīng)的建議，并對存在問題的整改情況進行后續(xù)追蹤，以確保審計實施的效果。

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[2]楊媚.高?？蒲薪?jīng)費管理風(fēng)險防范與績效評價[J].財經(jīng)界(學(xué)術(shù)版)，2014，(16).

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