政策過程視域下教育幫扶的困境與創(chuàng)新路徑

鐘小斌，謝治菊

(1.貴州民族大學 教育評估中心(民族教育研究所)，貴陽 550025；2.廣州大學 公共管理學院，廣州 510006)

提要：近年來，貧困地區(qū)教育發(fā)展狀況的改善成效明顯。但是針對“三區(qū)三州”等深度貧困地區(qū)的教育幫扶措施仍有較大改善空間。基于相關(guān)文獻提出以“教育幫扶”助力“靠教育扶貧”，并設(shè)計政策過程視域的教育幫扶分析框架。通過對貴州貧困地區(qū)教師、教育管理人員等調(diào)研，分析我國教育幫扶領(lǐng)域中的識別、幫扶、監(jiān)督、考核及問責機制中的困境：受益對象識別不精準，協(xié)作式教育幫扶效率不高，監(jiān)管力量薄弱，考核機制不健全，問責機制失衡。提出教育幫扶的路徑優(yōu)化對策：完善識別機制，明確教育幫扶對象；創(chuàng)新幫扶機制，提高教育扶貧效果；轉(zhuǎn)變考核理念，發(fā)揮考核激勵作用；創(chuàng)新監(jiān)管方式，提高監(jiān)管水平；規(guī)范問責過程，樹立問責威信。

一、引言

近年來，改善貧困地區(qū)薄弱學校辦學條件、學生資助等教育幫扶措施取得了明顯成效，但是幫扶舉措仍不夠精準，對“三區(qū)三州”等深度貧困地區(qū)師資建設(shè)、職業(yè)教育、控輟保學等方面聚焦發(fā)力不夠[1]，主要表現(xiàn)在：幫扶滿意度有待提高，師資建設(shè)不足，資金缺口較大，貧困生內(nèi)生力激勵不夠[2]。長期以來，在教育幫扶政策落實中，對貧困生的幫扶主要通過資助、免學雜費、補貼等措施來保障其“有學上”，對于薄弱學校的幫扶主要集中在改善基本辦學條件、推進學校標準化建設(shè)方面，對教師的幫扶主要集中在增加教師規(guī)模、引進緊缺學科教師以及提高教師待遇等方面。從教育本體立場來看，教育的本質(zhì)是改造和構(gòu)建人主觀世界的活動。教育要對不同的人及其生命進行人性化教育，是人自由解放不可或缺的內(nèi)在環(huán)節(jié)。無論是資金幫扶，還是改善辦學條件，似乎都沒有直抵“教育促進人的社會化和全面發(fā)展”這一根本問題。人類的認知從低到高分為“神經(jīng)、心理、語言、思維和文化認知”5個層級，教育可通過提升貧困群體這5個層級的認知水平來阻斷貧困代際傳遞[3]。精準識別、幫扶、監(jiān)督、考核及問責機制是落實教育幫扶政策的核心環(huán)節(jié)，優(yōu)化政策過程中的精準識別、幫扶、監(jiān)督、考核及問責機制，為貧困地區(qū)薄弱學校及教師賦能，促使各類資源聚焦教育本體，決定了教育幫扶的可持續(xù)性。

二、提出問題：以教育幫扶助力靠教育扶貧

本文提出的教育幫扶主要是指“扶教育之貧”，但目前學界對我國新時代教育扶貧的內(nèi)涵尚未達成共識。一種觀點認為，教育扶貧是一個目標明確指向貧困人口和貧困現(xiàn)象的戰(zhàn)略，即教育扶貧是一個以發(fā)展中的教育為手段，以貧困者或者貧困現(xiàn)象為對象，消減貧困的過程[4]。顯然，以該觀點審視的話，教育僅為扶貧之手段。該觀點的理論依據(jù)主要有奧斯卡·劉易斯的貧困文化理論和舒爾茨(Schultz)的人力資本理論。

另一種觀點認為，改善貧困地區(qū)的辦學條件，促進教師的專業(yè)發(fā)展，可以提升貧困地區(qū)學生的學習效果和全面發(fā)展，阻斷貧困的代際傳遞[5]。因此，教育扶貧目標和指向較多，不僅包括貧困戶學生，還包括貧困地區(qū)薄弱學校、教師。以此來看，教育既是扶貧之手段，亦是扶貧之對象，具有“靠教育脫貧”與“扶教育之貧”雙重含義[6]。埃德加·莫蘭(Edgar Morin)提出，對事物的合理認識應該可以把任何信息放在其背景中和其所屬的整體中加以定位[7]。教育扶貧作為社會的子系統(tǒng)，必然會受到政治、社會、經(jīng)濟、文化、產(chǎn)業(yè)等多種環(huán)境因素的影響。對于教育扶貧的理解，應遵從歷史發(fā)展邏輯、實踐發(fā)展邏輯以及貧困者能力發(fā)展邏輯。從歷史發(fā)展邏輯來看，我國的扶貧戰(zhàn)略從新中國成立后的文化掃盲、救濟式扶貧發(fā)展至改革開放后的體制變革、區(qū)域開發(fā)扶貧、攻堅計劃扶貧、戰(zhàn)略聯(lián)動扶貧階段及小康精準扶貧階段[8]；從實踐發(fā)展邏輯來看，扶貧訴求從掃盲、救濟發(fā)展到“有學上”“上好學”；從貧困者認知發(fā)展邏輯來看，分為神經(jīng)、心理、語言、思維、文化認知發(fā)展幾個階段[3]。

筆者認為，教育幫扶與靠教育扶貧本質(zhì)上并不矛盾，教育幫扶是靠教育扶貧的延伸，靠教育扶貧指明了教育幫扶的意義。基于貧困地區(qū)薄弱學校的主體意識及幫扶需求，通過幫扶改善其辦學條件；基于貧困地區(qū)教師專業(yè)發(fā)展的主觀愿望，通過激勵、培訓機制提升其教學能力；通過精確的幫扶手段資助貧困學生、改善貧困學生營養(yǎng)均屬于教育幫扶，并可以概括為以教育幫扶助力靠教育扶貧。

三、政策過程：教育幫扶的分析框架

公共政策的本質(zhì)是政府對社會價值進行權(quán)威性分配的過程[9]。美國政治學家戴維·伊斯頓(David Easton)認為，政策過程是包括輸入、轉(zhuǎn)換、輸出在內(nèi)的連續(xù)循環(huán)過程[10]?；诖骶S·伊斯頓(David Easton)的研究，加布里埃爾·A.阿爾蒙德(Gabriel A.Almond)將政策過程擴展為“輸入—轉(zhuǎn)換—輸出—結(jié)果—反饋”5個環(huán)節(jié)[11]。哈羅德·拉斯韋爾(1956)等學者進一步將政策過程劃分為相互銜接的組合[12]。這種分析法被稱為階段啟發(fā)法，各階段涉及不同的時間、制度和行動者。一般認為，政策過程包括政策制定、執(zhí)行、監(jiān)督、評估、終結(jié)5個方面。由于“過程”是事物在時間上的持續(xù)性和空間上的廣延性，以及矛盾存在和發(fā)展的形式[13]，因此，從政策過程視域下對某個階段、各階段之間及所有階段關(guān)系進行考察則會更加客觀和準確[14]。

為了解國內(nèi)教育幫扶研究現(xiàn)狀，作者在“中國知網(wǎng)”搜索欄中將文獻“篇名”包含“教育扶貧”或“教育精準扶貧”作為檢索條件，共搜索得到1 455篇相關(guān)文獻。運用可視化軟件Citespace構(gòu)建教育幫扶相關(guān)研究的知識圖譜，從知識圖譜發(fā)現(xiàn)：教育幫扶的目標既有直接目標，也有間接目標；教育幫扶的空間區(qū)域以老少邊窮地區(qū)為主；幫扶政策執(zhí)行主體既包括教育行政部門，也包括各級各類學校；幫扶手段呈現(xiàn)多元化。通過梳理教育幫扶研究現(xiàn)狀發(fā)現(xiàn)，相關(guān)文獻在研究方法上仍以定性研究為主；學者們對教育幫扶政策執(zhí)行過程中的監(jiān)督、考核及問責機制關(guān)注較少；從教育幫扶政策制定和執(zhí)行者的視角，對識別、幫扶、監(jiān)督、考核及問責機制進行系統(tǒng)、全面的考察則更少。雖然我國教育幫扶頂層設(shè)計及配套政策日趨完善，涵蓋不同教育階段、類型和區(qū)域，政策內(nèi)容多樣化，政策體系初步形成，但是由于貧困的復雜性以及防返貧的艱巨性，教育幫扶仍然存在一些共性問題和挑戰(zhàn)：政策執(zhí)行者的政策認知障礙和自由裁量行為；多層級政策制定主體溝通協(xié)調(diào)機制不完善；政策目標的模糊性、考核機制中的信息不對稱；對“技術(shù)治理”的過度依賴遮蔽貧困群體的真實需求[15]。精準識別、幫扶、監(jiān)督、考核和問責構(gòu)成了教育幫扶政策過程的5個基本內(nèi)核，運用政策過程理論對其進行分析，可以更系統(tǒng)和清晰地認清教育幫扶政策目標及執(zhí)行狀況，不僅與“實踐—認識—實踐”的辯證唯物主義相契合，也可以避免忽視過程導致的目標與結(jié)果偏差，促使識別、幫扶、監(jiān)督、考核及問責機制跟教育幫扶政策的制定形成一個閉環(huán)，提高教育幫扶決策的科學化、民主化水平。初步的分析框架如圖1所示，即教育幫扶領(lǐng)域中的政策制定、識別、幫扶、監(jiān)督、考核和問責機制共同組成了教育幫扶機制，其中政策制定采用政策過程理論中的多源流框架進行闡釋[16]。從圖1可以看出，各環(huán)節(jié)之間具有聯(lián)系和制約的關(guān)系，其互動關(guān)系可以解釋教育幫扶領(lǐng)域中存在的主要問題和現(xiàn)象。由于問責機制的有效運行依賴于充分的調(diào)研，考核機制依賴于公開公正的考核標準，通過考核和問責，可以全面總結(jié)和分析導致問題的主要原因、政策漏洞以及防止措施等，因此將其歸為政策評價范疇，將識別、幫扶和監(jiān)管機制歸為政策執(zhí)行范疇。識別、幫扶、監(jiān)督、考核和問責機制中的相關(guān)信息和結(jié)果反饋至政策制定環(huán)節(jié)，從而影響政策制定?？己撕蛦栘煓C制中的相關(guān)信息和結(jié)果會反饋至政策執(zhí)行環(huán)節(jié)，用虛線表示。

圖1 政策過程視域下教育幫扶分析框架

為進一步完善政策過程視域的教育幫扶分析框架，筆者曾和課題組先后10多次到貴州省9個地州市的教育局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)政府、薄弱學校和村莊(社區(qū))開展“關(guān)于深度貧困地區(qū)教育扶貧機制”的調(diào)研，調(diào)研范圍涉及宏觀、中觀和微觀3個層面，調(diào)研的方式主要是集體座談、深度訪談和參與式觀察。其中，一共進行了20多場次的集體座談會，參與式觀察了具體事件10多場次，深度訪談了38組共52名教育局干部、幫扶人員、薄弱學校校長、教師、學生及家長，獲取有效調(diào)查問卷1 624份，問卷對象的背景變量如表1所示。

表1 調(diào)查對象背景變量(N=1 624)

從表1可知，就性別而言，被調(diào)查人員女性比例略高，男性占49.08%，女性占50.92%；被調(diào)查人員年齡主要分布在22～60歲，在1 624個被調(diào)查樣本當中，30歲以下的人占19.7%，31～45歲的人是主體，占54.01%，46～60歲的人占25.86%；就教育扶貧人員中的身份而言，幫扶學校老師或領(lǐng)導(或幫扶單位人員)占54.06%，被幫扶學校老師或領(lǐng)導占27.4%，當?shù)亟逃秩藛T占2.71%，其他人員占15.83%；從民族來看，被調(diào)查人員大部分是少數(shù)民族，占52.16%，漢族占47.84%；從婚姻狀態(tài)來看，已婚人員占絕大部分，為85.59%。從被調(diào)查人員小孩撫養(yǎng)數(shù)量來看，分別為1個(52.77%)、2個(33.25%)、0個(13.49%)；從教師類別來看，被調(diào)查人員大部分屬于正式編制人員，占91.13%；從學歷來看，本科和大專占大多數(shù)，分別為68.6%和29.13%；從被調(diào)查人員學校所在區(qū)域類別來看，鎮(zhèn)區(qū)學校占41.26%，鄉(xiāng)村學校占29.5%，城區(qū)學校占29.25%；從被調(diào)查人員學校所屬層級類別來看，小學和初中學校占大多數(shù)，其中小學為59.91%，初中為29.31%；從被調(diào)查人員的職稱來看，分別為中級(53.2%)、初級(36.02%)和高級(10.78%)；被調(diào)查人員教授課程涉及較廣，比例占前三位的分別為語文(37.75%)、數(shù)學(33.68%)、體育(18.17%)；51.97%的被調(diào)查人員擔任班主任，48.03%的被調(diào)查人員未擔任班主任。這些數(shù)據(jù)說明，我們調(diào)查的樣本具有明顯的代表性與典型性。

四、政策過程視域下教育幫扶的困境分析

本文將教育幫扶中的識別、幫扶、監(jiān)督、考核、問責機制實踐納入政策過程理論進行分析，對存在問題的原因進行反思。

(一)受益對象識別不精準

精準識別是教育幫扶的前提。能否精準識別教育幫扶對象，反映著政策的價值取向，是后續(xù)幫扶、監(jiān)督、考核、問責機制有效運行的前提和依據(jù)。盡管教育幫扶政策以一定的時代為背景，但公平是其不變的價值取向[17]。根據(jù)教育幫扶的內(nèi)涵，教育幫扶政策應精準聚焦貧困學生、薄弱學校及師資，促使教育幫扶政策體系最大限度地惠及教師、貧困學生、薄弱學校。有學者認為，基層政府對目標群體的識別存在一定程度的認定偏差甚至造假[18]，在識別教育幫扶對象上缺乏一種教育本體立場的關(guān)照。例如，基于宏觀經(jīng)濟發(fā)展的政策較多，對貧困地區(qū)教育自身特征考慮不足[19]。調(diào)研數(shù)據(jù)表明，“識別方法不夠科學”“識別對象不夠精準”“識別理念比較落后”是目前教育幫扶精準識別機制中存在的主要問題。例如，在回答“教育精準幫扶識別存在哪些問題”時，56.73%的被訪者認為“識別方法不夠科學”，56.08%的被訪者認為“識別對象不夠精準”，51.38%的被訪者認為“識別理念比較落后”，38.57%的被訪者認為“識別結(jié)果有些偏差”。導致識別方法、識別理念及識別結(jié)果不足的原因主要有兩方面：一是政策執(zhí)行者對教育幫扶目標的理解存在偏差，二是教育幫扶信息系統(tǒng)不完善。例如，在問到“大數(shù)據(jù)在教育幫扶中的應用有哪些問題”時，34.17%的被訪者認為數(shù)據(jù)修改、更新困難，32.51%的被訪者認為“數(shù)據(jù)填報多頭管理”，也有人認為“數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)不統(tǒng)一”(29.56%)、數(shù)據(jù)系統(tǒng)相互沖突(23.65%)、數(shù)據(jù)孤島現(xiàn)象明顯(19.77%)。

(二)協(xié)作式教育幫扶效率不高

東西部協(xié)作、“組團式”幫扶、校際幫扶等存在幫扶措施單一化、平均化等亟待解決的問題[20]。調(diào)研數(shù)據(jù)表明，協(xié)作式教育幫扶存在以下主要問題：一是貧困地區(qū)教育工作者對“組團”幫扶和東西部協(xié)作教育幫扶等外部幫扶的了解和認識不足。例如，在1 624位被訪者中，45.32%的受訪者不知道東西部協(xié)作教育幫扶；60.34%的受訪者表示不了解組團式幫扶。二是幫扶及經(jīng)費投入機制有待完善。例如，在回答“東西部協(xié)作教育幫扶存在哪些問題？”時，49.69%的被訪者認為幫扶機制有待完善，49.48%的人認為幫扶經(jīng)費投入不足。三是難以滿足培訓方式和內(nèi)容的多樣化需求。例如，51.79%的被訪者希望通過培訓獲得“課堂教學技巧”，30.97%的被訪者希望通過培訓獲得“學科專業(yè)知識”，反映受幫扶教師的培訓需求不一致。在回答“過去一年的培訓對您是否有用”時，74.63%被訪者認為“很有用”，23.09%的人認為“一般”，2.28%的人認為“沒什么用”，反映出目前培訓內(nèi)容或培訓方式難以滿足所有人的需要，培訓內(nèi)容和培訓方式的針對性有待改善。四是教師專業(yè)能力有待提升。例如，在回答“教師隊伍目前主要存在哪些問題？”時，77.29%被訪問人員認為“工作任務(wù)繁重”，50.11%的人認為“年齡結(jié)構(gòu)偏大”，此外還有知識結(jié)構(gòu)老化(49.24%)、教育觀念落后(48.69%)、評價學生單一(35.7%)、工資待遇低下(48.25%)、教學活動狹窄(41.7%)、教學方法死板(32.64%)。“工作任務(wù)繁重”“知識結(jié)構(gòu)老化”等方面的問題制約著教師專業(yè)能力的提升。協(xié)作式教育幫扶存在以上問題的原因主要有：其一，外部幫扶偏向“供給”，對“需求”考慮不足。在東西部協(xié)作和“組團式”幫扶中，東部地區(qū)注重考慮自身幫扶能力和幫扶強項，對受幫扶方的“需求”分析不足；在具體幫扶過程中，不僅需要考慮不同的幫扶內(nèi)容對不同教師的專業(yè)素質(zhì)影響不同，還要考慮到相同的幫扶方式對不同教師的專業(yè)素質(zhì)影響也不同，因而建立靈活、有針對性的幫扶機制難度較大。其二，把教育幫扶誤當教師扶貧。調(diào)研數(shù)據(jù)表明，把教育幫扶當作教師扶貧是導致教師“工作任務(wù)繁重”的重要原因。例如，在被訪問人員中，64.59%的人有過“作為一線扶貧干部下鄉(xiāng)扶貧”的經(jīng)歷，65.21%的教師和教育管理人員不贊成教師作為一線扶貧干部下鄉(xiāng)扶貧。在回答“教師作為一線扶貧干部下鄉(xiāng)扶貧有何負面影響”時，81.79%的被訪問者認為，“教師作為一線扶貧干部下鄉(xiāng)扶貧”增加教師負擔；認為影響課程教學、耽誤學生課程、擾亂教學秩序的被訪問人員均超過一半(分別占69.32%、66.64%、61.65%)。教師的職責是教書育人，如果教師以入村調(diào)查扶貧情況為由，隨意停課翹課，不僅難以解決學生因上學、完成學業(yè)給家庭及其本人帶來的經(jīng)濟困難，也不利于教師將主要精力和時間用于貧困戶學生認知水平的提高上，屬于典型的形式主義[21]。

(三)監(jiān)管力量薄弱

監(jiān)管是關(guān)于教育幫扶政策落實情況的監(jiān)督和管理，是避免教育幫扶政策走過場、解決落實“中梗阻”的重要措施。教育幫扶監(jiān)管的內(nèi)容主要以不作為、慢作為、資源擠占挪用、以權(quán)謀私、優(yōu)親厚友等問題為主。在教育幫扶政策落實的實際工作中，過程監(jiān)管難以落地，甚至有缺位[22]。監(jiān)督管理落后、民主監(jiān)督機制運行乏力，導致資金被擠占挪用。調(diào)研數(shù)據(jù)表明，教育幫扶領(lǐng)域的監(jiān)管力量薄弱。例如，67%的被訪者認為“監(jiān)管主體較單一”，43.9%的被訪者認為“監(jiān)管手段較落后”，30.54%的被訪者認為“監(jiān)管過程較封閉”，23.34%的被訪者認為“監(jiān)管結(jié)果不公開”。教育幫扶系統(tǒng)可分解為相互聯(lián)系、相互影響的多個子系統(tǒng)，教育幫扶工作主體涉及教育、扶貧、發(fā)改、民宗、財政、人社等政府部門，不僅包括地區(qū)內(nèi)的學校和教育行政管理部門，還包括東西部教育協(xié)作幫扶結(jié)對關(guān)系的學?；虿块T、城鄉(xiāng)結(jié)對幫扶學校等，而教育幫扶的這種復雜性顯然增加了監(jiān)督的難度。同時，政府部門的縱向監(jiān)管成本較大，社會監(jiān)督的缺位、監(jiān)管制度的不完善也是造成監(jiān)管力量薄弱的重要原因。

(四)考核機制不健全

考核最初在企業(yè)管理中應用較多，是對組織或個體行為的績效進行測定與評價的程序和方法總稱[23]，考核結(jié)果作為獎懲的依據(jù)，可以對組織和個人形成有效激勵。精準考核是改進幫扶主體在教育幫扶政策落實、促進幫扶主體與幫扶對象良性互動的重要措施。目前，教育幫扶還存在考核管理辦法不健全、考核主體開放參與度不足、考核指標標準化有待提升、考核方式流于形式、考核反饋結(jié)果應用不足的問題[24]。眾所周知的是，在自上而下的考核機制下，政府部門具有政策執(zhí)行與考核的雙重職責，顯然缺乏客觀性和全面性[25]。調(diào)研結(jié)果表明，目前的教育幫扶考核機制不健全。例如，47.48%的人認為“考核方法科學性不夠”、44.39%的人認為“考核目標清晰性不夠”，40.49%的人認為考核理念有偏差。此外，部分被訪者認為考核主體多元化不足(38.54%)、考核內(nèi)容全面性不夠(37.07%)、考核過程民主性不夠(30.73%)、考核結(jié)果的應用不足(22.28%)也是教育幫扶考核機制存在的問題。當前，我國教育幫扶考核的過程是自上而下進行的，缺乏貧困人群和社會各界多元化主體的參與[26]，學校及教師、教育科研機構(gòu)、科研人員、民主黨派、媒體、人民群眾等在教育幫扶考核中的參與不足。此外，由于教育成效具有間接性、潛在性及滯后性，這也使得教育幫扶的成效短期內(nèi)難以客觀觀測，同時也為建立科學有效、公平公開的考核機制帶來一定的挑戰(zhàn)。

(五)問責機制失衡

隨著《國家公務(wù)員法》對問責制的明確和體制改革的深入，對政府官員的“問責”逐步走向法制化。一般來說，問責方式主要包括：通報、約談、停職檢查、調(diào)整職務(wù)、免職、扣減績效工資等[27]。教育幫扶政策實施以來，相關(guān)領(lǐng)域的貪污腐敗現(xiàn)象層出不窮[28]，“數(shù)字脫貧”“匯報脫貧”等功利性、應付性形式主義行為仍然存在[29]。問責主要側(cè)重于顯性的過錯問責，對長期不易察覺的過錯問責缺乏監(jiān)管[25]。調(diào)研結(jié)果也表明，當下教育幫扶問責機制失衡。例如，55.09%的被訪者認為問責標準比較嚴苛、46.36%的人認為問責目標不甚清晰、44.73%的人認為問責內(nèi)容比較寬泛。還有一部分被訪者認為問責程序缺乏公正(35.09%)、問責結(jié)果懲罰過重(35.64%)。上述問題的存在，主要在于缺乏科學有效的管理學理論做指導，尤其是教育幫扶中的監(jiān)管、考核及問責機制如何兼顧“效率”和“公平”，缺乏深入研究。

五、路徑優(yōu)化：完善教育幫扶的政策過程

教育幫扶是一個復雜的系統(tǒng)，我國的教育幫扶仍處于探索階段。一方面，識別、監(jiān)管、幫扶、考核、問責等實踐機制的范圍和邊界不夠清晰，容易造成混淆和誤解，不利于教育幫扶政策執(zhí)行及目標達成；另一方面，教育幫扶實踐中的識別、監(jiān)管、幫扶、考核、問責等機制或多或少地存在進一步完善的空間。

(一)完善識別機制，明確教育幫扶對象

科學的識別機制既是政策制定的重要依據(jù)，也是政策執(zhí)行的首要環(huán)節(jié)。幫扶對象識別的依據(jù)，包括是否有接受教育的能力、條件、意愿以及適合的方式[30]。隨著教育幫扶從救濟式幫扶發(fā)展至開發(fā)式、精準幫扶階段，教育幫扶政策也由義務(wù)教育逐步拓展到涵蓋學前教育、基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育、繼續(xù)教育等多層次、多類型教育在內(nèi)的政策體系[31]。教育幫扶對象識別難度不斷增加，對教育幫扶政策制定提出了更高要求。隨著互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)技術(shù)的快速發(fā)展，信息系統(tǒng)硬件和技術(shù)上的不足可以在較短時間內(nèi)彌補，而糾正政策執(zhí)行者對教育幫扶理解上的偏差，提高識別準確率和覆蓋率也不能忽視。其一，應堅持因地制宜、因時而變的識別方式方法，把教育幫扶目標真正聚焦在薄弱學校、師資及貧困人口。其二，識別不同薄弱學校、師資落后的短板和需求，以及貧困人口致貧原因和脫貧需求，為采取有針對性的教育幫扶措施提供依據(jù)。幫扶與脫貧具有相輔相成、不可分割的關(guān)系，在重視幫扶的重要性時，也不應忽視脫貧的主動性。

(二)創(chuàng)新幫扶機制，提高教育幫扶效果

教育幫扶涉及面廣，涉及人員眾多，實現(xiàn)教育幫扶目標有賴于利益相關(guān)者的共同參與，只有相互配合、優(yōu)勢互補，才能提高教育幫扶效率。其一，激發(fā)區(qū)域教育行政系統(tǒng)在教育幫扶中的積極性和創(chuàng)造性。教育幫扶過程中，貧困地區(qū)教育行政系統(tǒng)的獨特意義，在于其不僅是“上傳下達”的中轉(zhuǎn)機構(gòu)和上級政策的執(zhí)行機構(gòu)，也是對下級政策制定和執(zhí)行情況監(jiān)管、考核、問責的機構(gòu)，它具有整體優(yōu)化當?shù)亟逃鷳B(tài)的優(yōu)勢：進一步理解中央和教育部的文件精神，認識本區(qū)域的獨特性，創(chuàng)造性地轉(zhuǎn)化宏觀教育幫扶戰(zhàn)略思路，形成針對本區(qū)域的綜合、整體的教育幫扶措施。在研究本區(qū)域教育幫扶具體狀態(tài)的基礎(chǔ)上，將普遍性問題具體化，自主分析本地、本時段的具體問題，以“發(fā)展中的教育”正確處理教育基本條件改善和教育過程優(yōu)化之間的關(guān)系。其二，推動跨地區(qū)教育幫扶協(xié)作。教育幫扶不僅是當?shù)亟逃姓块T和學校的任務(wù)，也是全社會的共同任務(wù)，只有“全國一盤棋”，大家共同關(guān)注教育，教育幫扶的效益才能更好。在教育東西部協(xié)作和對口支援中，東部地區(qū)不僅要考慮自身幫扶的能力和幫扶強項，更要考慮受幫扶方的需求；在具體幫扶過程中，不僅需要考慮不同的幫扶內(nèi)容對不同教師的專業(yè)素質(zhì)影響不同，還要考慮到相同的幫扶方式對不同教師的專業(yè)素質(zhì)影響也不同，因此需要建立更加靈活、更加有針對性的幫扶機制。

(三)創(chuàng)新監(jiān)管方式，提高監(jiān)管水平

傳統(tǒng)的自上而下的監(jiān)管方式成本較高，邊際效益遞減，組織和參與主體應該針對教育幫扶的特點，切實提高監(jiān)管水平。一是提高違法成本。實行分賬核算，專款專用，同時接受行政和社會監(jiān)督，對于擠占挪用資金、弄虛作假、套取資金等違法違規(guī)行為進行嚴肅處理。二是創(chuàng)新教育幫扶監(jiān)管方式。幫扶和受幫扶雙方應通過商討明確協(xié)作內(nèi)容及方式，明確日常監(jiān)督、紀律審查等方面的協(xié)作制度，簽訂教育幫扶監(jiān)管合約。三是擴大監(jiān)管范圍。將監(jiān)管范圍從教育幫扶資源擠占挪用，以及工作亂作為、不作為、慢作為，擴展到幫扶措施與被幫扶對象的適切性，避免資源的浪費。四是化解信息不對稱。充分發(fā)揮人大、政協(xié)、媒體及群眾在監(jiān)管中的作用，擴大監(jiān)管參與主體，促進信息公開共享，完善監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，增強教育幫扶過程的透明度。五是重視大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等前沿技術(shù)在教育幫扶監(jiān)管中的作用。運用大數(shù)據(jù)監(jiān)管系統(tǒng)記錄教育幫扶資金運行軌跡、貧困戶收入構(gòu)成、脫貧軌跡、幫扶信息。對群眾反映強烈、情況典型的問題，運用區(qū)塊鏈技術(shù)記錄政府部門督辦、快辦的痕跡和信息，確保監(jiān)管信息真實和可追溯，提高紀檢監(jiān)察機關(guān)、財政審計等監(jiān)管部門的權(quán)威性和公信力。

(四)轉(zhuǎn)變考核理念，發(fā)揮考核激勵作用

考核貫穿于精準識別、幫扶、監(jiān)管等環(huán)節(jié)，隨著教育幫扶的深入，考核的方式方法也應改善。一是轉(zhuǎn)變考核重點。將學校布局與資源配置、師資規(guī)模和“多能”教師對貧困群體生存和發(fā)展性滿足上的保障度作為區(qū)域教育幫扶考核的重點。通過發(fā)展性評價，把學生全面發(fā)展作為考核學校和教師幫扶成效的重要依據(jù)。二是建立多元評價方式。教育幫扶是一項復雜的工程，參與主體較多，應通過協(xié)同創(chuàng)新，建立政府、村民自治組織和幫扶對象共同參與考核的多元評價方式。三是避免形式主義。要求幫扶方在充分考慮幫扶優(yōu)勢和幫扶需求的基礎(chǔ)上，進行有針對性的幫扶。例如，協(xié)作式教育幫扶中的幫扶學校應主動獲取受幫扶學校辦學條件、學科短板、管理不足等情況，學校和教師應掌握貧困戶學生“家庭底數(shù)”(如家庭情況、致貧原因、學習情況、思想狀況等)，做到因“?！敝埔?、因“生”制宜。四是建立和完善信息公開和反饋制度。教育行政部門、學校應通過當?shù)孛襟w、部門網(wǎng)站、宣傳欄等渠道，向社會公開考核結(jié)果、教育幫扶工作進展、工作成效等情況。

(五)規(guī)范問責過程，樹立問責威信

與考核機制相比，問責機制更具警示和威懾作用，應針對教育幫扶的特點，提高問責機制的威信和有效性，避免流于形式。一是明確工作邊界。通過厘權(quán)、確權(quán)、授權(quán)，確定教育行政部門和學校的職責邊界，結(jié)合崗位特點明確教育工作者崗位職責和能力要求。例如，政府部門要求學校派出教師參與幫扶，出發(fā)點是好的，但是如果導致停課、隨意翹課或壓力過大，就屬于形式主義。部分教育工作者在學校或教育行政部門擔任行政職務(wù)，他們在信息資源和資金上具有一定的優(yōu)勢，這部分教育工作者身份是老師，但工作性質(zhì)與公務(wù)員相類似，可以參與到進村入戶的幫扶中。二是準確定性量紀。與其他領(lǐng)域相比，教育幫扶成效具有潛在性和間接性，教育幫扶領(lǐng)域瀆職失職行為造成的長期損失往往不易察覺。在充分調(diào)研和掌握實際情況的基礎(chǔ)上，分清責任主次，并根據(jù)違紀情節(jié)、主觀態(tài)度、平常表現(xiàn)以及群眾口碑，進行精準問責，既防止問責不嚴，又避免問責泛化濫化。三是建立容錯糾錯機制。教育幫扶任務(wù)重，需要創(chuàng)新性地開展工作，只有堅持實事求是，尊重首創(chuàng)精神，消除“不敢為”的心理障礙，才能減小參與者的思想負擔，保護其工作創(chuàng)新的積極性，形成良好的工作氛圍。四是抓好跟蹤督辦。問責不能一“問”了之，而應通過問責突出問題，總結(jié)已有政策的不足和漏洞，防止類似問題再次出現(xiàn)，加強問責后的“人”和“事”的跟蹤管理。

本文借助政策過程理論，將教育幫扶政策過程簡化為政策制定、政策執(zhí)行和政策評價，重點對政策執(zhí)行和政策評價中的識別、監(jiān)管、幫扶、考核、問責機制存在的問題進行實證分析，探討完善教育幫扶政策過程的有效策略，以期提高教育幫扶效益。當然，本文調(diào)研數(shù)據(jù)不夠全面，主要來自教師和教育管理人員，同時缺乏深入的微觀案例分析，有待進一步調(diào)研完善。此外，教育幫扶的內(nèi)涵隨著實踐的深入不斷擴展，有待進一步明晰。教育幫扶過程中識別、監(jiān)管、幫扶、考核、問責機制是教育幫扶的下位概念，相關(guān)理論研究應在明晰教育幫扶內(nèi)涵的同時，注重考察識別、監(jiān)管、幫扶、考核、問責機制的主體、對象及邊界和范圍，避免概念混淆以及政策制定及執(zhí)行中的偏差。