關于科研經(jīng)費“放管服”措施的若干思考

柯秋勝

（中國科學院華南植物園 廣東 廣州）

為加快實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略、不斷推進科技領域改革、持續(xù)完善科研經(jīng)費管理體制機制，中共中央辦公廳國務院辦公廳于2016年7月印發(fā)了《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）。《若干意見》明確，各項目承擔單位應抓緊制定和完善項目預算調劑、間接費用和結余資金統(tǒng)籌使用、勞務費分配管理、科研財務助理崗位設立、內(nèi)部信息公開公示等內(nèi)部管理辦法。

一、科研經(jīng)費管理現(xiàn)狀

1.高校、科研院所等項目承擔單位建立健全相關制度

《若干意見》發(fā)布后，高校、科研院所等各大項目承擔單位積極落實文件精神，建立健全預算調劑、間接費用和結余資金統(tǒng)籌使用等規(guī)章制度，不斷完善科研經(jīng)費管理體制機制建設。高校、科研院所等項目承擔單位自主權逐步得到落實，內(nèi)控制度建設不斷完善，科研經(jīng)費管理水平和服務質量明顯得到提升，科研項目資金管理“放管服”改革取得初步成效。但同時，部分單位未認真學習領會貫徹《若干意見》文件精神，因循守舊，思想觀念轉變不到位，不愿、不敢行使已經(jīng)下放的管理自主權，寄希望于國家或有關部門再出臺具體實施細則；部分單位未建立健全法人治理結構，法人責任不清，不敢觸碰間接費用和績效支出等涉及單位、項目組、科研人員之間利益關系的問題，間接經(jīng)費和結余經(jīng)費統(tǒng)籌力度不足，內(nèi)部控制、內(nèi)部公開、科研財務助理等制度落實不到位等。部分單位科研財務助理素質參差不齊，因待遇不高、晉升渠道有限而導致離職率上升，甚至仍有少數(shù)單位以學生充當科研財務助理，大大降低了科研財務助理的效用。

《若干意見》發(fā)布至今，科研經(jīng)費管理趨于簡單，但財務報銷管理趨于煩瑣。廣大科研人員把注意力放在了“放”和“服”，忽視了“管”。2016年起，財政部要求行政事業(yè)單位報送年度內(nèi)部控制報告。內(nèi)部控制建設的全面推進，強化了高校、科研院所等項目承擔單位科研經(jīng)費的事中、事后管理和監(jiān)督。

2.科研人員的智力創(chuàng)造和貢獻依舊難以體現(xiàn)

高校、科研院所等科研項目承擔單位多數(shù)為財政差額撥款單位，基本運行費特別是人員經(jīng)費撥款不足?，F(xiàn)行制度中，絕大多數(shù)科研經(jīng)費仍無法支出科研人員的工資，盡管科研項目間接經(jīng)費有績效科目，但由于間接經(jīng)費比例不高，在需要被項目承擔單位提取管理費、支出科研辦公房租水電、小型維修改造以及其他必需的非直接費用后，間接經(jīng)費所剩無幾。

在上級財政撥款有缺口、自主造血能力不足的情況下，部分高校、科研院所還需要科研人員負擔一部分工資成本，個別單位科研人員自行負擔工資成本比例甚至可達 50%。為支付自己或項目組成員的工資成本，科研人員不得不四處尋找橫向經(jīng)費，但承擔橫向經(jīng)費任務亦需要占用科研工作時間，科研人員履行科研教學等職能無法優(yōu)先保證，這與國家希望廣大科研人員潛心科研和自由探索的精神相違背。況且，不少單位內(nèi)部分配激勵機制不健全，仍以承擔項目數(shù)量、科研經(jīng)費的體量和論文數(shù)量的多寡作為績效考核和晉升的衡量標準，科研人員的收入未能與其創(chuàng)造的科學價值等實際貢獻相掛鉤，科研人員的智力創(chuàng)造和貢獻難以體現(xiàn)。

二、科研經(jīng)費“放管服”思考和建議

1.建立科研機構分類差別化撥款機制

結合事業(yè)單位分類改革，建議將高校和科研院所等科研機構再細分為基礎研究型、應用研究型和開發(fā)研究型，再針對各類型科研機構的特點，建立科研機構分類差別化撥款機制。對于綜合性高校和科研院所，建議再以學科性質細分。

對高校和科研院所等符合國家以及地方政策的基本工資以及津補貼，國家應該全部給予財政撥款支持，基礎性績效津貼可參考當?shù)厮綋?jù)實核定，并給予穩(wěn)定支持并逐年提高水平?；A研究型科研機構和學科需要積累和沉淀，考慮其研究周期長，通常研究成果無法市場化，國家應該再給予相應激勵績效工資保障，建立合理有效的智力創(chuàng)造補償和激勵機制。應用研究型和開發(fā)研究型科研機構和學科，主要通過市場機制實現(xiàn)績獎勵。

通過建立科研機構分類差別化撥款機制，穩(wěn)步提高基本工資、穩(wěn)定保障基礎性績效工資、加大激勵績效力度，健全國家收入分配激勵機制，使廣大科研人員收入與其職業(yè)職責、科研貢獻和社會價值相匹配。

2.適當放開科研經(jīng)費列支人員經(jīng)費規(guī)定

《若干意見》要求改進中央財政科研項目資金管理，勞務費開支范圍擴大到訪問學者、科研輔助人員等社會保險補助，并且不設比例限制，然而對于廣大科研工作者關心的科研項目開支在職人員工資成本問題并未提及。建議以人為本，正視并重視科研人員在科學研究中的智力創(chuàng)造貢獻。

《若干意見》發(fā)布后，各地方政府科技管理部門也相應制定了“放管服”措施。其中，廣東省于2017年3月印發(fā)《關于進一步完善省級財政科研項目資金管理等政策的實施意見（試行）》（粵委辦〔2017〕13號）提出，項目承擔單位屬事業(yè)單位的，可從直接費用中開支在編人員的人員費，用于補足本單位參與本科研項目的在編人員工資性支出。上海市于2017年12月修訂了《上海市科研計劃專項經(jīng)費管理辦法》，印發(fā)的《上海市科研計劃專項經(jīng)費管理辦法》（滬財發(fā)〔2017〕9號）指出，勞務費是指在項目（課題）實施過程中支付給項目（課題）組成員、因科研項目（課題）需要引進的人才以及臨時聘用人員的勞務性費用。勞務費支出控制在申請專項經(jīng)費支出總額的30%以內(nèi)；對于基礎研究類、軟科學類和軟件開發(fā)類等項目（課題），勞務費支出總額控制在申請專項經(jīng)費支出總額的 50%以內(nèi)。

3.適度提高科研項目間接經(jīng)費比例

《若干意見》要求提高科研項目間接費用比重，核定比例可以提高到不超過直接費用扣除設備購置費的一定比例：500萬元以下的部分為20%，500萬元至1000萬元的部分為15%，1000萬元以上的部分為13%。由于績效獎勵也包含在間接經(jīng)費科目，在實際工作中，科研人員往往用間接經(jīng)費支出績效，從而大大擠壓了間接經(jīng)費支出其他非直接經(jīng)費的空間，項目預算無法反映科研需要的全成本或全部開支，導致科研人員在項目直接經(jīng)費里支出間接經(jīng)費項目或項目承擔單位在直接經(jīng)費里重復分攤間接成本。另一方面，間接經(jīng)費的不足，也促使項目承擔單位不敢統(tǒng)籌間接經(jīng)費。因此，建議相關部門充分調研，再適度提高科研項目間接經(jīng)費比例，或將績效獨立于間接經(jīng)費。

4.完善預算編制與項目驗收機制

科學研究是一個漫長探索的過程，在現(xiàn)實的項目預算編制中，科研人員需要預測科學實驗方方面面的支出，大到百萬元級別的設備，小到幾角錢的實驗輔助耗材，都需要用數(shù)量金額來做預算，這并不符合科研規(guī)律?！度舾梢庖姟诽岢龊喕A算編制，下放預算調劑權限，在項目總預算不變的情況下，將直接費用中的材料費、測試化驗加工費、燃料動力費等預算調劑權下放給項目承擔單位。預算編制雖簡化，但仍需要科研人員耗費較長的時間編制預算，而且在目前多數(shù)預算科目可以調劑的情況下，科研人員頻繁進行預算調整反而增加了管理成本，預算編制形式大于實質。

建議完善預算編制與項目驗收機制，改變重預算輕驗收的觀念，建立預算總評審制度，除設備外，各預算科目比例不超過30%均無須詳細預算明細，預算評審僅進行合規(guī)性審核。取消預算調劑申請，建立項目驗收負面清單。驗收時，項目經(jīng)費凡列支負面清單內(nèi)容的一律上繳結余經(jīng)費，以督促科研人員合法合規(guī)地使用科研經(jīng)費。

5.完善科研財務助理制度

科研財務助理制度的建立和健全目的是為了讓科研人員潛心從事科學研究，為科研人員在項目預算編制和調劑、經(jīng)費支出、財務決算和驗收等方面提供專業(yè)化服務，以提高科研經(jīng)費管理水平。不少項目承擔單位缺乏責任擔當，相關部門缺少對于研究組、項目聘請科研財務助理的適當指導，科研財務助理水平高低有別。多數(shù)單位對于科研財務助理的薪酬和晉升渠道未做明確規(guī)定，科研財務助理多為合同工，離職率高、流動大，嚴重不利于科研經(jīng)費的管理，與制度建立的初衷背道而馳。

建議相關部門督促項目承擔單位完善科研財務助理制度，加強對科研財務助理的全過程管理、培訓和指導，為科研財務助理打造一條可以奮斗的晉升渠道，從而真正做到為科研人員減負，服務好科研人員，提高科研管理和服務水平。

6.加強結余經(jīng)費管理

《若干意見》提出改進結轉結余資金留用處理方式，項目實施期間，年度剩余資金可結轉下一年度繼續(xù)使用。項目完成任務目標并通過驗收后，結余資金按規(guī)定留歸項目承擔單位使用，在2年內(nèi)由項目承擔單位統(tǒng)籌安排用于科研活動的直接支出；2年后未使用完的，按規(guī)定收回。不少科研人員視掛在其名下的科研經(jīng)費為其個人使用經(jīng)費，項目結題后，項目承擔單位不敢統(tǒng)籌結余經(jīng)費，仍歸項目組或科研人員使用，從而產(chǎn)生一些新的問題。一是結余經(jīng)費體量大，科研人員試圖留存大量結余經(jīng)費用于其他用途支出，結題時預算執(zhí)行率不足，產(chǎn)生大量大額調賬以應付結題現(xiàn)象；二是結余經(jīng)費缺少監(jiān)管而濫用，用于非直接經(jīng)費支出或非后續(xù)支出情況問題突出。

有關部門應督促高校、科研院所等項目承擔單位履行經(jīng)費管理職責，加強結余經(jīng)費的統(tǒng)籌管理，除項目經(jīng)費結題時審計報告允許列明的應付未付及后續(xù)支出內(nèi)容外，嚴禁結余經(jīng)費由項目組或科研人員安排使用?？萍疾?、農(nóng)業(yè)部和國家基金委等項目主管部門應貫徹《若干意見》文件精神，監(jiān)督項目結余經(jīng)費的使用情況，項目結題兩年后未使用完的按規(guī)定堅決收回，對違規(guī)使用的結余經(jīng)費予以追回，并對管理不善的項目承擔單位和科研人員列入信用名單觀察。為減少大量結余經(jīng)費的產(chǎn)生，減少經(jīng)費浪費和國家科研資金效益損耗，項目主管部門可建立項目預算執(zhí)行定期報告制度，按需和執(zhí)行進度撥款，對于預算執(zhí)行進度較差的項目，停止或暫緩撥款。各項目主管部門應建立有效的互聯(lián)互通信息系統(tǒng)，加強項目管理的信息化，通過網(wǎng)絡監(jiān)督項目預算執(zhí)行情況，以減少管理成本和相關工作量。

7.建立財務人員的“放管服”管理措施

科研經(jīng)費的“放管服”措施落地離不開高校、科研院所等項目承擔單位的財務人員努力，但如何減輕財務人員壓力和工作量，將更大多時間用于管理，調動財務人員思考科研經(jīng)費“放管服”的積極性和創(chuàng)造性，卻從未提到面上。

在防腐高壓態(tài)勢、科研經(jīng)費監(jiān)管趨嚴情況下，高校、科研院所等項目承擔單位財務人員，既要落實“放”，也要做好“服”，還需加強“管”，面對國家、上級、財稅審計等檢查巡視壓力，又要兼顧單位和科研人員的實際科研需求，財務人員成了不折不扣的“夾心餅”。日益增長的工作壓力，也造成了高校、科研院所等項目承擔單位財務人員離職率高。另一方面，近年各大高校、科研院所科研經(jīng)費體量增加迅猛，財務核算量急劇增加，財務人員工作量不斷增大，多數(shù)財務部門職責仍集中停留在核算會計層面。

建議相關部門建立起對財務人員的“放管服”措施，減少無謂、重復或低效的財務報表、財務統(tǒng)計和檢查審計，明確規(guī)定高校、科研院所等項目承擔單位財務收支核算體量與財務人員配備人數(shù)比，建立財務人員職稱評審和單位晉升通道，也應加強對財務人員的監(jiān)督管理，對造假、失信財務人員納入信用名單。