高校財(cái)政項(xiàng)目支出績效評(píng)價(jià)指標(biāo)構(gòu)建

馮文龍

（成都大學(xué)商學(xué)院 四川 成都）

一、問題的提出

隨著教育事業(yè)的發(fā)展在支撐國家發(fā)展戰(zhàn)略中的地位凸顯，高校教育體制改革也在不斷推進(jìn)中，國家陸續(xù)出臺(tái)了一系列的政策不斷地加大教育經(jīng)費(fèi)的投入。在《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》中就特別明確指出為教育事業(yè)的可持續(xù)的發(fā)展應(yīng)“大幅度增加教育投入”，以此來保證財(cái)政教育撥款增長明顯高于財(cái)政經(jīng)常性收入增長，并為保證高校經(jīng)費(fèi)收入的穩(wěn)定可以按在校學(xué)生人數(shù)平均的教育費(fèi)用逐步增長，這一系列改革措施的出臺(tái)極大地推動(dòng)了我國教育事業(yè)的發(fā)展。

在教育經(jīng)費(fèi)投入不斷增加的同時(shí)，相關(guān)利益群體（例如政府、學(xué)校管理層、高校師生、社會(huì)群體等）也聚焦在高校財(cái)政支出的效率和效果上，高校為了完成其特定事業(yè)發(fā)展的任務(wù)所需要的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出其使用范圍廣泛，主要包括高校學(xué)科建設(shè)、重點(diǎn)科研實(shí)驗(yàn)室、學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、學(xué)科競賽以及高校的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目。在這些專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出無法避免地必須回答三個(gè)問題：一是為什么辦這件事情（體現(xiàn)為目標(biāo)），二是怎么來辦（辦事的過程和方式），三是是否值得辦（效率和效果）。因而為了深入推進(jìn)教育綜合改革，科學(xué)、合理、有效地管好、用好財(cái)政資金，建立一套科學(xué)合理的績效管理評(píng)價(jià)機(jī)制成為高校改革和管理的一個(gè)熱點(diǎn)、重點(diǎn)問題。

盡管我國很多高校根據(jù)財(cái)政部、教育部以及相關(guān)主管部門的文件和要求先后組織開展了績效評(píng)價(jià)試點(diǎn)，取得了一些成績。但就目前已實(shí)施了績效評(píng)價(jià)的高校的實(shí)踐來看仍然存在一系列問題。在眾多的問題中，尤為突顯的是績效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置中存在較大的缺陷，完整的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是發(fā)揮績效評(píng)價(jià)的應(yīng)有作用的前提和基礎(chǔ)，指標(biāo)要素的不完整性會(huì)使得績效評(píng)價(jià)有失績效評(píng)價(jià)科學(xué)性和公允性，因此早在2012年，財(cái)政部對(duì)高校財(cái)務(wù)制度的修訂中明確提出應(yīng)根據(jù)設(shè)定的財(cái)政績效目標(biāo)，通過設(shè)置、運(yùn)用科學(xué)量化、合理細(xì)化的評(píng)價(jià)指標(biāo)對(duì)財(cái)政資金的管理水平和使用效率進(jìn)行客觀、公正的評(píng)價(jià)。

二、目前高?？冃гu(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置存在的問題

績效考評(píng)指標(biāo)在整個(gè)是財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)中占有重要地位，只有設(shè)計(jì)出合理的指標(biāo)，才能有效評(píng)價(jià)財(cái)政支出的效果。但是我國高校長期以來形成了財(cái)政支出的“三重三輕”的觀念，即“重投入、輕產(chǎn)出”“重分配，輕管理”“重使用，輕問效”，在指標(biāo)設(shè)置中存在下列問題。

1.績效目標(biāo)不明晰

績效指標(biāo)是在一定時(shí)限內(nèi)對(duì)運(yùn)用資金預(yù)期要實(shí)現(xiàn)的效率和效果的精煉性的表述，它是績效管理中的主要監(jiān)控對(duì)象，不僅是預(yù)算編制項(xiàng)目立項(xiàng)的主要依據(jù)，也是完成后進(jìn)行績效評(píng)價(jià)的主要內(nèi)容，在績效管理中處于龍頭地位。但在實(shí)際中情況不容樂觀，很多高校在績效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置中都表述了績效目標(biāo)，但是未能能將學(xué)校的宏觀發(fā)展規(guī)劃明晰地細(xì)化到績效目標(biāo)，或過于粗略，或有些脫節(jié)，無法彌縫整體規(guī)劃和績效目標(biāo)的間隙，現(xiàn)代研究將平衡記分卡引入就是一個(gè)例子，利用相關(guān)戰(zhàn)略工具將戰(zhàn)略應(yīng)該被細(xì)化到績效目標(biāo)中，使之指向明確、具體和清晰。

2.指標(biāo)缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)倪壿嬓?/h3>

從目前的高校的考評(píng)指標(biāo)的實(shí)踐來看，很多高校基本都在原則上遵循了《中央部門預(yù)算支出考評(píng)管理辦法（試行）》中關(guān)于績效指標(biāo)的原則規(guī)定，在指標(biāo)層次中一般都設(shè)置了一級(jí)指標(biāo)、二級(jí)指標(biāo)、三級(jí)指標(biāo)，甚至有些高校為加強(qiáng)考評(píng)力度還設(shè)置了四級(jí)目標(biāo)。但是存在同級(jí)指標(biāo)之間，上下級(jí)隸屬關(guān)系指標(biāo)之間邏輯關(guān)系性不強(qiáng)、相互重疊或有所遺漏的情況，直接影響到考評(píng)的開展。例如，北京一高校建設(shè)項(xiàng)目中的“業(yè)務(wù)指標(biāo)”中“項(xiàng)目組織管理方面”下設(shè)兩個(gè)指標(biāo)：“項(xiàng)目管理制度的有效性”和“項(xiàng)目管理方法、手段的有效性”，兩個(gè)指標(biāo)的邊界不清，內(nèi)容區(qū)別度不大，導(dǎo)致自評(píng)和專家評(píng)議中感到有些疑惑不解。

3.指標(biāo)體系忽略了外部效應(yīng)

我國高等教育經(jīng)費(fèi)籌措體制基本上形成了以傳統(tǒng)的政府財(cái)政性撥款、個(gè)人學(xué)雜費(fèi)為主、社會(huì)企業(yè)和公眾捐資為輔的籌資多元化渠道。其中，政府財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)撥款仍是我國高校教育經(jīng)費(fèi)的主要來源，這就決定了高校財(cái)政性經(jīng)費(fèi)必須實(shí)現(xiàn)政府要求的社會(huì)公益性的使用目標(biāo)，因而財(cái)政性經(jīng)費(fèi)支出的考量更應(yīng)關(guān)注社會(huì)效益而非僅僅是經(jīng)濟(jì)效益。但目前指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)中較多注重對(duì)項(xiàng)目本身進(jìn)行評(píng)價(jià)，忽視外部利益群體的利益訴求，未能將涉及外部公眾的一些指標(biāo)，例如公眾滿意度、環(huán)境生態(tài)的影響度大小等因子納入指標(biāo)體系中。

4.考評(píng)指標(biāo)操作性弱化

績效考評(píng)的指標(biāo)之所以能夠用于具體的考評(píng)中，就在于它必須應(yīng)具備可操作的特點(diǎn)從而也才能進(jìn)行有效評(píng)價(jià)，指標(biāo)的可操作性要求指標(biāo)要件應(yīng)當(dāng)齊備，包括目標(biāo)值具體的內(nèi)涵、考評(píng)依據(jù)和考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)的精準(zhǔn)描述、計(jì)分方式及分配權(quán)重、規(guī)定完成的時(shí)間等。但從目前一些高校的績效考評(píng)指標(biāo)體系來看，有些高校的二級(jí)指標(biāo)下缺乏較為詳盡的三級(jí)指標(biāo)，即使下設(shè)了三級(jí)指標(biāo)也過于粗略，也存在有些無法量化的指標(biāo)，例如工作態(tài)度，師生滿意度等，使得實(shí)際操作性不足。

三、高?？冃гu(píng)價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)原則

1.戰(zhàn)略性原則

指標(biāo)選取時(shí)應(yīng)當(dāng)契合組織的戰(zhàn)略目標(biāo)，以此為頂層目標(biāo)設(shè)計(jì)。比如有的高校提出建設(shè)“雙一流學(xué)科大學(xué)”，所以指標(biāo)體系的構(gòu)建中應(yīng)當(dāng)緊密契合學(xué)校所制定的戰(zhàn)略遠(yuǎn)景，選擇與戰(zhàn)略主題相關(guān)的例如高校學(xué)生就業(yè)率、國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室建設(shè)、特色學(xué)科、發(fā)表學(xué)術(shù)論文等建立指標(biāo)。

2.相關(guān)性原則

各級(jí)指標(biāo)不是凌亂地排列，應(yīng)以社會(huì)的發(fā)展、學(xué)校的定位、辦學(xué)特色等為立足點(diǎn)建立相互關(guān)聯(lián)的、不同層級(jí)的指標(biāo)群，各層目標(biāo)的分解有助頂層設(shè)計(jì)目標(biāo)的完成，并應(yīng)支撐戰(zhàn)略、服務(wù)戰(zhàn)略，表現(xiàn)一定的關(guān)聯(lián)性、系統(tǒng)性和邏輯性。

3.重要性原則

重要性原則即表明所選擇的評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)具有核心性和代表性，關(guān)心什么就重點(diǎn)建立評(píng)估什么的指標(biāo)，并根據(jù)關(guān)注程度的不同利用一些量化方法確定不同的權(quán)重系數(shù)來體現(xiàn)指標(biāo)的重要程度，例如可以借鑒KPI管理思想，提煉、選擇能夠有助實(shí)現(xiàn)高校核心的戰(zhàn)略任務(wù)的關(guān)鍵、核心指標(biāo)。

4.完整性原則

指標(biāo)設(shè)計(jì)應(yīng)包含目標(biāo)設(shè)定及闡義、分值權(quán)重、計(jì)分方式、評(píng)價(jià)指標(biāo)、考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)（定量化指標(biāo)和定性說明）、完成時(shí)限等諸多要素。例如，在指標(biāo)體系中確定完成時(shí)限，能夠敦促被考評(píng)部分在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)及時(shí)推進(jìn)工作，避免年末突擊花錢和集中支出等問題。

5.可操作性原則

評(píng)價(jià)指標(biāo)是用于評(píng)價(jià)績效管理的量化工具，應(yīng)根據(jù)高校的特定發(fā)展特征及發(fā)展規(guī)律在深入、廣泛實(shí)踐的基礎(chǔ)上形成評(píng)價(jià)指標(biāo)，使之能具體應(yīng)用到實(shí)際中，因此選取的指標(biāo)必須可操作。特別是現(xiàn)在實(shí)踐中，很多高校一般都建立了三級(jí)目標(biāo)體系，對(duì)于三級(jí)目標(biāo)如何明晰性地進(jìn)行表述尤為重要，它是可操作性的落腳點(diǎn)，沒有對(duì)它具體定性描述和量化，無法完成績效的考評(píng)和判斷任務(wù)完成情況。

四、績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建路徑

指標(biāo)體系的構(gòu)建是績效管理“全面、客觀、準(zhǔn)確的關(guān)鍵所在”，它是開展工作的基礎(chǔ)和手段，績效指標(biāo)的設(shè)立是建立績效管理體系的核心和邏輯起點(diǎn)，完整的指標(biāo)體系可以循從下列思路構(gòu)建：結(jié)合學(xué)校的戰(zhàn)略規(guī)劃、達(dá)成愿景，以“投入+產(chǎn)出+過程+結(jié)果”模式來構(gòu)建高?？冃гu(píng)價(jià)指標(biāo)體系。如圖1所示。

1.一級(jí)指標(biāo)的設(shè)置

關(guān)于一級(jí)指標(biāo)的設(shè)立，縱觀高校在一級(jí)指標(biāo)的確定上表現(xiàn)了不同的設(shè)計(jì)理念。例如有的基于BSC平衡計(jì)分卡理論，將高校績效評(píng)價(jià)一級(jí)指標(biāo)劃分為分為四個(gè)指標(biāo)：財(cái)務(wù)、顧客、內(nèi)部管理、學(xué)習(xí)和創(chuàng)新；有的基于公共財(cái)政“3E”理論，將其設(shè)置經(jīng)濟(jì)性、效益性與效果性三個(gè)指標(biāo)。我們認(rèn)為基于績效評(píng)價(jià)“過程+結(jié)果”的價(jià)值導(dǎo)向，依據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)“結(jié)果”意味著投入和產(chǎn)出的概念，以“投入+產(chǎn)出+過程+結(jié)果”構(gòu)建一級(jí)指標(biāo)，既可分析出一所高校的可持續(xù)發(fā)展力，也可評(píng)價(jià)此高校對(duì)社會(huì)的貢獻(xiàn)。

2.具體目標(biāo)的確定

對(duì)一級(jí)目標(biāo)進(jìn)行戰(zhàn)略性分解并結(jié)合專項(xiàng)資金的特點(diǎn)就形成了具體目標(biāo)，它對(duì)上一級(jí)目標(biāo)的支撐，按照上面提出的模式從四個(gè)維度進(jìn)行選擇、設(shè)置二級(jí)目標(biāo)。例如：“投入”指標(biāo)包括項(xiàng)目立項(xiàng)規(guī)范性、資金保障、項(xiàng)目決策依據(jù)、資金到位率、到位及時(shí)率等；“過程”指標(biāo)包括業(yè)務(wù)管理、財(cái)務(wù)管理；“產(chǎn)出”指標(biāo)包括實(shí)際完成質(zhì)量和數(shù)量、完成準(zhǔn)時(shí)性等；“結(jié)果”指標(biāo)包括經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)責(zé)任（例如社會(huì)、生態(tài)效益，師生滿意度、獲得感等）

3.設(shè)定權(quán)重分值

權(quán)重是根據(jù)事物的重要性程度的高低或者決策因子影響度的大小賦予一定的值，權(quán)重賦值的大小取決于指標(biāo)之間以及上下級(jí)指標(biāo)的耦合程度、重要性、工作量等因素進(jìn)行綜合權(quán)衡。權(quán)重的設(shè)置可以通過目前較為普遍的客觀賦權(quán)法和主觀賦權(quán)法，現(xiàn)在實(shí)務(wù)中較為普遍地運(yùn)用德爾菲法（專家法）、層次分析法（AHP）等方法。通過權(quán)重設(shè)置后，可以采用分檔計(jì)分、直接扣分法或者基準(zhǔn)加減分法的等進(jìn)行計(jì)分分段。

4.明晰指標(biāo)闡義和考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)

指標(biāo)闡義（特別是三級(jí)目標(biāo)）是對(duì)指標(biāo)內(nèi)涵的具體界定，考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)指標(biāo)內(nèi)涵明確從哪些方面、要點(diǎn)進(jìn)行考核，只有明確了二者的具體內(nèi)容才能為未來的責(zé)任主體完成工作任務(wù)和考評(píng)小組評(píng)價(jià)、考核提供明確指向。例如上例中二級(jí)目標(biāo)“財(cái)務(wù)管理”中下設(shè)立了三級(jí)目標(biāo)“資金使用合規(guī)性項(xiàng)目”，實(shí)踐中我們應(yīng)對(duì)該將指標(biāo)明確闡義，例如可以表述為：檢查資金開支標(biāo)準(zhǔn)是否符合財(cái)務(wù)制度規(guī)定，審簽手續(xù)是否完整。相應(yīng)地其考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)可確定為：資金用途有無違規(guī)、報(bào)銷手續(xù)的合規(guī)性、審批流程的規(guī)范性等進(jìn)行明確化，甚至還可以細(xì)化規(guī)定隨機(jī)抽查憑證的數(shù)量。

5.合理設(shè)定考評(píng)周期

不同的項(xiàng)目支出由于有自身的階段性特點(diǎn)，應(yīng)設(shè)計(jì)不同的考評(píng)周期，以“過程+結(jié)果”為價(jià)值導(dǎo)向進(jìn)行績效管理，過程控制中有個(gè)重要內(nèi)容就是完成的時(shí)間性要求，現(xiàn)在較多高?？冃е笜?biāo)中沒有時(shí)間過程或者缺乏較為明確的時(shí)限規(guī)定，年末為完成年初預(yù)算數(shù)突擊開支、“木已成舟、放任自流”的情況較為普遍。因此合理設(shè)定考評(píng)周期通過節(jié)點(diǎn)的考評(píng)可以加強(qiáng)過程的追蹤，起到督促的作用。

隨著我國高校的迅速發(fā)展，高校經(jīng)費(fèi)來源呈現(xiàn)出多元化的特點(diǎn)，為正確引導(dǎo)、有效使用各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)，必須通過建立完整、合理、規(guī)范的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)來確保各項(xiàng)支出正確的投向和產(chǎn)生實(shí)際效果，提升學(xué)校資源的配置效率和導(dǎo)向作用，因而合理科學(xué)地構(gòu)建一個(gè)有效可行的考核指標(biāo)體系是實(shí)施高?？冃Ч芾淼囊粋€(gè)重要內(nèi)容。