基于公共服務(wù)動機(jī)理論的事業(yè)單位績效考核研究

劉 洋

（蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 江蘇 蘇州）

一、引言

隨著社會組織的完善及公共管理的發(fā)展，公共組織改革不斷推進(jìn)，績效管理也全面推行，此中，事業(yè)單位改革也在推進(jìn)中。在2009年國務(wù)院常務(wù)會議中就提出事業(yè)單位績效工資改革“三步走”戰(zhàn)略。而2011年8月，人力資源和社會保障部出臺《事業(yè)單位崗位績效工資制度》則為事業(yè)單位績效管理改革提供制度保障。2014年，國務(wù)院公布《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》進(jìn)一步推進(jìn)事業(yè)單位改革。而2016年11月由中辦國辦印發(fā)的《關(guān)于實(shí)行以增加知識價值為導(dǎo)向分配政策的若干意見》中則明確指出要“堅持價值導(dǎo)向、實(shí)行分類施策、激勵約束并重、精神物質(zhì)激勵結(jié)合”。十九大報告更強(qiáng)調(diào)了“深化事業(yè)單位改革，強(qiáng)化公益屬性”?；谶@一政策環(huán)境，重慶、山東、浙江等地均展開事業(yè)單位績效改革，如重慶市政府在2017年11月發(fā)布的《關(guān)于完善事業(yè)單位績效工資政策的通知》等?？傮w而言，我國事業(yè)單位的改革勢頭較強(qiáng)，但從事業(yè)單位管理現(xiàn)狀來看，仍存在著制度及運(yùn)行等方面的缺陷，改革雖試圖緩解事業(yè)單位中的管理難題，但因績效考核問題產(chǎn)生的一系列基礎(chǔ)性問題仍需治理。

從我國公共組織服務(wù)宗旨來看，事業(yè)單位的績效考核應(yīng)與這一宗旨緊密聯(lián)系。因公共服務(wù)動機(jī)理論是對公共管理中存在的一些“非理性”動機(jī)的研究，側(cè)重于對主體或組織中的服務(wù)精神或利他主義等進(jìn)行研究分析。從這一層面來看，公共服務(wù)動機(jī)理論與我國公共組織改革之間具有相通之處，據(jù)此，如何將公共服務(wù)動機(jī)理論作為一項(xiàng)指導(dǎo)性理論運(yùn)用于事業(yè)單位績效考核則是本文的立足點(diǎn)所在。

二、事業(yè)單位績效考核與公共服務(wù)動機(jī)理論

1.事業(yè)單位績效考核

績效管理指一系列以員工為中心的干預(yù)活動，一般包括“績效計劃、管理績效、績效考核和管理績效”?？傮w上，績效管理是組織進(jìn)行的建設(shè)性管理活動，其目的在于提升組織整體績效及改善員工的業(yè)務(wù)能力等。而隨著全面質(zhì)量管理的發(fā)展，績效管理已成為各類組織的基礎(chǔ)管理模式?？冃Э己俗鳛榭冃Ч芾淼暮诵沫h(huán)節(jié)，則成為各類組織管理的重心。績效考核是對組織及其員工進(jìn)行績效評價的方式，現(xiàn)已廣泛運(yùn)用于公共組織管理中，且方法較多樣，公共組織中現(xiàn)行績效考核方法主要有全方位績效考核法（360度考核法）、關(guān)鍵指標(biāo)法和平衡計分卡等。

因事業(yè)單位由國家機(jī)關(guān)舉辦或其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦，故事業(yè)單位是具有社會公益目的的服務(wù)組織，具有公共性及職能多樣性等特征，且服務(wù)于教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等多領(lǐng)域。基于這一前提，事業(yè)單位的績效考核最終服務(wù)于公共利益。而在事業(yè)單位績效考核中，因其主體及服務(wù)對象繁雜，建構(gòu)有效的事業(yè)單位績效考核則是事業(yè)單位管理的重中之重。

2.公共服務(wù)動機(jī)理論

“公共服務(wù)動機(jī)”源于公共服務(wù)理論相關(guān)研究，Perry和Hondeghem將其界定為“懷有對他人和對社會行善的目的及為人民服務(wù)的個人傾向”。因在公共選擇理論相關(guān)理論中，多以自利性和經(jīng)濟(jì)人假設(shè)為前提分析尋租、腐敗和低效等問題。然諸多利他主義行為難以通過這些理論做出合理的解釋，基于這一背景，公共服務(wù)動機(jī)理論發(fā)展壯大。雖公共服務(wù)動機(jī)理論中有關(guān)其定義的統(tǒng)一觀點(diǎn)并沒有形成，但就公共服務(wù)動機(jī)的價值界定相對較為穩(wěn)定，即對公共組織利益的奉獻(xiàn)。

3.公共服務(wù)動機(jī)理論視域下事業(yè)單位績效考核

在公共管理的相關(guān)研究中，主體的動機(jī)作為社會活動的基礎(chǔ)前提，一直是研究的重點(diǎn)。公共服務(wù)動機(jī)理論則從這一重點(diǎn)出發(fā)，立足于公共部門中管理主體行為。事業(yè)單位作為一類公共組織，也是其研究的主要對象之一，據(jù)此，公共服務(wù)動機(jī)理論在研究內(nèi)容上與事業(yè)單位組織高度契合。

從組織績效的研究來看，公共組織績效服務(wù)于社會穩(wěn)定及公共利益。而效率、經(jīng)濟(jì)和專業(yè)化管理等因素則是公共服務(wù)動機(jī)理論研究中的基礎(chǔ)因素，本質(zhì)上，公共組織績效與公共服務(wù)動機(jī)理論研究內(nèi)容之間存在著直接聯(lián)系，因此，公共服務(wù)動機(jī)理論與事業(yè)單位的組織績效之間正相關(guān)。從公共服務(wù)動機(jī)理論研究重點(diǎn)——公共服務(wù)動機(jī)的測量來看，公共服務(wù)動機(jī)的測量標(biāo)準(zhǔn)一般包含渴望參與政策制定、公共利益的承諾、社會公正、責(zé)任等內(nèi)容。在事業(yè)單位的績效考核體系中，其目的在于服務(wù)公眾，保障高工作質(zhì)量效率，據(jù)此，公共服務(wù)動機(jī)測量與事業(yè)單位中績效考核的指標(biāo)相關(guān)聯(lián)，在事業(yè)單位績效考核中，公共服務(wù)動機(jī)理論可作為指導(dǎo)性理論參與其中。

三、當(dāng)前事業(yè)單位績效考核的困境

雖中央及各級政府積極推行事業(yè)單位績效管理工作，各類事業(yè)單位也逐步建立了績效考核體系，但我國事業(yè)單位中現(xiàn)行的績效考核依舊存在諸多問題，主要有：組織重視度低、績效考核指標(biāo)體系偏差、績效考核方式的弊端和信息渠道阻塞。

1.組織重視度低

在事業(yè)單位中，績效考核雖已建立一定的基礎(chǔ)，但這類組織對績效考核的重視度相對較低。首先，事業(yè)單位設(shè)置的績效考核目標(biāo)總體上寬泛且模糊，在績效考核實(shí)施中，因缺少明確的考核目標(biāo)，考核運(yùn)行機(jī)制相對松散，而這一問題根源在于事業(yè)單位中缺少績效考核和績效管理的組織文化，組織及其人員對績效考核缺乏正確的理念，因而績效考核演化成所謂的“形象工程”。其次，在事業(yè)單位中，一般實(shí)行主管負(fù)責(zé)制，主要以上級安排作為執(zhí)行前提，因此，績效考核目標(biāo)及意義就難以實(shí)現(xiàn)。最后，在事業(yè)單位運(yùn)行中，并不具備完善的組織管理運(yùn)行規(guī)則或制度，總體上事業(yè)單位中存在較大的主觀性，在考核時存在難度，因此這類組織傾向于忽視績效考核。

2.績效考核指標(biāo)體系偏差

在績效管理過程中，績效考核標(biāo)準(zhǔn)是管理工作推進(jìn)的基礎(chǔ)所在?？茖W(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目冃Э己酥笜?biāo)體系不僅需要客觀且可操作性高的硬性指標(biāo)（如職責(zé)任務(wù)完成度等），更需要從“潛績”層面建構(gòu)完善軟指標(biāo)評估體系，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對人員的業(yè)績、能力及工作態(tài)度等方面的全面評估。而從既存的事業(yè)單位評估指標(biāo)體系來看，則存在以下幾點(diǎn)問題。

（1）指標(biāo)內(nèi)容模糊。事業(yè)單位績效考核的指標(biāo)設(shè)置主要遵循我國對公務(wù)員管理的相關(guān)規(guī)定，即從“德、能、勤、績、廉”五項(xiàng)一級指標(biāo)出發(fā)進(jìn)行細(xì)化，但事業(yè)單位工作內(nèi)容與其他公共組織存在差異，因此在選擇指標(biāo)時需從其工作性質(zhì)出發(fā)，對組織及其人員相關(guān)績效進(jìn)行全面評估，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)有效考核。從先行的考核指標(biāo)來看，指標(biāo)內(nèi)容雖全面，但涉及內(nèi)容繁雜，考核結(jié)果也難以有效呈現(xiàn)事業(yè)單位相關(guān)績效。且目前所實(shí)施的考核指標(biāo)中，多缺少評估組織及個人道德品質(zhì)或精神文明等層面的內(nèi)容，績效考核指標(biāo)內(nèi)容模糊，不具備考核價值。

（2）指標(biāo)設(shè)置可操作性弱。在績效考核的指標(biāo)體系中，首先要保障的是指標(biāo)的可量化和可操作這兩項(xiàng)基礎(chǔ)條件。在現(xiàn)行的考核中，多通過滿意度調(diào)查或評分制等方法將定性評估轉(zhuǎn)化成定量評估，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)化操作。因部分定性研究無法實(shí)現(xiàn)量化，故在設(shè)置指標(biāo)時，需考量指標(biāo)的可操作性，減少指標(biāo)設(shè)置中的誤差。從事業(yè)單位的指標(biāo)來看，雖強(qiáng)調(diào)了量化，卻忽視了實(shí)施評估的難度，即部分指標(biāo)雖可量化，但不能有效評定績效，可操作性弱。以近年中出現(xiàn)的任務(wù)指標(biāo)來看，部分組織通過設(shè)硬性任務(wù)指標(biāo)要求組織成員完成，此中，事業(yè)單位的目標(biāo)價值置換，故指標(biāo)可操作降低甚至消失。

（3）指標(biāo)權(quán)重信度等有待增強(qiáng)。對指標(biāo)的賦權(quán)決定了整體指標(biāo)的科學(xué)性與合理性，而指標(biāo)的賦權(quán)與組織目標(biāo)和績效考核目標(biāo)直接聯(lián)系。在事業(yè)單位中，因組織環(huán)境中對績效考核忽視等，既行的指標(biāo)權(quán)重也就難以保障。在我國事業(yè)單位考核指標(biāo)賦值中，因過分強(qiáng)調(diào)直觀可量化績效，對社會影響、組織發(fā)展等潛在因素不重視，導(dǎo)致指標(biāo)體系可信度難以保障。

3.績效考核方式的弊端

公共組織績效考核方式多樣，但在事業(yè)單位考核中，存在方式落后單一、效率差等問題。在我國事業(yè)單位中，績效考核是通過內(nèi)部考核或相關(guān)部門考核等方式實(shí)現(xiàn)，考核中，部門主管等主觀意志可干預(yù)考核結(jié)果，因而考核中存在客觀公平性缺失及考核形式落后等問題。部分事業(yè)單位雖引進(jìn)先進(jìn)考核技術(shù)，但考核方式需保證與組織的高契合度，而事業(yè)單位易忽略這一前提，科學(xué)的考核方法難以發(fā)揮成效，反而加大了績效考核難度。

我國事業(yè)單位考核一般以年度考核為主要形式，考核周期雖然穩(wěn)定，卻存在日常工作效率難以保障及考核時組織及成員的“短視”問題，又稱“近因效應(yīng)”，即因年度考核整體事件周期相對較長，臨近考核時，組織與員工組織才勉強(qiáng)完成一定的任務(wù)。因事業(yè)單位不重視日?？己?，故也存在日常工作效率低、考核資料不完整等問題。因事業(yè)單位考核中缺少常規(guī)的績效考核，整體的考核可信度等也就存在疑問。從公益性出發(fā)，事業(yè)單位考核中也有著長遠(yuǎn)績效考核問題，年度績效考核難以實(shí)現(xiàn)考核目標(biāo)，故考核周期設(shè)置缺少科學(xué)性。

績效考核等級設(shè)置影響著績效考核的質(zhì)量，而在事業(yè)單位績效考核中，采用的仍是三或四等級等方式，等級劃分粗糙，難以有效評判出績效結(jié)果，進(jìn)而減低了績效考核價值。在事業(yè)單位中，雖組織中以高素質(zhì)人才為主，但仍缺少績效考核的專業(yè)素養(yǎng)，組織內(nèi)部評估較隨意。而在選擇第三部門實(shí)施績效考核時，又因信息等原因，績效考核的質(zhì)量不確定。

4.信息渠道閉塞

績效評估過程中，需保證流程中信息的暢通。但就事業(yè)單位績效管理來看，無論是初期績效考核的信息搜集及管理還是后期的績效評估結(jié)果反饋均存在著障礙。初期績效考核工作中需保有完備的資料并有效傳遞給評估者，而在事業(yè)單位中，這類信息并沒有有效保存，且因組織事務(wù)繁雜，考核信息處理及傳輸均有偏差，最終提交的評估資料也存在失真等問題，因此，績效考核的反饋信息則就缺少針對性。從事業(yè)單位的績效考核結(jié)果運(yùn)用來看，首先，績效考核結(jié)果反饋并不及時；其次，事業(yè)單位對反饋結(jié)果不重視，最后導(dǎo)致在這類績效考核中信息在多處阻塞，難以實(shí)現(xiàn)有效溝通。

四、基于公共服務(wù)動機(jī)理論的對策探索

1.制定科學(xué)績效考核目標(biāo)

制定科學(xué)的績效目標(biāo)要求事業(yè)單位結(jié)合組織管理的目標(biāo)，明確考核目標(biāo)，且保證組織中對績效目標(biāo)均有準(zhǔn)確認(rèn)識，避免認(rèn)知錯誤引致的目標(biāo)置換等問題。此中，事業(yè)組織需加強(qiáng)對績效考核的重視，認(rèn)可績效考核目標(biāo)及價值。在制定績效考核目標(biāo)時，考慮不同事業(yè)單位的組織職能及社會環(huán)境，確保因時因地制宜。

2.創(chuàng)建績效考核管理體系與組織文化

從我國事業(yè)單位績效考核來看，主要存在制度規(guī)范缺失及組織文化的建設(shè)不足等問題，因此可從制度規(guī)范和組織文化來著手改進(jìn)。

（1）建構(gòu)穩(wěn)定的事業(yè)單位績效考核管理體系。第一，在事業(yè)單位中需要強(qiáng)化績效管理體系的建設(shè)工作，明確績效管理及績效考核流程。這不僅需要事業(yè)單位內(nèi)部形成一定制度規(guī)范，也需在規(guī)章制度中細(xì)化事業(yè)單位績效考核的要求，在社會中形成統(tǒng)一穩(wěn)定的績效考核制度基礎(chǔ)。

第二，事業(yè)單位中需建構(gòu)科學(xué)的績效考核指標(biāo)體系。從公共服務(wù)動機(jī)理論來看，科學(xué)指標(biāo)體系不僅需要保障被評估者恪盡職守，還需在考核的指標(biāo)上對事業(yè)單位進(jìn)行引導(dǎo)及激勵，即需事業(yè)單位績效考核的指標(biāo)具有針對性且科學(xué)客觀。從指標(biāo)權(quán)重來看，事業(yè)單位需做到因地制宜，對權(quán)重賦值時重視潛績?？傮w而言，事業(yè)單位績效考核指標(biāo)體系需從形成、實(shí)施到后期改進(jìn)均保障其權(quán)威性、公開性及穩(wěn)定性。

第三，優(yōu)化績效考核方法。首先要打破單一考核主體模式，形成多元主體參與的績效考核機(jī)制，即鼓勵工作人員、組織間及組織與公眾之間實(shí)現(xiàn)考核型互動，增強(qiáng)組織成員參與績效考核的意識。其次，引用科學(xué)的績效考核方法。因考核方法均有適用背景，如平衡計分卡需組織進(jìn)行戰(zhàn)略管理，要求較高的組織發(fā)展成熟度。據(jù)此，在選用考核方法時需契合組織條件。再者，建立長期與短期考核相結(jié)合的周期制度。長期考核周期中需完善年度考核的形式，增設(shè)長效考核周期，如3年周期。同時，還需結(jié)合科學(xué)的績效評估體系增設(shè)短期考核。最后，建立績效考核人員專業(yè)素養(yǎng)的培訓(xùn)機(jī)制，解決績效考核中出現(xiàn)的組織及人員考核觀念及考核能力滯后等問題，實(shí)現(xiàn)績效考核專業(yè)性同時兼顧公平性。

第四，構(gòu)建績效考核結(jié)果反饋的運(yùn)行機(jī)制?？冃ЫY(jié)果的反饋目的在于實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)，其是績效考核整體管理運(yùn)行的終點(diǎn)，也是新一輪績效考核的起點(diǎn)。因此，有效的績效考核結(jié)果反饋機(jī)制是保障績效考核結(jié)果落到實(shí)處的關(guān)鍵。

第五，建立激勵機(jī)制。在雙因素理論中強(qiáng)調(diào)“激勵與保健”是諸多激勵機(jī)制的理論基礎(chǔ)。在事業(yè)單位中，激勵機(jī)制多從福利保障層面滿足了組織及人員需求，一般以物質(zhì)形式為主，這一激勵機(jī)制缺少潛在激勵。因事業(yè)單位組織性質(zhì)，在建構(gòu)激勵機(jī)制中需考量公共服務(wù)動機(jī)，即在精神層面對組織及其工作人員進(jìn)行激勵。

（2）基于公共服務(wù)動機(jī)構(gòu)建組織文化。事業(yè)單位需結(jié)合組織績效管理的相關(guān)制度系統(tǒng)建設(shè)，進(jìn)而推進(jìn)組織文化的建設(shè)。這要求事業(yè)單位需要從主體對組織的認(rèn)可度出發(fā)，結(jié)合績效考核的評估機(jī)制，提升成員對組織的主體責(zé)任感。從公共服務(wù)動機(jī)理論來看，建設(shè)事業(yè)單位組織文化的目的在于提升主體的組織歸屬感及社會責(zé)任感，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)組織成員對績效考核的全面認(rèn)識及貫徹落實(shí)。且因組織文化與事業(yè)單位組織性質(zhì)密切相關(guān)，在建設(shè)事業(yè)單位的組織文化時，可以公共服務(wù)動機(jī)理論為指導(dǎo)理論對組織成員進(jìn)行價值引導(dǎo)。

3.完善信息溝通平臺

信息平臺的建設(shè)需保障績效考核中考核者與被考核者之間有效信息溝通。此外，信息平臺需保障有效搜集相關(guān)考核信息，即考核過程中降低信息傳輸成本，通過設(shè)置暢通的信息溝通平臺，實(shí)現(xiàn)考核的公平公開公正。在推行信息平臺建構(gòu)時，還需對信息反饋及其價值進(jìn)行考核，保障組織及個人的績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。而電子政務(wù)不斷完善，在建構(gòu)這一信息平臺時，可通過建設(shè)網(wǎng)絡(luò)平臺等實(shí)現(xiàn)高效的信息流通。