分類管理改革對民辦國際學(xué)校意味著什么？

文 / 李 文（蒲公英教育法律研究中心主任）張海鵬（蒲公英教育法律研究中心副主任）

根據(jù)《2017中美國際教育白皮書》發(fā)布的數(shù)據(jù)，截至2016年底中國大陸的各類國際學(xué)校（含公辦學(xué)校設(shè)立的國際班）總量達(dá)到了703所，是世界上國際學(xué)校最多的國家。隨著新修訂的《民辦教育促進(jìn)法》于2017年9月1日正式施行，標(biāo)志著民辦教育分類管理改革正式啟動。新民促法的落地對以民辦教育為主體的國際學(xué)校帶來了哪些影響？分類管理改革給民辦國際學(xué)校帶來的是機遇還是挑戰(zhàn)？

一、分類管理改革政策要點解讀

圍繞民辦學(xué)校分類管理改革，目前已經(jīng)初步形成了“1+1+2+n”的政策體系。第一個“1”即新修訂實施的《民辦教育促進(jìn)法》，第二個“1”即國務(wù)院《關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育 促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》（以下簡稱《若干意見》），“2”即教育部會同有關(guān)部委制定的《民辦學(xué)校分類登記實施細(xì)則》和《營利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實施細(xì)則》，“n”即各個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人民政府已經(jīng)或者將要出臺的促進(jìn)民辦教育發(fā)展的實施意見，目前掌握的情況是已經(jīng)有九個省份正式出臺了本省的實施意見。那么在分類管理改革背景下，民辦國際學(xué)校有哪些需要注意的政策要點呢？

要點一：允許開辦營利性民辦學(xué)校，對營利性和非營利性民辦學(xué)校實行分類管理。

根據(jù)新民促法的規(guī)定，所有存量和新設(shè)的民辦學(xué)校都必須選擇登記為營利性民辦學(xué)?；蚍菭I利性民辦學(xué)校，義務(wù)教育階段不得開辦營利性民辦學(xué)校。營利性民辦學(xué)校在工商部門登記為有限責(zé)任公司或股份有限公司，舉辦人在辦學(xué)期間可以分配辦學(xué)收益，學(xué)校終止時可以分配剩余財產(chǎn)；相反，非營利性民辦學(xué)校登記在民政部門或事業(yè)單位登記部門，主要以公益為目的，舉辦人在辦學(xué)期間不能取得合理回報和辦學(xué)收益，學(xué)校終止后也不能分配剩余財產(chǎn)，辦學(xué)結(jié)余和剩余財產(chǎn)只能用于繼續(xù)辦學(xué)。

一方面，如果選擇營利性民辦學(xué)校，舉辦人投資教育能夠和投資其他產(chǎn)業(yè)一樣合法地取得投資收益，但營利性學(xué)校的市場屬性決定了政府的扶持和優(yōu)惠必然會很有限；另一方面，如果選擇公益性的非營利性民辦學(xué)校，基本上可以享受和公辦學(xué)校相類似的土地、稅收及其他方面的扶持政策，但作為舉辦者你就不能考慮謀求辦學(xué)回報了，因為目前政策層面釋放的信號是一定會強化對非營利性民辦學(xué)校等社會服務(wù)組織的資金財稅監(jiān)管?，F(xiàn)在很多民辦學(xué)校雖然名義上登記為非營利性學(xué)校，但實際上通過大量不合理的關(guān)聯(lián)交易甚至違法違規(guī)的手段套取辦學(xué)收益，隨著分類管理改革的推進(jìn)，這些不合法不規(guī)范的辦學(xué)行為一定會受到嚴(yán)厲的法律規(guī)制。

要點二 ：對營利性和非營利性民辦學(xué)校實行差異化的扶持政策。

此前由于民辦學(xué)校的身份難以界定，國家對學(xué)校的扶持政策比較模糊且難以落實。分類登記實施后，營利性民辦學(xué)校與非營利性民辦學(xué)校的身份得以明晰，國家將在此基礎(chǔ)上建立差別化的扶持政策體系。新民促法規(guī)定，各級人民政府將依法在政府補貼、政府購買服務(wù)、基金獎勵、捐資激勵、土地劃撥、稅費減免等方面對非營利性民辦學(xué)校給予扶持，而對營利性民辦學(xué)校僅僅規(guī)定了政府可以通過購買服務(wù)及稅收優(yōu)惠等方式給予支持。

要點三：對健全民辦學(xué)校治理機制和黨組織參與決策提出了明確要求。

分類管理改革的重要目的在于促進(jìn)民辦教育規(guī)范發(fā)展。此前多數(shù)民辦學(xué)校在民政部門登記為民辦非企業(yè)單位，法人性質(zhì)與產(chǎn)權(quán)歸屬不清，學(xué)校的內(nèi)部治理也較為混亂。本次分類管理改革以是否分配辦學(xué)收益為標(biāo)準(zhǔn)將民辦學(xué)校區(qū)分為營利法人和非營利法人，并在此基礎(chǔ)上對民辦學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)提出了明確要求。民辦學(xué)校要依法制定章程，按照章程管理學(xué)校。應(yīng)當(dāng)建立董事會（理事會）、監(jiān)事（會）、行政機構(gòu)，同時建立黨組織、教職工（代表）大會和工會。此外，民辦學(xué)校還應(yīng)健全黨組織參與決策制度、校長選聘制度、關(guān)鍵管理崗位實行親屬回避制度以及學(xué)生代表大會制度等。

要點四：公辦學(xué)校的國際班政策將進(jìn)一步收緊。

由于公辦學(xué)校國際班從誕生之日起就天然存在占用公共資源、加劇教育不公平等硬傷，教育部近年來開始對公辦學(xué)校舉辦國際班的政策收緊。2013年教育部出臺了《高中階段國際項目暫行管理辦法》，明確對各類高中的“國際部”和“國際班”從招生、收費等多方面予以規(guī)范，對部分不符合規(guī)定的國際班進(jìn)行清理或轉(zhuǎn)制。隨著新民促法的施行，公辦學(xué)校的國際班政策將進(jìn)一步收緊，不少地方已全面禁止審批新的公辦學(xué)校國際班，實踐中已有不少國際班完成了“公轉(zhuǎn)民”的改制，公辦學(xué)校退出國際學(xué)校市場已然成為大勢所趨。

二、分類管理改革背景下民辦國際學(xué)校發(fā)展的挑戰(zhàn)分析

挑戰(zhàn)一：民辦國際學(xué)校的辦學(xué)模式面臨調(diào)整。

新民促法第19條明確規(guī)定，不得設(shè)立實施義務(wù)教育的營利性民辦學(xué)校。因此，義務(wù)教育階段的民辦國際學(xué)校也會受到影響，甚至有一種說法認(rèn)為，這一規(guī)定的出現(xiàn)會導(dǎo)致義務(wù)教育階段的民辦國際學(xué)校不能再辦。此種認(rèn)識有失妥當(dāng)。教育部副部長朱之文就新民促法修訂相關(guān)問題回答記者提問時曾明確表示：“目前我國已經(jīng)審批設(shè)立的民辦義務(wù)教育學(xué)校沒有一所是營利性的，即使是收取較高學(xué)費的民辦中小學(xué)也不是營利性的。現(xiàn)有收費較高的民辦學(xué)?？梢园凑辙k學(xué)成本、市場需求等因素，根據(jù)各地具體辦法確定收費標(biāo)準(zhǔn)，保持自己的辦學(xué)特色，只要符合非營利性民辦學(xué)校的法律要求，都可以繼續(xù)舉辦?！边@一罕見的官方發(fā)聲說明，修法并沒有禁止舉辦義務(wù)教育階段的民辦國際學(xué)校。而且，根據(jù)新民促法規(guī)定，營利性民辦學(xué)校與非營利性民辦學(xué)校的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)在于是否將學(xué)校的辦學(xué)收益在舉辦人之間進(jìn)行分配，而非學(xué)費的高低。義務(wù)教育階段的民辦國際學(xué)校仍然屬于非營利性民辦學(xué)校，國家仍會給予相應(yīng)的扶持和優(yōu)惠政策支持其發(fā)展，當(dāng)然義務(wù)教育階段民辦國際學(xué)校的舉辦者不能分配辦學(xué)收益。

但是，這種擔(dān)憂也不無道理。此前，很多國際學(xué)校實行的是九年甚至是十二年一貫制辦學(xué)，同時存在義務(wù)教育階段與非義務(wù)教育階段。分類管理政策明確規(guī)定，義務(wù)教育階段不能舉辦營利性民辦學(xué)校，這意味著民辦國際學(xué)校在辦學(xué)模式上必須有所調(diào)整，即將義務(wù)教育階段與非義務(wù)教育階段剝離開來。義務(wù)教育階段的剝離不僅涉及辦學(xué)思路與模式的轉(zhuǎn)變，還涉及法律、會計等專業(yè)問題，需要謹(jǐn)慎地進(jìn)行。而且，義務(wù)教育與非義務(wù)教育階段剝離之后，在課程的設(shè)計、義務(wù)教育與非義務(wù)教育階段的銜接等方面也將面臨一系列新的問題。

挑戰(zhàn)二：民辦國際學(xué)校的教材和課程須經(jīng)審定。

《若干意見》規(guī)定，民辦中小學(xué)校在完成國家規(guī)定課程的前提下，可自主開展教育教學(xué)活動。中小學(xué)校要執(zhí)行國家課程方案和課程標(biāo)準(zhǔn)，堅持特色辦學(xué)優(yōu)質(zhì)發(fā)展，滿足多樣化需求。教育部2017年12月印發(fā)的《義務(wù)教育學(xué)校管理標(biāo)準(zhǔn)》也要求，落實國家義務(wù)教育課程方案和課程標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格遵守國家關(guān)于教材、教輔管理的相關(guān)規(guī)定，確保國家課程全面實施。

在教材的選擇上，2005年《教育部辦公廳關(guān)于做好義務(wù)教育課程標(biāo)準(zhǔn)實驗教材選用工作的通知》規(guī)定，“各地應(yīng)嚴(yán)格在《書目》范圍內(nèi)選用教材，不得選用《書目》以外的教材，更不得選用境外教材”。2012年出臺的《教育部關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間資金進(jìn)入教育領(lǐng)域 促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的實施意見》，對境外教材的態(tài)度有所緩和，規(guī)定“基礎(chǔ)教育階段的民辦學(xué)校在完成國家規(guī)定課程的前提下可以自主開展教育教學(xué)活動；民辦學(xué)校引進(jìn)的境外課程需報省級教育行政部門審核，對境外教材應(yīng)依法進(jìn)行審定”。根據(jù)此意見，民辦學(xué)校的教材和課程必須經(jīng)過審定，但各個學(xué)校享有一定的自主權(quán)。

從表述上看，本次分類管理改革對民辦國際學(xué)校的教材與課程沒有新規(guī)定，但其強調(diào)國家義務(wù)教育課程方案和標(biāo)準(zhǔn)的落實。這意味著，義務(wù)教育階段教材與課程的監(jiān)督將會進(jìn)一步強化。2016年11月24日，上海市教委頒布了《上海市教育委員會關(guān)于進(jìn)一步加強本市高中國際課程境外教材審查工作的通知》。該通知明確指出，今后將對上海以“中外融合”課程形式開展國際課程試點的21所國際高中，和以“拓展型研究型”課程形式開展國際課程的試點高中學(xué)校所采用的進(jìn)口教材進(jìn)行審查。上海的做法應(yīng)是強化國際學(xué)校教材與課程審查的信號。

挑戰(zhàn)三：民辦國際學(xué)校受到的監(jiān)督日益強化。

新民促法規(guī)定，教育行政部門及有關(guān)部門依法對民辦學(xué)校實行督導(dǎo)，建立民辦學(xué)校信息公示和信用檔案制度，組織或者委托社會中介組織評估辦學(xué)水平和教育質(zhì)量，并將評估結(jié)果向社會公布。民辦學(xué)校的招生簡章和廣告，應(yīng)當(dāng)報審批機關(guān)備案。而且，相關(guān)文件還規(guī)定，應(yīng)當(dāng)明確黨組織在學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)中的地位，保證黨組織在重大事項決策、監(jiān)督、執(zhí)行各環(huán)節(jié)有效發(fā)揮作用，推進(jìn)黨組織班子成員進(jìn)入學(xué)校決策層和管理層?？梢姡瑸榱艘?guī)范民辦學(xué)校的辦學(xué)活動，無論是營利性民辦學(xué)校還是非營利性民辦學(xué)校都將面臨日益規(guī)范和增強的內(nèi)外部監(jiān)督?？梢灶A(yù)見，為維護(hù)國家的教育主權(quán)，未來民辦國際學(xué)校受到的監(jiān)督和監(jiān)管一定會日益強化。

三、分類管理改革背景下民辦國際學(xué)校發(fā)展的機遇展望

機遇一：教育投資的營利性有了法律上的保障。

新民促法中最突出、最重要的一個特點就是允許開辦營利性民辦學(xué)校，國家通過立法賦予民辦學(xué)校包括民辦國際學(xué)校的舉辦人享有辦學(xué)收益權(quán)，有利于調(diào)動民辦國際學(xué)校投資人的辦學(xué)積極性，有利于促進(jìn)民辦國際學(xué)校的發(fā)展。

機遇二：國家對非營利性民辦國際學(xué)校的扶持力度有望增強。

在新法明確非營利性民辦學(xué)校的法人屬性和產(chǎn)權(quán)規(guī)則后，國家將對非營利性民辦學(xué)校加大投入。例如，新民促法明確規(guī)定，對非營利性民辦學(xué)校可以采取政府補貼、基金獎勵、捐資激勵等扶持措施。非營利性民辦學(xué)校享受與公辦學(xué)校同等的稅收優(yōu)惠和用地政策。非營利性民辦學(xué)校教師享受當(dāng)?shù)毓k學(xué)校同等的人才引進(jìn)政策。因此，非營利性的民辦國際學(xué)校將受到更多的政府優(yōu)惠和扶持。

機遇三：民辦國際學(xué)校的融資渠道進(jìn)一步拓寬。

《若干意見》明確規(guī)定，要創(chuàng)新教育投融資機制，多渠道吸引社會資金，擴大辦學(xué)資金來源。鼓勵金融機構(gòu)在風(fēng)險可控前提下開發(fā)適合民辦學(xué)校特點的金融產(chǎn)品，探索辦理民辦學(xué)校未來經(jīng)營收入、知識產(chǎn)權(quán)質(zhì)押貸款業(yè)務(wù)，提供銀行貸款、信托、融資租賃等多樣化的金融服務(wù)。在此背景下，民辦國際學(xué)校的融資渠道將進(jìn)一步拓寬。尤其是未來的營利性民辦學(xué)校，由于可以形成穩(wěn)定的利潤，資產(chǎn)證券化、融資租賃等融資方式將會更多地出現(xiàn)。

機遇四：營利性民辦國際學(xué)校的上市障礙消除。

此前由于非營利性的限制，民辦國際學(xué)校（如楓葉教育）主要通過VIE架構(gòu)來實現(xiàn)上市。新法明確規(guī)定，營利性民辦學(xué)?？梢苑峙淅麧?，如此一來營利性民辦學(xué)校將可以直接成為上市的主體?；诿褶k國際學(xué)校規(guī)模的不斷擴大，以及資本市場對教育產(chǎn)業(yè)的良好預(yù)期，將來走向資本市場的營利性民辦國際學(xué)校會不斷增多。

機遇五：營利性民辦國際學(xué)校的并購重組將加速。

隨著我國國際學(xué)校需求的增長，國際學(xué)校的投資熱潮未來仍將持續(xù)升溫。資本的進(jìn)入將引起營利性民辦國際學(xué)校的整合和發(fā)展。2016年以來，國內(nèi)上市公司對國際學(xué)校的投資活動愈發(fā)頻繁。因此，在民辦國際學(xué)校領(lǐng)域，兼并、重組的現(xiàn)象將會大量發(fā)生。隨著民辦國際學(xué)校并購重組的持續(xù)推進(jìn)，將形成更多民辦國際學(xué)校教育集團(tuán)。

機遇六：政府與民辦國際學(xué)校的合作更為活躍。

《若干意見》指出，推廣政府和社會資本合作（PPP）模式，鼓勵社會資本參與教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營管理、提供專業(yè)化服務(wù)。積極鼓勵公辦學(xué)校與民辦學(xué)校相互購買管理服務(wù)、教學(xué)資源、科研成果。探索舉辦混合所有制職業(yè)院校，允許以資本、知識、技術(shù)、管理等要素參與辦學(xué)并享有相應(yīng)權(quán)利。隨著政府與社會資本合作模式的廣泛推進(jìn)，優(yōu)質(zhì)的民辦國際學(xué)校將受到各地政府的青睞，為公辦學(xué)校、非營利民辦學(xué)校提供各種產(chǎn)品與服務(wù)。例如楓葉教育便主要是采取由地方政府提供辦學(xué)校舍及硬件設(shè)備設(shè)施，學(xué)校建成后交由楓葉運營的輕資產(chǎn)經(jīng)營模式來實現(xiàn)其不斷擴張。

機遇七：國際班政策收緊將為民辦國際學(xué)校提供更為廣闊的發(fā)展空間。

根據(jù)東興證券2017年4月發(fā)布的《國際學(xué)校：引領(lǐng)學(xué)業(yè)選擇新浪潮——教育行業(yè)深度報告》顯示，自教育部出臺《高中階段國際項目暫行管理辦法》政策后，公辦學(xué)校國際班增速明顯下滑，至2015年已經(jīng)下滑到0.45%；而民辦國際學(xué)校同比增速穩(wěn)步上升，2015 年增速達(dá)到53.13%。與此同時，隨著外籍人員流入及出國留學(xué)人群的不斷增多，對國際學(xué)校的需求正在日益增加，這便為民辦國際學(xué)校的快速發(fā)展提供了更為廣闊的空間。

隨著新民促法的落地和民辦學(xué)校分類管理改革的推進(jìn)，民辦國際學(xué)校的發(fā)展可謂是挑戰(zhàn)與機遇并存，總體上講是機遇大過挑戰(zhàn)。隨著我國國際教育需求的增長，民辦國際學(xué)校有望在順應(yīng)分類管理改革要求的基礎(chǔ)上得到進(jìn)一步的發(fā)展和壯大。