基層干部聯(lián)村工作的治理路徑

戚家靜

摘 要：通過聯(lián)村干部這股外部力量介入村社基層治理，度成為轉(zhuǎn)型期地方政府應(yīng)對社會復(fù)雜矛盾、破解基層行政僵化、完善基層治理機(jī)制的一項重要制度探索?；诒眮霭追褰值赖恼{(diào)查，聯(lián)村干部通過明確職責(zé)、形成制度、加強(qiáng)監(jiān)督參與到基層治理中，打破了傳統(tǒng)科層制的諸多限制，保障了干群聯(lián)系，使政府能夠有效地回應(yīng)基層的實際需求并強(qiáng)化了解決基層社會矛盾的能力。也從完善考核制度、建立交流培訓(xùn)機(jī)制、尋找村社內(nèi)在動力方面提出了進(jìn)一步提升路徑。

關(guān)鍵詞：聯(lián)村干部;轉(zhuǎn)型;基層治理

黨的十八大提出在全黨深入開展黨的群眾路線教育實踐活動，黨的十九大歷史性明確鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，加快打造共建共治共享的社會治理格局。地方政府在這個階段中做出了較多探索，在上級領(lǐng)導(dǎo)下，北侖在全區(qū)范圍內(nèi)推行聯(lián)村干部制度，通過干部駐村的方式來增進(jìn)對基層群眾的了解，拉近干群關(guān)系，解決群眾的實際訴求，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程中成為基層政權(quán)“嵌入”基層村社治理的有效抓手。有別于過去的農(nóng)村工作隊制度，聯(lián)村制度是以制度化的形式下派鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部到村莊全方位的參與基層事務(wù)。本文以白峰街道干部聯(lián)村聯(lián)社工作為考察對象，旨在討論和揭示聯(lián)村制度在實踐中的成效、難點及路徑，為轉(zhuǎn)型期基層治理的變革提供借鑒和思考。

一、干部聯(lián)村機(jī)制：白峰街道的實踐與探索

近年來，白峰街道為加強(qiáng)對街道干部及聯(lián)村干部隊伍的教育和管理，出臺了街道干部駐村聯(lián)戶制度、“惠風(fēng)先行”活動等一系列行之有效的工作制度和管理措施。為確保聯(lián)村工作落到實處，聯(lián)村干部著重從以下幾個維度深度“介入”村社：

（一）從工作職責(zé)上“介入”，解決“干什么”的問題。聯(lián)村干部從職責(zé)上尋找突破口，做到了引導(dǎo)、監(jiān)督、協(xié)調(diào)和幫助。一是引導(dǎo)。及時宣傳黨在農(nóng)村的路線方針政策和涉及“三農(nóng)”的法律法規(guī)，傳達(dá)上級黨委、政府的重大決策和重要會議精神，引導(dǎo)農(nóng)民轉(zhuǎn)變思想觀念，增強(qiáng)發(fā)展意識、民主意識、法制意識。二是監(jiān)督。監(jiān)督村級民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督各項民主制度的執(zhí)行，監(jiān)督和規(guī)范村務(wù)、財務(wù)和黨務(wù)公開等各項制度的執(zhí)行;督促創(chuàng)業(yè)承諾項目和實事的確定、公開、組織實施，促進(jìn)村干部依法辦事、按章辦事。三是協(xié)調(diào)。了解和掌握農(nóng)民生產(chǎn)生活狀況和農(nóng)村熱點、難點問題，及時向上級黨委、政府反映農(nóng)民群眾的思想動態(tài)和社情民意。協(xié)調(diào)好村級組織之間的關(guān)系，增強(qiáng)村級班子的合力，摸清村里的不穩(wěn)定因素，協(xié)調(diào)好村干部和群眾之間的關(guān)系，做好群眾思想工作，化解村級矛盾，確保社會穩(wěn)定。四是幫助。幫助村兩委進(jìn)一步理清發(fā)展思路，培育農(nóng)民收入的增長點，促進(jìn)農(nóng)民增收和集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大。接受有關(guān)規(guī)劃、土地、征地后基本養(yǎng)老保險以及建房等法律法規(guī)及政策的咨詢，為村民提供服務(wù)。協(xié)助街道、村黨組織選拔培養(yǎng)好村級后備干部，加強(qiáng)黨員教育管理和發(fā)展工作，充分發(fā)揮黨員的先鋒模范作用。

（二）從工作制度上“介入”，解決“怎么干”問題。為使聯(lián)村干部真正與所駐村“同呼吸、共命運”，體現(xiàn)黨委、政府的“民本”意圖，白峰街道建立了“四六八”制度、聯(lián)村問題會商制度、聯(lián)村工作督查制度，從而改變以往存在的“聯(lián)村不聯(lián)戶，聯(lián)村不聯(lián)心”的狀況。一是保證了足夠的駐村時間，聯(lián)村干部每周下村1-2次，走訪其他村民至少2戶，全年走遍所聯(lián)村所有在家村民，還要結(jié)合值班、夜談夜訪。做到了“四必到”，即村重要會議必到、村重大活動必到、村重大事件必到、村重要決策必到。聯(lián)村干部須列席村級各種會議，參與重要問題的決策，配合上級部門的視察、調(diào)研、督查，監(jiān)督各項民主制度的執(zhí)行，對村級班子建設(shè)和村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展提出意見建議，做好參謀。二是提高了駐村工作的針對性。每個干部必須聯(lián)一村并結(jié)親10戶村民，且每月必須走訪一次以上所聯(lián)系戶。其中，困難黨員戶、困難群眾、村民小組長、黨員小組長、村兩委成員等五種對象為必結(jié)對象，村干部每周要基本保證走訪農(nóng)戶的戶數(shù)，從而做到村情“六必清”，即家庭鄰里情況清楚、思想政治狀況清楚、困難訴求清楚、重要問題和安全隱患清楚、對村級管理和發(fā)展穩(wěn)定的意見建議清楚、對干部作風(fēng)方面的反映清楚。時刻深入一線察民情解民憂，對于群眾的實際情況、合理訴求、村事村務(wù)要及時了解，落實上傳下達(dá)的工作，走進(jìn)群眾，見微知著。三是增強(qiáng)駐村工作的有效性。通過建立幫扶聯(lián)戶制度和深化民情日記制度，力所能及為村民解決實際困難和問題，不斷增強(qiáng)駐村工作的實際效果，力爭做到工作“八到位”，即黨的政策宣傳到位、困難訴求幫扶到位、矛盾糾紛化解到位、重要問題解決到位、異常情況摸排到位、安全隱患處置到位、意見征求到位、干部作風(fēng)轉(zhuǎn)變到位。同時明確每月10日、20日為聯(lián)村工作會商日，實行分層規(guī)范管理和逐級解難機(jī)制。聯(lián)村干部把聯(lián)村問題及時向四個平臺或黨政辦進(jìn)行匯報，其中社會治理類的問題統(tǒng)一上報街道綜合指揮室，由綜合指揮室進(jìn)行匯總分類，交各職能科室具體處理;重大問題上報黨政辦，經(jīng)黨政會議討論后決定。形成聯(lián)村干部、四個平臺、黨政會議三級遞進(jìn)、層層解難的處置模式，真正做到小事不出村、大事不出街道，切實解決群眾關(guān)心的熱點難點問題。

（三）從考核監(jiān)督上“介入”，解決“如何堅持”的問題。白峰街道建立聯(lián)村干部監(jiān)督制度。嚴(yán)格實行聯(lián)村工作公示公開，干部聯(lián)村聯(lián)戶情況必須在各村黨務(wù)公開欄長期公開，內(nèi)容及時更新。堅持聯(lián)村工作實時記錄制度，走訪情況詳細(xì)記入“惠風(fēng)先行”工作筆記本，相關(guān)照片及時上傳到“走親聯(lián)心”微信群。同時加強(qiáng)監(jiān)督檢查力度。街道成立由紀(jì)工委、黨政辦、基組辦組成的聯(lián)村工作督查小組，每月抽查聯(lián)村工作筆記本，隨機(jī)調(diào)查走訪村民，每季度將督查結(jié)果進(jìn)行通報，并在街道政務(wù)公開欄內(nèi)予以公布。同時，根據(jù)聯(lián)村職責(zé)清單將聯(lián)片領(lǐng)導(dǎo)、聯(lián)村干部指導(dǎo)督促所聯(lián)村黨建工作作為年終重要述職考評內(nèi)容。日常督查中，如發(fā)現(xiàn)工作落實不力的將組織談話，對于連續(xù)二次發(fā)現(xiàn)工作不實者，將實行責(zé)任追究，取消評先評優(yōu)資格，并視情節(jié)輕重給予相應(yīng)處理。

二、作為外部力量介入的聯(lián)村制度：成效與思考

大多數(shù)聯(lián)村干部除配合街道中心工作和自己線上工作外，把主要精力放到所聯(lián)系村工作中去，主動進(jìn)村入戶，為群眾排憂解難，化解矛盾糾紛，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，真正地融入了群眾，有效改善了干群關(guān)系，特別是在重點工程、重點實事、矛盾糾紛調(diào)處等方面，聯(lián)村干部發(fā)揮了不可替代的作用，從基礎(chǔ)治理角度觀察，客觀上有三個方面成效。

一是聯(lián)村制度打破了科層制的諸多限制，通過干部下村的方式來保障基層綜合性工作與業(yè)務(wù)工作的有效運轉(zhuǎn)。與此同時，聯(lián)村制度也給鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部提供了鍛煉的平臺，尤其是年輕干部?；鶎庸ぷ魇且豁棌?fù)雜、系統(tǒng)性的工作，在國家的五級行政管理體系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道處于末梢地位，往往是幾十個人對接上級幾十個部門，一個街道干部就要負(fù)責(zé)多個職能部門的工作，并且還要直接和農(nóng)民打交道，將工作落實下去。因此，在基層就很難講究嚴(yán)格的科層制分工。聯(lián)村制度結(jié)合了基層治理的實際需求，并且在此基礎(chǔ)上設(shè)置管理處，縮小治理單元，讓管理處內(nèi)的書記、主任、聯(lián)村干部等形成一個緊密的團(tuán)隊，做到互相支撐、形成合力，從而為各項工作的落實提供組織保障。街道在干部選拔任用當(dāng)中，也充分考慮了聯(lián)村工作對干部的綜合性歷練作用，很多工作能力突出的干部都得到了重用。

二是聯(lián)村制度以制度化的形式保障了干群聯(lián)系，從而使政府能夠有效地回應(yīng)基層的實際需求。聯(lián)村干部以做村干部的輔助工作形式，深入村社基層治理，村莊中有需要干部出面的事情，聯(lián)村干部一般都會協(xié)助，掌握工作的節(jié)奏和氛圍，給予村干部適當(dāng)?shù)慕ㄗh，一旦產(chǎn)生矛盾，聯(lián)村干部會及時聯(lián)系街道領(lǐng)導(dǎo)和派出所出面。一些重點工作在推進(jìn)時，村干部考慮到選舉因素，不愿意做得罪人的工作，往往不積極、不配合，聯(lián)村干部就要敢于做“惡人”，既要做好政策解釋，必要時還要采取強(qiáng)制性措施。近年來北侖區(qū)在環(huán)境衛(wèi)生整治方面力度很大，比如“美麗鄉(xiāng)村”“三改一拆”“五水共治”等，由于過去農(nóng)民在辦廠、建房過程中違建較多，而拆違等工作肯定要得罪人，村干部都不愿意出面配合。政府也難以通過強(qiáng)制手段給村干部施壓，只能由熟悉村莊的聯(lián)村干部來負(fù)責(zé)這些事宜，而聯(lián)村干部由于平時都在村莊，和老百姓打交道也多一些，懂得村莊社會內(nèi)的各種關(guān)系，擁有一定的面子和人脈，處理事情時軟硬兼施，能夠?qū)⒚芗m紛控制在最小化。

三是聯(lián)村制度強(qiáng)化了政府在轉(zhuǎn)型期解決基層社會矛盾的能力。社會矛盾增多給政府治理水平提出了更高的要求，在當(dāng)前群眾“信訪不信法”的背景下，基層政府面臨著諸多困境。一些信訪戶繞過聯(lián)村干部，直接將訴求呈現(xiàn)給街道黨委書記和主任，連主管信訪工作的副主任、信訪辦等都撇在一邊，專業(yè)上訪戶、謀利型上訪者更是深諳此道。這些問題極大地占用了主職干部的精力，并且他們也無法直接去回應(yīng)、解決這些問題，不但化解矛盾的效率很低，還耽誤了其他重要的工作，稍有不慎會產(chǎn)生越級上訪等后果，給基層行政帶來很大壓力。聯(lián)村干部能夠在一定程度上較為全面地把握村落社會中的矛盾糾紛，從而能夠及時將矛盾化解在基層。同時，聯(lián)村干部在與老百姓打交道的過程中，以非正式的手段，如通過幫助農(nóng)民做事、聚談、參與村莊紅白事等方式積攢人情，從而為各類矛盾糾紛的化解奠定群眾基礎(chǔ)。所以聯(lián)村干部工作室的設(shè)置以制度化的形式來承接街道轉(zhuǎn)移的部分權(quán)力，進(jìn)一步強(qiáng)化了政府在基層解決實際問題的能力。

聯(lián)村制度的本質(zhì)在于通過重構(gòu)國家和社會之間上通下達(dá)、來往自如的協(xié)調(diào)地帶抑或叫做中間地帶來實現(xiàn)有效的雙向互動。在社會治理中的意義在于一方面能夠靈活地將自上而下的政策轉(zhuǎn)化成為群眾易于接受、認(rèn)可的規(guī)范，另一方面能夠及時地處理基層的社會問題，將矛盾化解在基層。雖然聯(lián)村干部制度在形式上不斷變化，但是其本質(zhì)在于保持政府對基層社會的有效治理，在一定程度上通過重構(gòu)國家和社會之間的中間地帶，來實現(xiàn)自下而上的民意表達(dá)和政治參與，彌補村級治理公共性缺失的難題。當(dāng)然，從目前來看，聯(lián)村制度還可以從完善聯(lián)村工作考核制度、探索建立一般干部交流和培訓(xùn)機(jī)制、強(qiáng)化對村級權(quán)力結(jié)構(gòu)的監(jiān)督和管理等方面進(jìn)行完善并尋找村社發(fā)展的內(nèi)在動力。

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