從“機(jī)構(gòu)花錢養(yǎng)人”到“政府購買服務(wù)”路徑探索

謝金彪 湯懿

摘 要：為推動(dòng)政府改革和轉(zhuǎn)變職能，實(shí)現(xiàn)“小政府大社會(huì)”目標(biāo)，近兩年，國務(wù)院、財(cái)政部和一些省市對實(shí)施政府購買服務(wù)改革進(jìn)行部署，一些地方先行先試，取得了成效。本文通過案例分析，探索完善政府購買服務(wù)體系的路徑。關(guān)鍵詞：政府;購買服務(wù);路徑

近期，我們深入江西省九江市，對政府購買服務(wù)成功案例進(jìn)行分析。自2015年開始，該市在八里湖新區(qū)正式啟動(dòng)政府購買服務(wù)工作，將城市衛(wèi)生和綠化管理推向市場，實(shí)現(xiàn)市場化養(yǎng)護(hù)管理。通過管理模式的優(yōu)化，降低了行政成本，促進(jìn)了居民就業(yè)，提高了項(xiàng)目承擔(dān)單位效益，實(shí)現(xiàn)了多方共贏。

“花錢買服務(wù)”的嘗試

九江市八里湖新區(qū)總面積約52平方公里，2014年設(shè)立環(huán)衛(wèi)園林機(jī)構(gòu)，環(huán)衛(wèi)局定崗10人，園林局定崗15人。2015年，新區(qū)被評為4A級國家景區(qū)，如繼續(xù)按照傳統(tǒng)模式來保障新區(qū)環(huán)衛(wèi)綠化發(fā)展，必然滿足不了建設(shè)“生態(tài)文明活力新區(qū)”的總體要求。對此，該區(qū)提出“花錢買服務(wù)，不花錢養(yǎng)人”，強(qiáng)調(diào)在推進(jìn)城市現(xiàn)代化的過程中要善于運(yùn)用市場機(jī)制來解決城市建設(shè)和管理中存在的問題，決定將城市衛(wèi)生和綠化管理推向市場，由環(huán)衛(wèi)局和園林局作為購買主體，通過政府購買服務(wù)來實(shí)現(xiàn)市場化養(yǎng)護(hù)管理。

服務(wù)如何買

按照公平、公正、公開的原則和《政府采購法》等有關(guān)法規(guī)規(guī)定，2015年5月由市采購中心向社會(huì)發(fā)布園林綠化管養(yǎng)和部分市政道路清掃保潔服務(wù)招標(biāo)公告。購買主體在有關(guān)專家?guī)炱脚_(tái)抽取異地專家組成評委，根據(jù)投標(biāo)文件和評分標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格打分、評定，保證了整個(gè)招標(biāo)過程的公正、專業(yè)和合理，達(dá)到了預(yù)期效果;評標(biāo)辦法上采用綜合評分法，價(jià)格權(quán)值25%、技術(shù)權(quán)值25%、商務(wù)與服務(wù)權(quán)值50%。評標(biāo)辦法中的價(jià)格分統(tǒng)一采用低價(jià)優(yōu)先法來計(jì)算，滿足招標(biāo)文件要求;對于投標(biāo)價(jià)格，以最低的投標(biāo)報(bào)價(jià)為評標(biāo)基準(zhǔn)值，但同時(shí)兼顧其他權(quán)重因素，達(dá)到價(jià)格與技術(shù)服務(wù)質(zhì)量優(yōu)勢的最大化，購買的服務(wù)期限均為三年。

通過招標(biāo)采購，在環(huán)衛(wèi)方面引進(jìn)了深圳先達(dá)威和深圳玉禾田兩家專業(yè)道路清掃保潔公司，分別負(fù)責(zé)兩個(gè)片區(qū)共33條道路的保潔工作，環(huán)衛(wèi)作業(yè)總面積達(dá)250余萬平米;在園林方面引進(jìn)了浙江誠邦園林股份有限公司、紅谷灘園林建設(shè)集團(tuán)有限公司和江西滕王閣環(huán)境建設(shè)集團(tuán)有限公司，負(fù)責(zé)4個(gè)片區(qū)的綠化管養(yǎng)項(xiàng)目。

錢從哪里來

新區(qū)結(jié)合《江西省城市市容環(huán)境衛(wèi)生統(tǒng)一勞動(dòng)費(fèi)用定額》《江西省2000年綠化養(yǎng)護(hù)定額標(biāo)準(zhǔn)》以及省內(nèi)外城市的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)測算出預(yù)算費(fèi)用，報(bào)經(jīng)市財(cái)政審批，市財(cái)政審核購買服務(wù)合同后納入購買主體預(yù)算管理，有效保障資金來源。

后續(xù)怎樣管

為加強(qiáng)監(jiān)督管理，確保政府購買服務(wù)工作規(guī)范、有序、高效開展，購買主體分別出臺(tái)了考核制度、辦法和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，采取定期信息公開、社會(huì)化監(jiān)督等管理模式，對承接主體全方位實(shí)行評分驗(yàn)收考核。采取“每日巡查、每周匯總、每月考核付款”的辦法，即每日對承接主體進(jìn)行巡查，每月對承接主體內(nèi)部人員管理、作業(yè)時(shí)間、機(jī)械化洗掃做專項(xiàng)檢查，每月向新區(qū)管委會(huì)上報(bào)當(dāng)月考核情況。在每月檢查中對承接主體采取一次明檢、一次暗檢和“計(jì)分扣款”“雙倍處罰”的考核方式，通過圖文將現(xiàn)場第一信息傳到微信平臺(tái)，由承接主體進(jìn)行第一時(shí)間的整改，建立了一套有效的“檢查、發(fā)現(xiàn)、通報(bào)、整改、復(fù)檢”的長效機(jī)制。

“花錢買服務(wù)”的三大效應(yīng)

讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，新區(qū)環(huán)衛(wèi)綠化實(shí)施政府購買服務(wù)后，無論工人形象、勞動(dòng)紀(jì)律，還是專業(yè)技能、操作規(guī)范化、作業(yè)機(jī)械化等方面都有很大的提升。

轉(zhuǎn)變了政府職能

實(shí)施市場化后，環(huán)衛(wèi)局和園林局主要從事監(jiān)督管理，更好地發(fā)揮了政府主體作用。

降低了養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)

通過引入競爭機(jī)制，以招標(biāo)的方式來決定養(yǎng)護(hù)企業(yè)，促使養(yǎng)護(hù)企業(yè)通過提高勞動(dòng)效率、提高人均養(yǎng)護(hù)面積來達(dá)到減員增效的目的，從而整體降低養(yǎng)護(hù)價(jià)格，節(jié)約養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)。

提高了養(yǎng)護(hù)水平

通過確定競標(biāo)企業(yè)資質(zhì)，保證了專業(yè)化運(yùn)作，并對中標(biāo)的養(yǎng)護(hù)企業(yè)實(shí)行合同管理，嚴(yán)格按標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行考核，有效地促進(jìn)了養(yǎng)護(hù)企業(yè)提高養(yǎng)護(hù)質(zhì)量和水平。按照傳統(tǒng)模式，新區(qū)需配置環(huán)衛(wèi)工人500～700人，但專業(yè)化運(yùn)作中實(shí)際配置139名。

“花錢買服務(wù)”的發(fā)展方向

政府購買服務(wù)是打造高效服務(wù)型政府的必要舉措，是政府轉(zhuǎn)變職能的一條有效路徑。當(dāng)前，我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)真總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)，不斷完善政府購買服務(wù)體系。

拓展政府購買服務(wù)的范圍

結(jié)合政府機(jī)構(gòu)改革，梳理政府各部門承擔(dān)的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。除了審批、監(jiān)管、檢查、處罰等強(qiáng)制性工作外，拓展政府購買服務(wù)的范圍，將社會(huì)組織能夠承擔(dān)、有利于社會(huì)資源最優(yōu)化配置的專業(yè)性、輔助性服務(wù)工作都通過政府購買來解決，并以制度的形式、契約的方式來予以明確和規(guī)范，真正將“養(yǎng)人辦事”的傳統(tǒng)政府服務(wù)模式逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤百M(fèi)隨事轉(zhuǎn)”和“辦事不養(yǎng)人”的公共服務(wù)的新模式落到實(shí)處。

目前，政府部門及事業(yè)單位掌握著大部分社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域的資源，特別是專業(yè)性較強(qiáng)的部門，無論是設(shè)備和人員，都強(qiáng)于社會(huì)力量，因此，出于對自身轉(zhuǎn)型的畏難情緒和對社會(huì)力量的不信任，對政府購買服務(wù)工作存在一定的阻力。所以，在推動(dòng)政府購買服務(wù)的過程中，要嚴(yán)格控制政府相關(guān)的職能崗位編制和人員的增加，對一時(shí)難以通過政府購買方式來增加并需要增加的人員，可采取編外聘用，為日后剝離機(jī)構(gòu)和人員創(chuàng)造條件。

拓寬購買服務(wù)的資金渠道

目前政府購買服務(wù)對資金要求是在既有預(yù)算中安排，但隨著社會(huì)的發(fā)展、服務(wù)范圍質(zhì)量精細(xì)化程度的提高，對資金的需要隨之加大，面臨著地方財(cái)政資金有限的現(xiàn)狀。對此，要通過設(shè)立專項(xiàng)資金、引入ppp模式、合理利用彩票公益金等方式來拓寬購買服務(wù)資金渠道。

培育社會(huì)服務(wù)承接力量

社會(huì)力量是政府購買服務(wù)的重要載體，應(yīng)培育引導(dǎo)其優(yōu)先發(fā)展。出臺(tái)扶持各類社會(huì)力量實(shí)施辦法，在試點(diǎn)期間簡化注冊手續(xù)、放低門檻、制定準(zhǔn)入資格認(rèn)定細(xì)則，保證新增機(jī)構(gòu)的專業(yè)性和規(guī)范性，建立一套培育社會(huì)力量發(fā)展的機(jī)制，既要重點(diǎn)培育一批專業(yè)性強(qiáng)、資質(zhì)優(yōu)良的社會(huì)力量，又要使中小機(jī)構(gòu)有發(fā)展空間。同時(shí)，積極鼓勵(lì)事業(yè)單參與到加政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的過程中，鼓勵(lì)事業(yè)單位人員創(chuàng)辦承接服務(wù)的社會(huì)組織。

建立完善的配套制度

完善評估監(jiān)管機(jī)制，針對不同的購買服務(wù)類型，制定細(xì)化的評估細(xì)則和考核量化指標(biāo)，建立政府參與的評估專家?guī)旌蛯I(yè)評估團(tuán)隊(duì)，評估成員包括本單位領(lǐng)域?qū)＜摇⒎?wù)供需方和第三方?？赏七M(jìn)公眾參與，加大服務(wù)透明度，接受群眾對服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督;建立淘汰退出機(jī)制，保障政府購買服務(wù)工作的公正、透明、規(guī)范，確保資金的使用效率和社會(huì)效益的最大化;同時(shí)，可按照“誰購買、誰監(jiān)管”的原則，明確監(jiān)管責(zé)任單位，建立信息公開制度和社會(huì)監(jiān)督投訴制度。

另外，結(jié)合政府采購法實(shí)施條例來完善相關(guān)管理辦法，與貨物、工程采購相比，政府購買服務(wù)體現(xiàn)了非實(shí)物類、非生產(chǎn)類、不可儲(chǔ)存性、跨度時(shí)間長、地域性等特征，因此要制定界定政府購買服務(wù)的范圍內(nèi)容、確定服務(wù)類的采購評估標(biāo)準(zhǔn)、明確具體的采購方式和程序，為購買行為的實(shí)施提供制度保障。

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