國外典型軍民融合發(fā)展模式的借鑒和啟示

譚清美 楊凌波 Jhony Choon Yeong Ng

在我國，軍民融合上升為國家戰(zhàn)略，正由初步融合向深度融合發(fā)展，這是一個不斷深化、自主創(chuàng)新的過程。然而，在這個發(fā)展過程中，借鑒國際經(jīng)驗是必要的。從世界軍民融合發(fā)展史來看，典型國家如美國、俄羅斯、英國等基本上都經(jīng)歷了“軍民分離”到“以軍養(yǎng)民”再到“軍民融合”的發(fā)展歷程。當前，軍用科技與民用科技、國防建設(shè)與經(jīng)濟建設(shè)相結(jié)合已成為世界主要大國富國與強軍的根本選擇。借鑒發(fā)達國家軍民融合發(fā)展的成功經(jīng)驗，對于探索軍民融合深度發(fā)展路徑和方式，落實軍民融合發(fā)展國家戰(zhàn)略，具有重要意義。

典型國家軍民融合發(fā)展動因及策略

國防建設(shè)與經(jīng)濟建設(shè)的耦合形態(tài)，是由戰(zhàn)爭技術(shù)形態(tài)、預(yù)設(shè)戰(zhàn)爭形態(tài)和國家經(jīng)濟實力等因素的變化決定的。典型國家軍民融合發(fā)展的動因可歸結(jié)于三個方面：

一是技術(shù)形態(tài)變化決定著戰(zhàn)爭形態(tài)變化。技術(shù)形態(tài)發(fā)展史決定了戰(zhàn)爭形態(tài)發(fā)展史。古代技術(shù)水平?jīng)Q定著軍民一體，軍就是民，民就是軍;冷兵器時代的技術(shù)水平?jīng)Q定著軍民各有側(cè)重，但軍民之間沒有明晰的界限;熱兵器之后，軍民分解逐漸清晰起來。然而，隨著科學技術(shù)水平的進一步提高，戰(zhàn)爭形態(tài)不斷升級，軍民之間的界限逐漸進入一個升級版的模糊階段。因此，軍民融合發(fā)展已逐漸成為典型國家的重要發(fā)展戰(zhàn)略和模式。20世紀70年代末、80年代初，隨著新軍事科學技術(shù)普遍傳播，軍民融合迎來空前發(fā)展機遇期。這一階段，美、英、法等國都制定了有關(guān)軍民融合的國家戰(zhàn)略。美國國會、總統(tǒng)國家科學技術(shù)委員會和總統(tǒng)科技政策局等機構(gòu)，通過頒布法律和制定相應(yīng)發(fā)展戰(zhàn)略來落實軍民融合戰(zhàn)略及具體實踐方案。如今，信息化技術(shù)空前發(fā)展促使戰(zhàn)爭形態(tài)發(fā)生革命性變化，這也就決定著更高階段的軍民融合發(fā)展。

二是戰(zhàn)爭形態(tài)變化促進軍民融合體系形成。古代戰(zhàn)爭原本是軍民一體的，冷兵器時代也沒有明晰的軍民分界。一戰(zhàn)時，武器裝備生產(chǎn)的種類不足百種;二戰(zhàn)時，武器裝備生產(chǎn)的種類上升到160多種，武器種類幾乎漲了一倍;到了海灣戰(zhàn)爭，武器種類上升到一千多種。武器裝備種類劇增，對資源的需求加劇，致使典型國家不得不加強軍地資源優(yōu)化配置。如今，信息戰(zhàn)、網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)、空天一體戰(zhàn)等戰(zhàn)爭形態(tài)重新定義了戰(zhàn)爭的空間概念，其對資源的需求完全打破了傳統(tǒng)意義上軍與民的界限，也打破了需求與保障的界限。因此，軍民融合體系的形成成為一種必然。目前，軍民融合發(fā)展已成為世界主要國家共同的政策取向。

三是國防預(yù)算趨緊促使實施軍民融合戰(zhàn)略。金融危機后，典型國家的資源約束條件發(fā)生變化，為節(jié)約利用有限資源，迫切要求打破軍用與民用的藩籬。這些國家主要采取將“軍”和“民”納入聯(lián)合系統(tǒng)的舉措以實現(xiàn)社會整體資源的高效流通與優(yōu)化配置。有學者指出，未來十年內(nèi)美國的國防預(yù)算會回到“911事件”發(fā)生前的水準，即美國國防預(yù)算將要削減一半。在這種情況下，軍民一體是實現(xiàn)全社會資源優(yōu)化配置的必要條件?，F(xiàn)代戰(zhàn)爭具有節(jié)奏快、消耗大、保障需求復雜、對經(jīng)濟社會依賴強等特點。因此，戰(zhàn)爭潛力融于整個經(jīng)濟社會發(fā)展的大格局之中，是贏得現(xiàn)代戰(zhàn)爭的必由之路。

新一輪科技革命與產(chǎn)業(yè)革命，促使新軍事變革不斷深化，軍用技術(shù)與民用技術(shù)的結(jié)合面也不斷擴大、軍民融合程度也越來越高;同時，現(xiàn)代戰(zhàn)爭對科學技術(shù)的依賴性越來越強。因此，典型國家在推行軍民融合戰(zhàn)略過程中，對融合層次低、融合范圍窄、融合程度淺等突出問題采取了優(yōu)化策略。

宏觀上，優(yōu)化組織體系、形成軍民融合體制結(jié)構(gòu)。為解決阻礙軍民融合發(fā)展的技術(shù)難題，打破軍民融合發(fā)展的技術(shù)壁壘，美國實施國防工業(yè)與民用工業(yè)同技術(shù)、同標準、同經(jīng)營策略、同生產(chǎn)方式等措施，構(gòu)建軍民一體聯(lián)動、軍品和民品共舉的融合方式。與此類似，俄羅斯在推進軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略時，主要采取政府主導、頂層設(shè)計、發(fā)揮國防工業(yè)的輻射和引領(lǐng)等舉措。

實踐中，制定軍民結(jié)合、寓軍于民的發(fā)展規(guī)劃。在推進軍民融合過程中，如果說美國政府內(nèi)閣層的決策調(diào)控主要是負責營造政策環(huán)境的話，那么，落實和支撐這些政策的，就是各種科技計劃以及負責和管理這些計劃的機構(gòu)。反觀日本，防衛(wèi)廳（省）長官具體負責武器裝備發(fā)展和采購計劃的監(jiān)督執(zhí)行，其下屬的技術(shù)研究本部是國防科研的管理機構(gòu)和唯一的軍方科研中心，采購合同本部是日本自衛(wèi)隊唯一負責采購工作的執(zhí)行部門，它們直接由防衛(wèi)廳（?。╅L官負責。實踐表明，經(jīng)過這種由上到下的多方協(xié)商最終形成的計劃和決議往往能得到政、軍、民三方面的一致同意，并能協(xié)調(diào)一致地采取行動，促進相關(guān)有效政策落到實處。

生產(chǎn)上，積極扶持民企參與國防產(chǎn)品研制。2003年美國出臺的《國防工業(yè)轉(zhuǎn)型路線圖》強調(diào)，必須改變主承包商控制國防市場的局面，引導和鼓勵掌握創(chuàng)新技術(shù)的中小型企業(yè)進入國防領(lǐng)域。法國國防部武器裝備總署明確提出，鼓勵中小企業(yè)參加武器裝備采辦的競爭，特別是在分系統(tǒng)和設(shè)備一級。為確保中小企業(yè)獲得軍品科研項目，武器裝備總署專門留出采辦計劃的10%作為中小企業(yè)的竟爭項目。俄羅斯認為，軍民兩用技術(shù)在國防領(lǐng)域可占70%以上，利用軍民兩用技術(shù)是當今科技領(lǐng)域的一個關(guān)鍵問題，加上俄羅斯先進的軍事技術(shù)成果，因此，俄羅斯完全可利用其國防工業(yè)獨一無二的生產(chǎn)和科研潛力，大量生產(chǎn)品質(zhì)優(yōu)良和富有竟爭力的民用品。德國在國防科研領(lǐng)域也非常注重發(fā)展軍民兩用技術(shù)，以加快發(fā)展軍民兩用技術(shù)作為科研重點，強調(diào)軍用與民用的合作與協(xié)調(diào)，促進工業(yè)界參與軍民兩用技術(shù)的開發(fā)。

制度上，采取統(tǒng)一標準、提高軍事需求透明度。美國國防部高級研究計劃局（DARPA）和美國各軍兵種均設(shè)有專門機構(gòu)，負責軍事需求發(fā)布，并建立了動態(tài)發(fā)布軍事需求制度。按照軍用信息資源共享的原則和規(guī)定，有條件地逐步公開軍用信息源，增強民用企業(yè)參與完成軍事需求任務(wù)的主動性。德國國防部盡量采用民用標準和產(chǎn)品，節(jié)約軍費開支，解決發(fā)展武器裝備與財政力量有限的矛盾。德國裝備部門現(xiàn)已普遍認識到，不應(yīng)該追求技術(shù)上的“最佳”方案，發(fā)展“最好”、“最先進”的武器，而應(yīng)發(fā)展經(jīng)濟上可承受、技術(shù)上可行的武器。

典型國家軍民融合發(fā)展模式

由于國家戰(zhàn)略、國防工業(yè)基礎(chǔ)、民用工業(yè)基礎(chǔ)和科技發(fā)展水平存在較大差異，各國軍民融合發(fā)展模式均具有獨特性。如何借鑒國外經(jīng)驗和成就探索出一條具有中國特色的軍民融合發(fā)展道路，實現(xiàn)富國、強軍、利民的有機統(tǒng)一，是一個亟待解決的問題。

以美國、歐盟為代表的“軍民一體化”發(fā)展模式和政策：

戰(zhàn)后，美蘇兩國展開了長期的軍事竟賽，這個階段美國實行軍民分立的發(fā)展模式。冷戰(zhàn)結(jié)束后，為保持國防工業(yè)長久發(fā)展，美國主要采用“軍民一體化”的發(fā)展模式。主要采取調(diào)整軍工部門和企業(yè)、促進軍工部門和企業(yè)間交流合作、推進軍用與民用技術(shù)雙向轉(zhuǎn)移等措施，達到國防建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展良性互動的目的。首先是起步階段（1992～1994年），美國政府從消除軍民融合發(fā)展的技術(shù)障礙、打破軍民融合發(fā)展的技術(shù)標準壁壘入手，逐步建立“無縫”的國家科技工業(yè)體系。其次是軍民結(jié)合階段（1995～2006年），主要是引導具有創(chuàng)新活力的中小企業(yè)進入國防領(lǐng)域。第三個階段是深度融合階段（2007～2011年），引導軍用技術(shù)和民用技術(shù)同臺競爭，進一步提高國防發(fā)展的經(jīng)濟性。最后是軍民融合一體化階段（2012～2017年），主要是完善技術(shù)轉(zhuǎn)移績效評價指標，建立健全國防全球采購體系。

以俄羅斯為代表的“先軍后民”發(fā)展模式和政策：

前蘇聯(lián)解體后，俄羅斯為化解過剩的軍事生產(chǎn)能力，啟動了大規(guī)模的軍轉(zhuǎn)民計劃，采用“先軍后民”的發(fā)展模式，在新的市場經(jīng)濟條件下形成軍、民品市場的良好對接，該模式既想避免軍民分離弊端，又不想放棄軍工體系。但由于俄羅斯經(jīng)濟實力欠佳，許多關(guān)于軍轉(zhuǎn)民的政策難以實施，因此還需進一步探索發(fā)展。俄羅斯推行軍民融合的政策主要有：推動軍工技術(shù)轉(zhuǎn)向軍民兩用技術(shù);制定并實施“雙重用途技術(shù)”的總統(tǒng)計劃，充分利用軍民兩用技術(shù);加強軍民兩用技術(shù)出口。不斷出臺政策對軍民兩用技術(shù)出口進行監(jiān)控，規(guī)范軍民兩用技術(shù)出口合作。

以以色列為代表的“以軍帶民”發(fā)展模式和政策：

以色列面對的國際、國內(nèi)環(huán)境的特殊性，支持主體的多元化，國際關(guān)系的敏感性等因素決定了其“以軍帶民”的發(fā)展模式具有獨特性?！耙攒妿瘛比诤夏Ｊ?jīng)Q定了以色列國防產(chǎn)業(yè)成為社會經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的領(lǐng)跑者。將部分國有軍企轉(zhuǎn)化為民企是以色列推進“以民代軍”根本措施。支持軍用技術(shù)成果向民用產(chǎn)品轉(zhuǎn)化，是以色列長期的政策取向。法律上，明確區(qū)別對待國防工業(yè)的“軍轉(zhuǎn)民”。政策上，支持軍工技術(shù)人員投身于“軍轉(zhuǎn)民”事業(yè)，為民企帶去先進的技術(shù)和經(jīng)驗。有條件地支持軍工企業(yè)收購民用企業(yè)，分散經(jīng)營風險;支持和鼓勵社會資本推動軍民技術(shù)雙向轉(zhuǎn)移和轉(zhuǎn)化;允許民營企業(yè)進入準軍用市場，在部分行業(yè)實現(xiàn)“民參軍”;在國防領(lǐng)導體制上實行文官領(lǐng)導國家武裝力量的制度。國防領(lǐng)導的體制是總理——國防民——總參謀長這一架構(gòu)。

日本為代表的“以民掩軍”發(fā)展模式和政策：

戰(zhàn)敗國的性質(zhì)決定了日本施行“以民掩軍”模式，即依靠民間企業(yè)實現(xiàn)軍用技術(shù)和武器裝備的創(chuàng)新與發(fā)展，建立軍民融合國家創(chuàng)新體系。但是，由于日本對美國的依附關(guān)系、民間企業(yè)自身利益至上的缺陷，使得復雜武器系統(tǒng)的自主研發(fā)能力相對落后于世界先進國家。日本以“以民掩軍”瞞世策略，建立政、軍、民結(jié)合的國家決策制度，實行高度集中的一元化管理，全面推動軍民融合實踐。鼓勵軍工企業(yè)發(fā)展軍民兩用技術(shù)和產(chǎn)品，擴大民品生產(chǎn)規(guī)模，保障軍工產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展。對于研發(fā)、生產(chǎn)軍品的民用企業(yè)提供財政補貼，激勵他們進行軍品研發(fā)和生產(chǎn)。

發(fā)達國家軍民融合模式和政策的借鑒和啟示

從典型國家推進軍民融合發(fā)展的模式和政策措施可以看出，軍民融合發(fā)展的本質(zhì)是整合軍民雙方資源優(yōu)勢，實現(xiàn)軍民之間資源的協(xié)調(diào)利用，最大限度推動國防建設(shè)和經(jīng)濟建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展。

建立軍民產(chǎn)品統(tǒng)一標準規(guī)范，消除軍民融合的技術(shù)壁壘。軍民產(chǎn)品統(tǒng)一標準規(guī)范是軍民融合發(fā)展的根本技術(shù)前提。目前我國軍用產(chǎn)品和民用產(chǎn)品執(zhí)行的標準不同，形成了軍民融合的技術(shù)壁壘。借鑒美國建立的軍品和民品統(tǒng)一的工業(yè)基礎(chǔ)，我們也需對軍用標準和民用標準進行統(tǒng)一規(guī)范，構(gòu)建軍民兩用的技術(shù)標準。比對分析民用標準和軍用標準，對相關(guān)標準進一步完善，逐步擴大軍品和民品的通用化、標準化和系列化程度。

健全軍民兩用技術(shù)發(fā)展的法律、法規(guī)和政策。健全的法律、法規(guī)和政策體系，是軍民融合發(fā)展的根本保證。雖然美國、以色列、日本、俄羅斯等國家軍民融合發(fā)展環(huán)境不同，但均比較重視軍民融合的制度建設(shè)。美國出臺一系列法律法規(guī)建立“無縫”工業(yè)基礎(chǔ)，重點發(fā)展軍民兩用技術(shù);俄羅斯通過制定法律法規(guī)監(jiān)控技術(shù)出口，保持高技術(shù)武器裝備的研制生產(chǎn)能力等等。有鑒于此，我國也需出臺一系列法律法規(guī)和政策，為軍民融合發(fā)展提供良好的保障;尤其須制定投資和稅收優(yōu)惠政策來促進軍民兩用技術(shù)的發(fā)展。

軍民融合政策與經(jīng)濟社會發(fā)展實踐相協(xié)調(diào)。軍民融合政策的適用性是其有效性的決定因素。俄羅斯雖然經(jīng)過十幾年的“軍轉(zhuǎn)民”，軍民融合有了較大的發(fā)展，但是由于整個國民經(jīng)濟實力不夠強大，軍民融合發(fā)展政策與經(jīng)濟發(fā)展路徑之間存在斷層，導致俄羅斯軍民融合發(fā)展的相關(guān)法規(guī)實施效果不佳，軍民轉(zhuǎn)化項目成功案例不多。因此借鑒俄羅斯軍民融合發(fā)展模式的經(jīng)驗，我國在制定軍民融合發(fā)展的法律法規(guī)和政策時，必須考慮符合我國經(jīng)濟社會發(fā)展的實際形態(tài)，保證法律法規(guī)和政策能夠高效實施。

選擇適合本國國情和軍情的軍民融合發(fā)展模式是否符合國情決定著軍民融合發(fā)展模式存在的必要性。各國經(jīng)濟發(fā)展水平、社會制度、國防工業(yè)發(fā)展不同，各國軍民融合發(fā)展模式也各具特色，如美歐的“軍民一體化”、日本的“以民掩軍”、以色列的“以軍帶民”等等，均是根據(jù)本國國情選擇有特色的軍民融合發(fā)展模式。我國的軍民融合發(fā)展模式也需符合我國國情和軍情，具有中國特色。我們的國家是黨領(lǐng)導的國家，我們的軍隊是黨領(lǐng)導的軍隊;我國仍然處在社會主義初級階段，盡管經(jīng)濟總量可觀但人均財富不高;人口眾多，民族多樣。因此，軍民融合發(fā)展必然需要中央統(tǒng)一領(lǐng)導、統(tǒng)一部署。目前看來，頂層設(shè)計、中層協(xié)調(diào)、基層落實，是我國軍民融合發(fā)展的可行模式。