中國耕作制度的歷史演變及當(dāng)前輪作休耕制度的思考

楊慶媛，陳展圖，信桂新，曾 黎

(西南大學(xué) a.地理科學(xué)學(xué)院;b.綠色低碳發(fā)展研究所;c.資源與環(huán)境學(xué)院，重慶 400715)

一、引言

中國是世界三大農(nóng)業(yè)起源中心之一，在不同歷史時期與地域存在著不同的農(nóng)業(yè)耕作制度[1]，形成和積累了豐富的種地養(yǎng)地措施和經(jīng)驗。但是，中國在向現(xiàn)代工業(yè)社會轉(zhuǎn)型過程中，隨著人口增長、勞動力轉(zhuǎn)移，小農(nóng)經(jīng)濟封閉的運行環(huán)境被打破[2]，以小農(nóng)和精耕細(xì)作為特征的傳統(tǒng)耕作方式面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。在過去“以糧為綱”的農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略導(dǎo)向和現(xiàn)在確保國家“糧食安全”的國策要求下，中國耕地長期超負(fù)荷利用，導(dǎo)致水土流失、地下水超采、面源污染等問題凸顯，對耕地的可持續(xù)利用和農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展造成了嚴(yán)重威脅。因此，改變耕作方式、調(diào)整耕作制度，成為改善土壤質(zhì)量、恢復(fù)和儲備地力、促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。黨的十八屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》提出“探索實行耕地輪作休耕制度試點”，將耕作制度的調(diào)整上升到國家戰(zhàn)略高度；黨的十九大報告將“擴大輪作休耕試點，健全耕地草原森林河流湖泊修養(yǎng)生息制度”作為加大生態(tài)系統(tǒng)保護力度，建設(shè)美麗中國的主要構(gòu)成部分，耕地輪作休耕受到前所未有的重視。輪作是土地所有者或土地使用者為保護地力，在同一地塊上有序地輪換種植不同作物的一種耕作方式，休耕是為提高以后耕種效益、實現(xiàn)土地可持續(xù)有效利用在一定時期內(nèi)不耕種的耕作方式[3]，是輪作的一種特殊形式。目前，中國在部分地區(qū)開展輪作休耕試點，實施方案有待在實踐中檢驗和修正，而理論研究剛剛起步。中國古代先民在漫長的農(nóng)業(yè)活動中累積了豐富的農(nóng)耕思想和知識，可為中國當(dāng)下實行適合國情的輪作休耕制度提供重要參考。本文從時間維度對中國耕作制度的歷史演變進行梳理和總結(jié)，并結(jié)合當(dāng)前輪作休耕的現(xiàn)實背景，分析輪作休耕的歷史經(jīng)驗和教訓(xùn)，以期為正在實施和將要擴大的輪作休耕制度試點提供政策借鑒。

二、中國耕作制度的歷史演變與主要特征

中國是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國，有燦爛的農(nóng)耕文明。農(nóng)耕制度是維系整個社會發(fā)展的核心制度。每個社會階段都有其顯著的耕作制度，作為社會發(fā)展的標(biāo)志性事物。幾千年來，中國相應(yīng)地發(fā)展了撂荒耕作制、休閑(輪荒)耕作制、連作—輪作復(fù)種制等耕作制度。

1.原始社會：撂荒耕作制

撂荒耕作源自原始農(nóng)業(yè)，是我國農(nóng)耕歷史上出現(xiàn)最早的、極度粗放的農(nóng)作制度。原始農(nóng)業(yè)距今一萬年左右出現(xiàn)并初步發(fā)展，其后經(jīng)過4000～8000年左右的時間，至新石器時代晚期(大約在夏朝)終結(jié)，我國均處于向自然攫取的原始農(nóng)業(yè)階段，木石農(nóng)具、刀耕火種占重要地位。這一階段的農(nóng)業(yè)由遷徙不定的生荒耕作到相對定居的熟荒耕作。當(dāng)一個地區(qū)可耕土地都輪換耕作過后，短時期內(nèi)地力不能恢復(fù)，人們就要舉族遷徙，到其他地方重新開墾農(nóng)田[4]。這種耕作制也叫拋荒制或稱游耕制，是一種掠奪性的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式[5]。這種耕作模式撂荒周期長，一般二三十年甚至更長，且土地利用率低下，人工養(yǎng)地能力弱。雖然這一時期通過撂荒輪作制使大片荒地得到開墾，滿足糧食生產(chǎn)的需要，耕地地力經(jīng)過多年的棄耕得到恢復(fù)。但同時對地表植被造成威脅，尤其是森林生態(tài)系統(tǒng)遭到嚴(yán)重破壞，在濕潤坡地區(qū)易引起水土流失等生態(tài)環(huán)境問題。

2.奴隸社會：休閑(輪荒)耕作制

公元前21世紀(jì)至公元前475年(夏商西周春秋，又稱青銅時代)，中國進入奴隸社會，人們對耕作規(guī)律有了一定認(rèn)識，以黃河流域為經(jīng)濟中心，以溝洫農(nóng)業(yè)為標(biāo)志，土地休閑制代替撂荒制。

黃河流域降雨集中，河流經(jīng)常泛濫，加之平原坡降小，排水不暢，導(dǎo)致農(nóng)田內(nèi)澇鹽堿相當(dāng)嚴(yán)重。因此，發(fā)展低地農(nóng)業(yè)首先要排水洗堿，農(nóng)田溝洫應(yīng)運而生。即從田間的排水小溝——畎開始，按照遂、溝、洫、澮的順序，逐級由窄而寬，由淺而深，最后匯集于河川，其作用就在于防洪排澇[6]。溝洫農(nóng)業(yè)是撂荒耕作制的進步，這也是農(nóng)田休閑制代替撂荒制的原因。此時，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工具大為改進，商周時期農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進入耜耕和鋤耕階段，春秋時期開始使用鐵具和牛耕。耕種的土地和撂荒地之間開始有計劃地定期輪換，這一時期可分為周朝“菑—新—畬”三年一循環(huán)和春秋時期“田萊制”或“易田制”兩個階段。

周王朝政治上推行分封制、經(jīng)濟上實行井田制。雖然可耕作土地面積較大，但由于尚未采取人工施肥等措施，耕地種植后肥力減弱，必須經(jīng)過兩年或三年的休閑再進行耕種?！稜栄拧め尩亍分杏涊d：“田一歲曰菑，二歲曰新，三歲曰畬?！鼻徧锸侵感莞耐恋兀绿飫t指休耕后第一年耕種的土地，畬田是第二年耕種的土地[7]。休耕時長根據(jù)村社土地多寡確定，村社土地越多，可開墾的荒地越多，休耕的時間越長。

然而，隨著周王室衰微，井田制被破壞，私田出現(xiàn)并不斷擴大[8]，生產(chǎn)工具的進步，加之施肥、灌溉、除草、治蟲等農(nóng)業(yè)技術(shù)的嫻熟，以“田萊制”和“易田制”為代表的輪荒農(nóng)作制開始盛行。《周禮·地官》中的“田百畝，菜五十畝……菜百畝……菜二百畝”，“田”就是指當(dāng)年耕種的土地，“菜”就是指休耕的撂荒地。《周禮·大司徒》也記載，“不易之地，家百畝，一易之地，家二百畝，再易之地，家三百畝?！薄耙住本褪禽啌Q的意思，也就是耕種的土地和撂荒地之間有計劃地輪換。這一時期人們辨識土壤肥瘠程度的能力有所提高，能夠根據(jù)土壤的肥力把土地劃分為上、中、下或不易、一易、再易三等，各類土地不再實行一致的休耕時間，而是根據(jù)土壤肥瘠不同確定土地休耕與否以及休耕時間的長短[9]。

與撂荒農(nóng)作制相比，休閑(輪荒)農(nóng)作制中人工養(yǎng)地措施的應(yīng)用和改進使得土地利用率有較大的提高；生產(chǎn)工具革新，耕作效率和耕作質(zhì)量大幅度提高，由此導(dǎo)致這一時期的休耕周期大為縮短，休耕地開始擺脫完全依賴自然力恢復(fù)地力的狀況，人們已不必大規(guī)模地遷徙。但是，無論是撂荒農(nóng)作制還是輪荒農(nóng)作制都是粗放的土地利用方式，主要依靠土地的自然肥力耕作，農(nóng)作物單位面積產(chǎn)量低下，這種農(nóng)作制度的出現(xiàn)與農(nóng)業(yè)開發(fā)早期地廣人稀的人地關(guān)系，以及人們對于自然環(huán)境的強烈依附有關(guān)。大量未開墾的荒地為撂荒或者輪荒提供了物質(zhì)基礎(chǔ)，在沒有人工養(yǎng)地措施恢復(fù)地力的情況下，只能依靠休耕來實現(xiàn)土地肥力的自然恢復(fù)。因此，休閑(輪荒)農(nóng)作制是與當(dāng)時生產(chǎn)力以及人地關(guān)系相適應(yīng)的一種耕作制度。

3.封建社會中前期：連作制

公元前475年至公元589年(戰(zhàn)國、秦漢、魏晉南北朝)的一千多年間，黃河流域的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得到很大的發(fā)展，鐵器、牛耕廣泛運用，施肥技術(shù)不斷進步，水利事業(yè)大量興修，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率大幅提高。而人口增長逐漸加劇了人地矛盾。為生產(chǎn)足以維持生存需要的農(nóng)產(chǎn)品，人類必須連續(xù)耕種農(nóng)作物，因此，輪荒制逐漸被連作制所取代，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式也從原來的粗放經(jīng)營向精耕細(xì)作轉(zhuǎn)變。不過，盡管北方精耕細(xì)作技術(shù)體系形成并趨于成熟，但南方依然火耕水蓐，利用粗放[10]。

在同一田地上連續(xù)種植相同作物，是人口增長的必然結(jié)果。土地連作制下基本不存在休耕土地，而同類作物連續(xù)種植，一方面作物每年都會吸收相同種類的養(yǎng)分，引起營養(yǎng)元素的片面消耗，造成土壤中養(yǎng)分狀況的不均衡；另一方面，容易導(dǎo)致雜草叢生，病蟲害蔓延加重，最終導(dǎo)致作物減產(chǎn)[11]。為了保證地力的恢復(fù)，人們開始考慮農(nóng)耕技術(shù)上的改進。西漢中期盛行起來的代田法與區(qū)田法就是適應(yīng)土地連作制而產(chǎn)生的耕作形式，使地力得到局部休整。除此之外，魏晉南北朝開始探索合理的輪作復(fù)種，初步形成了輪作倒茬的栽培方式。

4.封建社會中后期——新中國成立：輪作復(fù)種制

公元581年至新中國成立之前的1500年間，精耕細(xì)作的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)在更廣闊的地域內(nèi)獲得了蓬勃發(fā)展，形成了以復(fù)種輪作為主導(dǎo)的耕作制度。期間以南方水田精耕細(xì)作技術(shù)體系的形成和成熟為節(jié)點，可劃分為兩個階段。一是公元581年至1368年(隋唐、五代、宋、遼、金、元時期)，隨著南方水田精耕細(xì)作技術(shù)的成熟，更為高效的水旱輪作、稻麥兩熟的復(fù)種制建立起來[10]；二是公元1368年至新中國成立，成熟完備的精耕細(xì)作技術(shù)體系為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)帶來了持久的生命力，耕地面積進一步擴大，復(fù)種指數(shù)提高，多熟種植得到推廣，土地利用率達(dá)到了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的最高水平。

輪作與復(fù)種既是一個整體，又各有側(cè)重。輪作制是在同一塊田地上，有順序地在季節(jié)間或年際間輪換種植不同的作物或復(fù)種組合的種植方式，包括在年際間進行的單一作物的輪作和在一年多熟條件下的復(fù)種輪作[12]。中國古代輪作大致包括3種類型[11]：(1)豆類作物與禾谷類作物輪作。北魏《齊民要術(shù)》確立了豆類作物與禾谷類作物輪作體系，可見中國古代對豆類作物的肥田作用有相當(dāng)深刻的認(rèn)識，豆類和禾谷類輪作是用地和養(yǎng)地結(jié)合的重要措施之一。(2)糧食作物與綠肥作物輪作。魏晉南北朝時期黃河中下游地區(qū)相當(dāng)普遍，明清時期南方糧食作物與綠肥作物輪作有了新的發(fā)展，栽培的綠肥作物種類多樣。(3)水旱輪作。始于東漢，宋代南方的水旱輪作得到很大的普及，主要是一年兩熟的麥稻、油菜水稻、豆稻等輪作方式。明清時期水旱輪作有了進一步發(fā)展，稻麥等輪作方式更加多樣。

復(fù)種制是在同一田地上一年內(nèi)種植二季或二季以上作物的種植方式[11]，是我國傳統(tǒng)精耕細(xì)作集約栽培技術(shù)的重要組成部分，主要應(yīng)用于生長季節(jié)較長、雨熱配套，特別是人多地少的地區(qū)。復(fù)種對于增加播種面積，提高作物產(chǎn)量有重要意義。西漢《汜勝之書》已有兩年三熟的記載。唐代冬小麥種植面積擴大，兩年三熟復(fù)種制形成。長江流域雖然水熱條件遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)于黃河流域，但在北方人口南遷之前，保持著一年一熟的農(nóng)作制。隨著人口增長，南方地區(qū)開始了以水稻為核心的復(fù)種制。唐代在云南實行了稻麥一年二熟；北宋時期江南有些地區(qū)已經(jīng)實行了稻麥一年二熟，南宋時期稻麥一年二熟制得到全面推廣，大大提高了江南一帶的土地生產(chǎn)力，為全國經(jīng)濟重心南移奠定了經(jīng)濟基礎(chǔ)。明代在湖南一帶出現(xiàn)了綠肥、稻、豆等一年多熟制；清代福建、安徽等地有了麥—稻—稻一年三熟制。

5.新中國成立以來：連作、輪作復(fù)種制

新中國成立以來，通過全國范圍開展的以擴大復(fù)種為核心的農(nóng)業(yè)技術(shù)改革，推動了復(fù)種規(guī)模的擴大，實現(xiàn)了作物播種面積增加、產(chǎn)量提高，促進了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展[13]。在北方，一年一熟和二年三熟為當(dāng)時華北地區(qū)種植制度的主體。在積溫不充裕的地方多采用套作發(fā)展一年二熟，在水肥條件較差的土地上，以春玉米、冬小麥、大豆二年三熟或春作物一年一熟居多。南方水田區(qū)，20世紀(jì)50年代初期，以單季稻和稻麥一年二熟為主，期間的主要熟制改革由單季稻改為雙季稻，60年代由南向北推進到長江流域，到70年代長江中游與華南地區(qū)在稻麥一年二熟和雙季稻基礎(chǔ)上，又發(fā)展了雙季稻一年三熟；70年代廣東省五華縣創(chuàng)造了三季稻加一季冬作或綠肥的一年四熟制；80年代初，長江以南的水田以雙季稻一年二熟或雙季稻一年三熟為主，播種面積約占水稻播種面積的2/3。

6.中國耕作制度演變的啟示與借鑒

總體而言，封建社會以來，土地連作、輪作復(fù)種綜合運用，形成了用地和養(yǎng)地緊密結(jié)合的精細(xì)化農(nóng)業(yè)體系。在這個過程中，自然的作用在不斷弱化，人為作用在不斷增強，對歷史經(jīng)驗的總結(jié)可以為當(dāng)前及未來的耕作制度改革提供借鑒。

第一，耕作制度的選擇受制于人地關(guān)系并以人類對耕作規(guī)律的認(rèn)識為基礎(chǔ)。原始社會的撂荒耕作制，一方面由于人口較少，可以拓展耕作的土地面積廣，主要采用人口遷徙與新開墾耕地相結(jié)合的方式滿足人口對糧食的需要，原耕地通過長達(dá)數(shù)十年的時間以恢復(fù)地力；奴隸社會之所以采用讓部分耕地休閑的休閑(輪荒)耕作制，也主要是因為人類認(rèn)識到通過休閑可以使耕地地力得到自然恢復(fù)；封建社會及新中國成立以來的連作制和輪作復(fù)種制，一方面由于人口增長無法讓大量耕地休閑，另一方面也認(rèn)識到連作的危害和不同作物輪作在保持和改善地力方面的作用，并針對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點和規(guī)律開展輪作套作相結(jié)合的經(jīng)營方式，盡一切可能提高土地利用率。在農(nóng)業(yè)資源配置方面，依據(jù)作物的生理特性，合理安排輪作套種，實現(xiàn)土地、降水、光熱、肥料、農(nóng)藥等資源要素的充分利用，還能錯開農(nóng)忙時節(jié)，優(yōu)化勞動力配置。這為中國建立和實施耕地輪作休耕制度奠定了認(rèn)識論基礎(chǔ)，即農(nóng)耕制度是人們對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)律的認(rèn)識與應(yīng)用，與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展水平、人地關(guān)系相適應(yīng)。

第二，用地與養(yǎng)地相結(jié)合是貫穿耕作制度演化的主線。考察中國耕作制度的歷史演變可知，盡管各個歷史階段科學(xué)技術(shù)水平差別很大，但都注重用地與養(yǎng)地相結(jié)合。在用地方面，各個時代都注重農(nóng)業(yè)技術(shù)的應(yīng)用，興修水利以保證灌溉，提高復(fù)種指數(shù)以增加農(nóng)作物產(chǎn)量；在養(yǎng)地方面，充分利用豆谷輪作和糧肥輪作復(fù)種的生物養(yǎng)地措施，不同的立地條件和水熱季節(jié)分配開展不同作物相結(jié)合輪作復(fù)種的物理養(yǎng)地措施，以及增施糞肥等的化學(xué)養(yǎng)地措施，調(diào)養(yǎng)地力、均衡土壤各種養(yǎng)分供給，保障地力不衰減。今天，面對耕地質(zhì)量狀況，需要充分考量輪作休耕制度在養(yǎng)地和提高地力方面的重要作用，并將輪作休耕作為耕地地力養(yǎng)護的重要措施。

第三，新時代的耕地輪作休耕制度應(yīng)根據(jù)當(dāng)前的主要社會矛盾和科學(xué)技術(shù)發(fā)展水平確定相應(yīng)的制度目標(biāo)及實施路徑。供給與需求的矛盾是人類社會永恒的矛盾，根據(jù)變化的需求改革供給側(cè)是社會主義新時代的經(jīng)濟法則[14]。幾千年來，中國對耕地功能即生產(chǎn)糧食的傳統(tǒng)認(rèn)識逐步發(fā)生變化，耕地不僅具有糧食生產(chǎn)功能，還具有生態(tài)景觀功能以及文化傳承等功能已經(jīng)成為各界的共識，如不同時期的耕地輪作休耕本身就是農(nóng)耕制度的一種文化傳承。因此，在確保國家糧食安全的前提下，應(yīng)根據(jù)耕地的功能結(jié)構(gòu)和近期農(nóng)業(yè)技術(shù)進步使糧食單產(chǎn)增長的可能幅度測算國家的耕地休耕規(guī)模及空間布局，以便更好地服務(wù)于國家擴大輪作休耕制度試點的戰(zhàn)略安排，服務(wù)于滿足人們對良好生態(tài)環(huán)境的需要。

三、實行輪作休耕制度的現(xiàn)實背景

新中國成立以來，中國人口快速增長，對糧食的需求隨之迅猛增加。一方面，通過農(nóng)業(yè)技術(shù)的進步增加糧食產(chǎn)量；另一方面，通過提高復(fù)種指數(shù)，提高耕地的利用強度增加糧食產(chǎn)量。糧食產(chǎn)量持續(xù)增加的背后是農(nóng)業(yè)資源環(huán)境的透支，實行輪作休耕是應(yīng)對耕地利用新問題的必然選擇。

1.國內(nèi)外糧食供給總體寬裕，但糧食安全始終是“懸頂之劍”

2004—2015年中國糧食總產(chǎn)量實現(xiàn)“十二連增”(2016年同比下降0.8%，主要是主動優(yōu)化種植結(jié)構(gòu)的結(jié)果)。作為人口大國，保證口糧自給是必須的，但中國糧食結(jié)構(gòu)不優(yōu)，糧食庫存持續(xù)增加，積壓、陳化嚴(yán)重，為此國家擔(dān)負(fù)巨大的信貸風(fēng)險和財政壓力。與此同時，近年來全球糧食供應(yīng)充足，國際市場糧價低迷。因此，利用現(xiàn)階段國內(nèi)外糧食市場供給寬裕的時機，合理調(diào)減糧食種植面積，在部分地區(qū)實行耕地輪作休耕，既有利于耕地休養(yǎng)生息和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，又有利于平衡糧食供求矛盾，穩(wěn)定農(nóng)民收入，減輕財政壓力[15-16]。不過，對中國的糧食安全必須有清醒的認(rèn)識。中國目前人均糧食消費僅388 kg左右，還處于較低水平。如果繼續(xù)維持現(xiàn)有消費水平，到人口高峰年糧食需求達(dá)5.82×108t；如果按聯(lián)合國人口基金會提出的小康水平(人均400 kg)、中等水平(人均450 kg)、富裕水平(人均500 kg)，屆時糧食需求分別達(dá)6×108t、6.75×108t和7.5×108t。因此，從糧食需求情況看，即使能夠保住1.2億公頃耕地，要達(dá)到《中國糧食問題白皮書》提出的實現(xiàn)95%糧食自給率也難度極大。同時，中國耕地資源總量和人均耕地水平持續(xù)下降的勢頭在一定時期內(nèi)難以逆轉(zhuǎn)，土地資源整體質(zhì)量欠佳，后備耕地資源少、質(zhì)量差，開發(fā)難度較大，耕地資源區(qū)域分布不均衡，農(nóng)民種糧積極性不高等問題仍然存在[17]。可見，在糧食安全問題上不容許有絲毫懈怠，輪作休耕必須審慎推進。

2.耕地資源長期過度利用，資源環(huán)境“亮起紅燈”

據(jù)統(tǒng)計，中國水土流失面積已達(dá)1.5×108hm2，約占中國國土面積的1/6，每年流失土壤50×108t。土壤中流失的氮、磷、鉀肥估計達(dá)4000×104t，與中國當(dāng)前一年的化肥施用量相當(dāng)[17-18]，其中以黃土高原區(qū)、南方紅壤區(qū)、東北黑土區(qū)和西南石漠化區(qū)最為嚴(yán)重[19]，水土流失導(dǎo)致耕地質(zhì)量嚴(yán)重退化。國土資源部2014年統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，近30年來，中國地下水開采量以每年25×108m3的速度遞增，全國已形成大型地下水降落漏斗100多個，面積達(dá)1500×104hm2，超采區(qū)面積6200×104hm2。據(jù)環(huán)保部調(diào)查，全國約有1000×104hm2耕地受到“三廢”危害，其中遭受大工業(yè)“三廢”污染的耕地達(dá)400×104hm2，污水灌溉耕地216×104hm2，受鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染的耕地187×104hm2。此外，土地受重金屬污染現(xiàn)象也較為嚴(yán)重，全國受鎘(Cd)污染的土壤1.33×104hm2，汞(Hg)污染的土壤3.2×104hm2，氟(F)污染的土壤66.7×104hm2[20]。全國受農(nóng)藥嚴(yán)重污染的耕地面積超過1333×104hm2，占全國耕地總面積的1/10以上，大多數(shù)集中在經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)[21]，同時也是中國的糧食主產(chǎn)區(qū)。上述各類問題的積累、疊加，威脅著中國的生態(tài)環(huán)境、土地質(zhì)量、糧食安全，必須引起高度重視。

3.農(nóng)村勞動力大量析出，耕地保護與利用面臨“十字路口”

改革開放以來，大量農(nóng)村勞動力向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。雖然近幾年農(nóng)民工總量增速呈回落態(tài)勢，但農(nóng)民工人數(shù)仍然繼續(xù)增加。農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移為農(nóng)業(yè)調(diào)結(jié)構(gòu)、擴規(guī)模、合理配置各類生產(chǎn)要素創(chuàng)造了契機，同時也改變了長期以來過于精耕細(xì)作、持續(xù)高強度的耕地利用模式，如湖南、江西、廣西、廣東等地許多農(nóng)村的農(nóng)民已不愿意種雙季稻而改種一季稻。但問題是農(nóng)村主要勞動力轉(zhuǎn)移后，誰在種地，誰來種地？[22]調(diào)查顯示，中國依然有2/3的農(nóng)戶分散經(jīng)營，勞動力以留守老人和家庭婦女為主力，呈現(xiàn)“70后”不愿種地、“80后”不會種地、“90后”不提種地的困境。由此也造成大量耕地處于粗放、低效、撂荒的利用狀態(tài)，精耕細(xì)作的種地與養(yǎng)地模式已經(jīng)難以維系，反而呈現(xiàn)種植結(jié)構(gòu)單一化、連作化的趨勢。由此來看，在農(nóng)村人地關(guān)系發(fā)生重要變化的背景下，如何促進耕地地力的有效恢復(fù)并加以高效利用，以實現(xiàn)耕地保護、糧食安全、食品安全和生態(tài)修復(fù)，是耕地保護或農(nóng)業(yè)發(fā)展政策需要做出的抉擇。

應(yīng)對上述挑戰(zhàn)，中國開展了耕地輪作休耕的國家試點。2016年6月，農(nóng)業(yè)部等部門聯(lián)合發(fā)布《探索實行耕地輪作休耕制度試點方案》(以下簡稱《試點方案》)，試點面積達(dá)616萬畝*由于國家及地方的休耕政策均以“畝”為面積單位，為保持一致，本文涉及休耕的單位也采用“畝”，而不使用國際單位“hm2”。，其中輪作500萬畝，范圍涉及內(nèi)蒙、遼寧、吉林、黑龍江；休耕116萬畝，包括河北、湖南、貴州、云南、甘肅。2017年輪作休耕試點面積繼續(xù)擴大，其中輪作擴大到1000萬畝，休耕擴大到200萬畝。盡管輪作休耕在我國漫長的農(nóng)業(yè)發(fā)展歷史上早已有之，但歷史時期的輪作休耕與中國當(dāng)前推動實施的輪作休耕在組織方式、國內(nèi)外環(huán)境、實施保障、技術(shù)手段等方面存在巨大差別。

為應(yīng)對耕地過度利用中暴露出來的種種問題，地方也積極開展休耕試驗。湖南省桃江縣一些農(nóng)戶將連年種植雙季稻改為只種一季[23]；新疆烏魯木齊縣2012年休耕0.25×104hm2，2013、2014年分別休耕2600 hm2，2015年休耕3800 hm2[24]，庫爾勒市2013年強制按照耕地總面積的15%進行休耕，2014、2015年分別休耕1.0×104hm2；江蘇省昆山市鼓勵新型合作農(nóng)場推行土地休耕輪作制度，擬在2017年秋收結(jié)束后，每年按20%的耕地面積(1333.3 hm2)，在全市范圍內(nèi)全面開展休(養(yǎng))耕工作[25]。總的來看，地方試驗在時間上要早于國家試點，為國家《試點方案》提供了參考樣本和政策依據(jù)。不同的是，在此之前的地方試驗并非以提升地力為直接目標(biāo)，而是通過休耕實現(xiàn)節(jié)水、調(diào)結(jié)構(gòu)等目的，甚至有些地方的“休耕”實際是農(nóng)村勞動力流失后無人耕作的結(jié)果。輪作休耕的技術(shù)路徑、區(qū)位選擇、風(fēng)險防范、監(jiān)管監(jiān)測等也沒有成為地方試驗的重點內(nèi)容。但地方試驗或多或少地體現(xiàn)了農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一些思考。

四、結(jié)論與討論

1.結(jié)論

第一，輪作休耕在中國具有悠久的歷史，耕作制度與社會發(fā)展階段相適應(yīng)，用養(yǎng)結(jié)合是中國耕作制度一以貫之的主線。中國耕作制度主要經(jīng)歷了原始社會木石農(nóng)具、刀耕火種的撂荒耕作制，奴隸社會溝洫農(nóng)業(yè)、定期輪換的休閑耕作制，封建社會中前期北方精耕細(xì)作，南方火耕水蓐、利用粗放的連作制，以及封建社會中后期至新中國成立后較長時期的水旱輪作、稻麥兩熟、復(fù)種多熟的輪作復(fù)種制等，而每種耕作制度都與當(dāng)時的生產(chǎn)力、人口增長，以及人們對人地關(guān)系的認(rèn)識相適應(yīng)。在這些耕作制度中，共同形成了精耕細(xì)作的土地用養(yǎng)結(jié)合模式以及相關(guān)的一整套耕作技術(shù)措施。盡管過去的耕作制度與中國當(dāng)前正在實施的輪作休耕在組織機構(gòu)、國內(nèi)外環(huán)境、實施保障、技術(shù)手段等方面存在巨大差別，但都重視保護耕地地力，保護和提高耕地產(chǎn)能，實現(xiàn)耕地資源的可持續(xù)利用。

第二，中國當(dāng)前的輪作休耕制度是對傳統(tǒng)耕作制度的繼承、發(fā)展及創(chuàng)新。精耕細(xì)作的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)實質(zhì)上是一種可持續(xù)的有機農(nóng)業(yè)，重視物質(zhì)的循環(huán)利用和資源化利用。雖然傳統(tǒng)耕作制度的合理成分，如以農(nóng)戶為基本實施單位、糧豆輪作等仍為今天輪作休耕制度所采納。但中國實行的耕地輪作休耕制度并非傳統(tǒng)耕作制度的簡單復(fù)制。傳統(tǒng)的用養(yǎng)結(jié)合更多的是對經(jīng)驗的積累和總結(jié)，多是農(nóng)民的自發(fā)行為，有很大的消極被動成分；而當(dāng)前實行的輪作休耕是積極主動的，需要有與之相協(xié)調(diào)的技術(shù)體系、組織體系、資金保障，是自上而下的政策安排。

第三，傳統(tǒng)農(nóng)耕制度目標(biāo)較為單一，當(dāng)前輪作休耕目標(biāo)趨于多元。傳統(tǒng)精耕細(xì)作的用養(yǎng)結(jié)合土地利用模式主要是為了恢復(fù)土地的自然地力，穩(wěn)定土地的產(chǎn)能。而中國當(dāng)前實行的輪作休耕，其目標(biāo)體系有了更為廣泛的擴充。單就《試點方案》而言，輪作的目的是主動優(yōu)化農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局結(jié)構(gòu)，形成新的供需平衡；休耕的三類試點地區(qū)的共同目的是恢復(fù)受損地力，實現(xiàn)“藏糧于地”，但又有側(cè)重?？偟膩碚f，輪作休耕已經(jīng)成為中國農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的抓手，是我國農(nóng)業(yè)政策、土地利用政策、生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。

第四，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的發(fā)展伴隨著邊際土地的開發(fā)利用，輪作休耕則是邊際土地的退出。從土地利用方式來看，在中國漫長的農(nóng)業(yè)社會中，在區(qū)域?qū)用?，土地利用由中心向邊緣擴展，由生地變?yōu)槭斓?，由自然狀態(tài)的林草生態(tài)系統(tǒng)轉(zhuǎn)變?yōu)槿斯さ霓r(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)；在區(qū)域內(nèi)部，由低地平原向山區(qū)丘陵、由肥田沃土向瘠田惡土進軍。因此，在一定程度上可以說中國農(nóng)業(yè)發(fā)展歷史其實是邊際土地不斷被開發(fā)利用的歷史。而實施輪作休耕是土地開發(fā)利用方式的轉(zhuǎn)型，不僅不再開發(fā)利用邊際土地，反而要讓邊際土地逐漸退出，是對生態(tài)欠賬的償還。

2.討論

第一，傳統(tǒng)的精耕細(xì)作和輪作休耕的本質(zhì)都是科學(xué)地用地與養(yǎng)地，但兩者的外在表現(xiàn)形式已經(jīng)發(fā)生巨大變化。歷史上輪作復(fù)種就是用地與養(yǎng)地不可或缺的手段?！笆r(nóng)業(yè)”切斷了農(nóng)業(yè)與自然的紐帶，由此導(dǎo)致環(huán)境污染、生態(tài)退化等問題。因此，面對現(xiàn)實、回顧歷史，古代先民樸素的用養(yǎng)結(jié)合的土地利用方式對今天的輪作休耕仍有重要的參考意義，只是古人的自發(fā)行為現(xiàn)已上升為國家有計劃、有組織、有技術(shù)、有保障的輪作休耕制度安排。

第二，輪作休耕是一項長期戰(zhàn)略，不僅需要依靠短線的政策試點強力啟動，更需要與轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式和輸入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式相融合，實現(xiàn)長線推廣。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)形成的精耕細(xì)作及所包含的用地與養(yǎng)地做法，與固化的小農(nóng)家庭經(jīng)營模式及其“以農(nóng)桑為本”、“重農(nóng)輕商”的經(jīng)營思想相適應(yīng)，客觀上促進了對地力的長期養(yǎng)護和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展。但面對今天與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展相適應(yīng)的規(guī)?；?jīng)營商品化生產(chǎn)要求、生態(tài)文明建設(shè)要求以及實施耕地草地林地河流湖泊休養(yǎng)生息規(guī)劃要求，需要不斷完善我國的耕地輪作休耕制度體系。

第三，在本國范圍內(nèi)封閉運作的傳統(tǒng)農(nóng)耕制度被打破，需要以積極開放的心態(tài)融入世界市場體系。中國數(shù)千年的耕作制度都是在一國之內(nèi)封閉運作的，缺乏彈性和對外部系統(tǒng)的應(yīng)對能力。而當(dāng)前國際糧食市場供給寬裕為中國實行輪作休耕提供了有利窗口，是中國傳統(tǒng)農(nóng)耕制度面臨的前所未有的新情況。在封閉的空間中，輪作休耕僅需考慮耕地地力和糧食需求；但在開放的系統(tǒng)中，還需考慮國際糧食市場變動，以及與國際規(guī)則對接。在融入世界農(nóng)業(yè)市場體系過程中，中國的輪作休耕制度要保持足夠的自主性和靈活性。

第四，輪作休耕在中國是一項新的制度安排，既不能簡單復(fù)制傳統(tǒng)的用養(yǎng)方式，也不能直接照搬國外的經(jīng)驗做法。由于中國輪作休耕制度尚在試點探索階段，各界關(guān)注的焦點是如何進行輪作休耕，政策設(shè)計的重點在如何推進，對政策制度運行的調(diào)控、運行的績效評價等尚屬空白。因此，要加強實行輪作休耕外部環(huán)境、操作模式、規(guī)模確定、時空配置、行為響應(yīng)、耕地管護和監(jiān)測評估等方面的研究?？傊?，需要根據(jù)不同地區(qū)的自然條件、耕地資源稟賦、土地質(zhì)量等特點，建立起用地與養(yǎng)地相結(jié)合的輪作休耕耕作制度以及實施管理制度。

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