中國農(nóng)墾體系四十年改革歷程：路徑、成就和挑戰(zhàn)

王曙光

（北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 100871）

改革開放之后，我國農(nóng)墾體系經(jīng)歷了40年跌宕起伏，在體制變革上不斷探索和嘗試。1978年至1992年之前，尤其是80年代初期的一段時(shí)間，農(nóng)墾改革的主要思路是模仿當(dāng)時(shí)國有企業(yè)改革以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的思路，進(jìn)行放權(quán)讓利和承包制改革，試圖在改善分配機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制上突破傳統(tǒng)體制。放權(quán)讓利的目的是給農(nóng)墾企業(yè)（農(nóng)場）更多的經(jīng)營自主權(quán)和更大的行動(dòng)空間，從而激勵(lì)農(nóng)墾企業(yè)（農(nóng)場）根據(jù)自己的資源稟賦條件和當(dāng)?shù)厥袌龅臓顩r而改善經(jīng)營、提升市場競爭力，而承包制改革的目的是讓農(nóng)墾企業(yè)（農(nóng)場）職工的收入與自己的勞動(dòng)更直接地掛起鉤來，打破原來的大鍋飯?bào)w制。這些改革嘗試，受到當(dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)體制改革尤其是聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革所釋放的巨大能量的鼓舞，并沒有考慮到農(nóng)墾體系特殊的產(chǎn)業(yè)特征和運(yùn)行特征，也沒有對(duì)農(nóng)墾的制度變遷進(jìn)行較為深入系統(tǒng)的頂層設(shè)計(jì)，因此在短暫的熱情之后，農(nóng)墾體系的承包制改革就陷入了困境。改革開放初期的國有企業(yè)改革也幾乎做出了雷同的路徑選擇，放權(quán)讓利和承包制改革在農(nóng)業(yè)中的成功實(shí)踐讓當(dāng)時(shí)的改革推行者在改革初期天真地相信“一包就靈”。

20世紀(jì)80年代這些以利益的局部調(diào)整和激勵(lì)機(jī)制的局部改善為特征的農(nóng)墾改革，雖然在一定程度上、在一定歷史階段調(diào)動(dòng)了一些職工的積極性，使農(nóng)墾企業(yè)的自主權(quán)有所提高，但是其成效是非常有限的，“邊際意義”上的改革沒有觸動(dòng)農(nóng)墾體制中的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和管理體制這些帶有根本性的問題，農(nóng)墾身上背負(fù)的巨大包袱也沒有得到及時(shí)的“卸載”，從這個(gè)意義上說，農(nóng)墾體制的改革實(shí)際上大大落后于一般工業(yè)領(lǐng)域的國有企業(yè)改革在后來的改革步伐。農(nóng)墾改革的設(shè)計(jì)者在改革路徑選擇上存在著明顯的時(shí)代局限，他們看到了改革的必要性，卻沒有真正深刻認(rèn)識(shí)到農(nóng)墾的本質(zhì)和使命所在，因此在改革開放之后十幾年的時(shí)間中，農(nóng)墾體系一直陷入承包制的思路而沒有大的突破。在一些農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度高、農(nóng)業(yè)裝備水平高、農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)水平高的墾區(qū)，由于實(shí)施了承包制改革，在短時(shí)間內(nèi)將原有的高度現(xiàn)代化的機(jī)械裝備進(jìn)行了處置，從而從根本上放棄了農(nóng)墾的高度現(xiàn)代化和機(jī)械化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，承包制下的職工在自己的小地塊上開始了“傳統(tǒng)”的小農(nóng)勞作，使農(nóng)墾的農(nóng)業(yè)機(jī)械化和裝備水平大大下降，幾十年中形成的高度現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系也瞬間坍塌，給農(nóng)墾體系的發(fā)展造成了嚴(yán)重的影響。這一階段改革的教訓(xùn)極為深刻，值得汲取。

1992年至2001年間，農(nóng)墾管理體制和內(nèi)部制度安排有了較大的變化，明確了農(nóng)墾體制要從行政化管理體制向集團(tuán)化和企業(yè)化過渡這一改革總方向，這是一個(gè)明顯的進(jìn)步。農(nóng)墾要從政府職能中解放出來，這是當(dāng)時(shí)農(nóng)墾各界的共識(shí)。由于將大量的精力陷于政府應(yīng)該關(guān)注的公共服務(wù)領(lǐng)域，比如教育、養(yǎng)老、社會(huì)保障和社會(huì)救濟(jì)、醫(yī)療衛(wèi)生等，農(nóng)墾企業(yè)對(duì)于改善企業(yè)經(jīng)營的關(guān)注被嚴(yán)重減弱，在1992年中國確定要建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制之后，農(nóng)墾在體制上的不適應(yīng)更加突出。當(dāng)農(nóng)墾外部的環(huán)境正在變得越來越市場化的這個(gè)歷史時(shí)期，農(nóng)墾內(nèi)部的運(yùn)行體制還保留著濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特征，其擔(dān)負(fù)的龐大的政府職能在很大程度上束縛了農(nóng)墾的發(fā)展。農(nóng)墾的以去行政化為目的的管理體制改革在20世紀(jì)90年代有了一定的進(jìn)展，但從總體來看，這一問題仍舊嚴(yán)重地存在于各大墾區(qū)。

這一時(shí)期繼續(xù)推行的所謂“四到戶”（承包到戶、核算到戶、盈虧到戶、風(fēng)險(xiǎn)到戶）的承包制改革，實(shí)際上與集團(tuán)化和公司化的發(fā)展戰(zhàn)略并不“耦合”，微觀經(jīng)營主體的分散化與農(nóng)墾體制的集團(tuán)化之間包含著內(nèi)在的悖論，農(nóng)墾的體制優(yōu)勢(shì)在“承包到戶”的思想指引下也基本上喪失殆盡。這種亦步亦趨模仿家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制而不顧農(nóng)墾體系作為“社會(huì)主義大農(nóng)業(yè)”主力軍地位和保障國家糧食安全的“航母”地位的改革模式，被證明是不成功的，給農(nóng)墾體系帶來巨大的消極影響。同時(shí)，承包制下農(nóng)墾的行政職能與企業(yè)職能的混合問題仍然沒有得到徹底解決。

2002年之后，尤其是2015年之后，農(nóng)墾體制開始了比較深刻的集團(tuán)化和產(chǎn)業(yè)化改革，尤其是2015年中共中央和國務(wù)院出臺(tái)了《進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)墾改革發(fā)展的意見》，明確了未來農(nóng)墾改革的主導(dǎo)方向，農(nóng)墾改革進(jìn)入了快車道，也進(jìn)入了一條康莊大道。這幾年，農(nóng)墾體系得到比較迅猛的發(fā)展，農(nóng)墾體系的農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值、利潤總額和上繳稅費(fèi)等指標(biāo)都有比較顯著的增長。可以肯定地說，從總體上，農(nóng)墾體系已經(jīng)走過了最為艱苦的低谷階段，而進(jìn)入了一個(gè)比較順暢和平穩(wěn)的發(fā)展階段和比較深刻與綜合的深化改革階段。而且可以更肯定地說，走過這一深化改革階段之后，我國農(nóng)墾體系將必然再次發(fā)揮出巨大的體制優(yōu)勢(shì)，在中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和保障糧食安全方面發(fā)揮更大的作用，在國際農(nóng)業(yè)競爭中日益體現(xiàn)出自己獨(dú)特的競爭優(yōu)勢(shì)。

當(dāng)然，當(dāng)下的農(nóng)墾體系還存在著若干問題，有些問題還比較棘手和尖銳，需要全社會(huì)予以關(guān)注，需要進(jìn)一步的學(xué)術(shù)研究以深刻揭示存在的問題與解決之道，更需要更為綜合和科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)。大而言之，我國農(nóng)墾體系的問題和挑戰(zhàn)主要體現(xiàn)在以下方面：

第一是地位邊緣化。在很長一段時(shí)間中，農(nóng)墾在我國公眾、學(xué)術(shù)界、媒體以及決策層的地位被嚴(yán)重邊緣化了，這導(dǎo)致農(nóng)墾這個(gè)擁有近一億畝耕地、近三百萬職工隊(duì)伍的龐大的體系，在社會(huì)上幾乎沒有任何聲音，絕大多數(shù)人對(duì)農(nóng)墾這個(gè)詞極其陌生，絕大多數(shù)人對(duì)農(nóng)墾現(xiàn)在是否還存在并不明了。在決策層面，我們對(duì)于農(nóng)墾的戰(zhàn)略地位在很長一個(gè)時(shí)期中有所忽視，沒有意識(shí)到農(nóng)墾的重要地位，對(duì)農(nóng)墾的認(rèn)識(shí)缺乏戰(zhàn)略高度，這在一定程度上使農(nóng)墾體系的改革和發(fā)展大為滯后，幾乎成為國有經(jīng)濟(jì)體系中改革最為遲緩的領(lǐng)域。同時(shí)，決策層對(duì)農(nóng)墾體系可以發(fā)揮的“與全球壟斷資本主義糧食廠商進(jìn)行有效競爭從而保障國家糧食安全”的重要作用沒有清醒的認(rèn)識(shí)，從而在國家糧食安全層面以及培植我國具有國際競爭力的糧食企業(yè)方面，喪失了一些寶貴的歷史機(jī)遇。這些教訓(xùn)都是值得汲取的。搞社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)，是不是就一定要把這些對(duì)中國的國計(jì)民生極為重要的國有部門邊緣化？當(dāng)時(shí)不是，肯定不是，相反，我們還要運(yùn)用一切創(chuàng)新手段將這些關(guān)系國計(jì)民生的、承擔(dān)重大國家使命的國有部門做大做強(qiáng)。所以邊緣化要不得。十九大提出要深化農(nóng)墾體制改革，就是要扭轉(zhuǎn)這種邊緣化的局面。

第二是經(jīng)營碎片化。這是在1978－2001年近20年的時(shí)間中，對(duì)農(nóng)墾進(jìn)行“承包到戶”的承包制改革的后果。農(nóng)墾這樣一個(gè)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面具備極大的規(guī)?；瘍?yōu)勢(shì)的現(xiàn)代社會(huì)主義大農(nóng)業(yè)，卻模仿農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的做法，將其改革方向定位于單干的小農(nóng)，使農(nóng)墾的巨大機(jī)制優(yōu)勢(shì)難以發(fā)揮，使農(nóng)墾的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)倒退回單一農(nóng)戶生產(chǎn)，使農(nóng)墾的經(jīng)營嚴(yán)重碎片化、分散化，這是一個(gè)歷史的倒退，對(duì)我國農(nóng)墾體系的發(fā)展產(chǎn)生了很大的負(fù)面效果。經(jīng)營碎片化之后，整個(gè)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的規(guī)?；瘍?yōu)勢(shì)喪失殆盡，科技研發(fā)、機(jī)械化以及產(chǎn)供銷一條龍的綜合化農(nóng)業(yè)服務(wù)被削弱，糧食生產(chǎn)的國際競爭力被削弱。2015年中央提出了集團(tuán)化和產(chǎn)業(yè)化的基本改革思路，是對(duì)經(jīng)營體制碎片化的及時(shí)的矯正。

第三是產(chǎn)權(quán)單一化。農(nóng)墾是國有經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，其所有制結(jié)構(gòu)應(yīng)保持穩(wěn)定，但這并不意味著農(nóng)墾體系不能進(jìn)行一定的產(chǎn)權(quán)改革。當(dāng)前，國有企業(yè)的混合所有制改革正在深入推進(jìn)，這對(duì)于國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)多元化和內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)規(guī)范化都有很大的促進(jìn)作用。長期的產(chǎn)權(quán)單一，使得農(nóng)墾的激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制都比較僵化，內(nèi)部治理機(jī)制效率較低，決策的科學(xué)性和應(yīng)對(duì)市場變化的能力也比較低。因此，在合理的范圍內(nèi)進(jìn)行混合所有制改革，尤其是引進(jìn)一些在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域有一定實(shí)力的戰(zhàn)略投資者和社會(huì)資本，對(duì)于農(nóng)墾體系完善經(jīng)營機(jī)制、改善公司治理、提高決策效率等，有重要意義。當(dāng)前農(nóng)墾體系的股權(quán)多元化試點(diǎn)工作正在展開，但是在這個(gè)過程中，要嚴(yán)防國有資產(chǎn)流失和變相的私有化。

第四是經(jīng)營體制僵硬化。農(nóng)墾長期以來形成的管理體制，既有早期軍事管理體制的影響，也有后來的行政化管理體制的影響。應(yīng)該說，這種傳統(tǒng)管理體制的形成，是歷史性的，有其歷史的必然性，也發(fā)揮了應(yīng)有的歷史作用，不能全盤加以否定。但是農(nóng)墾作為一個(gè)產(chǎn)業(yè)部門的企業(yè)性質(zhì)與作為一個(gè)行政管理機(jī)構(gòu)的政府性質(zhì)，一定要加以隔離，否則，一身兩任，必然會(huì)影響其長遠(yuǎn)發(fā)展。經(jīng)營體制僵硬化的弊端之消除，要與農(nóng)墾剝離社會(huì)管理職能相結(jié)合，2017年以來的農(nóng)墾改革正是以此為重點(diǎn)和核心。把一切政府和社區(qū)的功能還給政府和社區(qū)，把一切企業(yè)和產(chǎn)業(yè)的功能還給農(nóng)墾，這是當(dāng)前改革的本質(zhì)。未來很長一段時(shí)間內(nèi)，都要理順好農(nóng)墾與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的關(guān)系，理順好農(nóng)墾與地方政府的關(guān)系，這里面財(cái)政收支和權(quán)能劃分是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

第五是功能復(fù)雜化。農(nóng)墾在歷史上形成的經(jīng)濟(jì)功能、社會(huì)功能和國防功能的合一，在特殊時(shí)期扮演了極為重要的歷史角色，應(yīng)該給以歷史的正確的認(rèn)識(shí)。當(dāng)然，隨著我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善，農(nóng)墾的這種功能復(fù)雜化的情況，對(duì)于其企業(yè)績效的發(fā)揮，對(duì)于其管理體制的理順，已經(jīng)產(chǎn)生了比較大的消極作用。因此，適時(shí)地對(duì)農(nóng)墾的功能結(jié)構(gòu)進(jìn)行重新理順，是必要的。不可否認(rèn)，我國大面積邊疆省份和海防省份中，農(nóng)墾的國防功能在一定程度上還存在，但是即使在這些省份，農(nóng)墾的國防功能的發(fā)揮機(jī)制和運(yùn)行方式，與建國初期的幾十年也有深刻的、重要的差異。這也要客觀承認(rèn)，否則在農(nóng)墾的企業(yè)化和集團(tuán)化改革中，我們的很多政策也會(huì)有偏頗。所以既要重視農(nóng)墾的國防功能，同時(shí)又要以新的歷史眼光和新的定位來看待這種國防功能，不能一概而論。而在非邊疆省份和非海防省份，農(nóng)墾的角色和定位就比較單純，企業(yè)化的成本和阻力就小些。社會(huì)職能當(dāng)然在當(dāng)前也要進(jìn)行比較徹底的分割，而且今天從財(cái)政體制和國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力來說也有了徹底剝離農(nóng)墾社會(huì)功能的基本條件和可行性。因此，農(nóng)墾在未來的改革趨勢(shì)是企業(yè)化，是回歸其作為企業(yè)的本質(zhì)，嚴(yán)格來說，它是一種擔(dān)負(fù)中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)業(yè)安全的特殊的社會(huì)主義國有企業(yè)。

第六是產(chǎn)業(yè)偏移化。在農(nóng)墾改革的過程中，我們不能不看到，有些農(nóng)墾企業(yè)出于市場競爭和利潤的壓力，選擇了農(nóng)業(yè)以外的其他領(lǐng)域。從市場的角度來說，似乎也無可厚非，一定的經(jīng)營多元化有利于企業(yè)的發(fā)展。但是，要警惕一些農(nóng)墾企業(yè)完全脫離農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)而搞所謂的多元化經(jīng)營，由于偏離了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，一些農(nóng)墾企業(yè)已經(jīng)不能擔(dān)負(fù)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)業(yè)安全的使命，這種趨勢(shì)是非常有害的，必須在實(shí)踐中加以注意并及時(shí)糾正。