農(nóng)墾體制改革必須處理好四大戰(zhàn)略關系

王曙光

（北京大學經(jīng)濟學院，北京100871）

農(nóng)墾在中國特色農(nóng)業(yè)經(jīng)濟體系中扮演著特殊的角色，2015年11月25日《中共中央國務院關于進一步推進農(nóng)墾改革發(fā)展的意見》中指出：“農(nóng)墾生產(chǎn)力先進，在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設中具有獨特優(yōu)勢，大力發(fā)展農(nóng)墾經(jīng)濟，對于帶動農(nóng)業(yè)農(nóng)村多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展、堅持和完善我國基本經(jīng)濟制度、鞏固黨的執(zhí)政基礎，具有重要意義”，這一判斷是極其正確的，是一個對農(nóng)墾具有戰(zhàn)略高度的準確定位。對于農(nóng)墾的歷史使命和改革的趨勢，《意見》中指出：“新形勢下農(nóng)墾承擔著更加重要的歷史使命。當前和今后一個時期，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展資源環(huán)境約束不斷加大，國際農(nóng)業(yè)競爭日趨激烈，保障國家糧食安全和國家農(nóng)產(chǎn)品有效供給的任務更加艱巨，維護邊疆和諧穩(wěn)定的形勢更加復雜。農(nóng)墾農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)?；捷^高，綜合生產(chǎn)能力強，農(nóng)產(chǎn)品商品率高，科技成果推廣應用、物質(zhì)裝備條件、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平、農(nóng)業(yè)對外合作等走在全國前列，一些國有農(nóng)場位于邊境地區(qū)，在國家全局中的戰(zhàn)略作用更加突出。必須適應新形勢新要求推進農(nóng)墾改革發(fā)展，努力把農(nóng)墾建設成為保障國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給的國家隊、中國特色新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的示范區(qū)、農(nóng)業(yè)對外合作的排頭兵、安邊固疆的穩(wěn)定器?！边@一改革目標的確定，謀劃了未來農(nóng)墾發(fā)展的大方向，扭轉了很長一段時期農(nóng)墾改革步伐滯后、農(nóng)墾地位邊緣化、國家對農(nóng)墾的戰(zhàn)略定位模糊和政策支持減弱的局面，說明國家從頂層設計的高度，深刻認識到農(nóng)墾體系在我國農(nóng)業(yè)體系中的關鍵作用，最高戰(zhàn)略導向明確了，其他的具體戰(zhàn)術措施就比較清晰了。在一些關鍵時刻，在一些關鍵問題上，農(nóng)墾作為農(nóng)業(yè)的“國家隊”和“主力軍”，作為參與全球農(nóng)業(yè)競爭的“排頭兵”和安邊固疆的“穩(wěn)定器”，是能夠召之即來、來之能戰(zhàn)、戰(zhàn)之能勝的，是國家可以依靠也敢于依靠的一股強大而重要的力量，因此，無論如何也不能忽視農(nóng)墾這一重要力量。

當前，農(nóng)墾改革進入深化期和攻堅期，按照中央的統(tǒng)一部署，農(nóng)墾體系的墾區(qū)集團化、農(nóng)場企業(yè)化、剝離企業(yè)辦社會職能等改革措施將在比較短的時期內(nèi)完成，社會職能剝離更是要求在2018年內(nèi)全面基本完成，這對農(nóng)墾未來飛躍發(fā)展提供了強大的動力。目前，有四大戰(zhàn)略關系的變革與調(diào)整最為關鍵。

一、協(xié)調(diào)和重塑農(nóng)墾與中央政府之間的關系

農(nóng)墾體系是關系到國家最高戰(zhàn)略利益（國家農(nóng)業(yè)安全）的一個產(chǎn)業(yè)體系，因此國家必須對農(nóng)墾的改革與發(fā)展進行戰(zhàn)略級別的統(tǒng)籌規(guī)劃，確保農(nóng)墾在改革發(fā)展中能夠更加勝任國家賦予的戰(zhàn)略使命，而不是相反。從產(chǎn)業(yè)歸屬來看，農(nóng)墾歸農(nóng)業(yè)農(nóng)村部統(tǒng)一管理，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部應該把農(nóng)墾的改革發(fā)展置于極為重要的戰(zhàn)略位置來看待，在農(nóng)業(yè)農(nóng)村整體戰(zhàn)略考慮中凸顯農(nóng)墾的重要戰(zhàn)略地位和國家最高戰(zhàn)略利益，要在整個社會中扭轉農(nóng)墾被邊緣化的狀況。

從國有資產(chǎn)監(jiān)督管理的角度來看，農(nóng)墾屬于國資范疇，因此國資委對于農(nóng)墾體系中國有資產(chǎn)應該進行統(tǒng)籌監(jiān)管，確保農(nóng)墾體系的國有資產(chǎn)不流失，不被變相低價轉讓，不出現(xiàn)國有資產(chǎn)的縮水，確保農(nóng)墾體系國有資產(chǎn)的保值增值。要把農(nóng)墾納入國有資產(chǎn)管理體系，進行嚴格規(guī)范的考核和監(jiān)督，對農(nóng)墾的各種產(chǎn)權改革、清產(chǎn)核資過程、農(nóng)墾的資本流向等，要進行嚴格的過程監(jiān)督和結果審查。這一點對于農(nóng)墾規(guī)范化運作極為重要，對于農(nóng)墾體系國有經(jīng)濟的發(fā)展壯大極為關鍵。當前，我國農(nóng)墾體系國有資產(chǎn)管理架構正在逐步完善和規(guī)范，未來有必要建立全國統(tǒng)一的、完備的、基于互聯(lián)網(wǎng)的農(nóng)墾國有資產(chǎn)管理信息的傳遞、查詢、監(jiān)督和匯集系統(tǒng)，以便于監(jiān)管部門通過這個實時監(jiān)控系統(tǒng)，對農(nóng)墾體系的國有資產(chǎn)交易和變動進行及時的監(jiān)管與把控。未來還應該仿照我國一般國有企業(yè)中國有資產(chǎn)的管理方式，從“管資產(chǎn)”（實物形態(tài)的資產(chǎn)）轉化為“管資本”（資本形態(tài)的資產(chǎn)），應在農(nóng)墾體系內(nèi)廣泛建立區(qū)域性的農(nóng)墾資本運營公司，對轄內(nèi)各類農(nóng)墾（集團）企業(yè)的國有資本運作進行統(tǒng)籌協(xié)同運作，確保國有資本的規(guī)范化經(jīng)營和保值增值，各地區(qū)的農(nóng)墾資本運營公司接受國資委的統(tǒng)一監(jiān)管。

中央政府還要通過財政、稅收以及其他方式，促進農(nóng)墾的改革發(fā)展，支持農(nóng)墾體系進行產(chǎn)業(yè)升級、技術進步和集團化轉型。國資委、財政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、科學技術部、人力資源和社會保障部等部門，應該發(fā)揮協(xié)同支撐作用，支持農(nóng)墾體系的集團化改革、農(nóng)業(yè)技術創(chuàng)新、農(nóng)業(yè)機械化水平和裝備水平提升、人力資本培育和社會保障體系的完善，讓農(nóng)墾能夠平等享受各部委的政策紅利。

在協(xié)調(diào)中央政府和農(nóng)墾的戰(zhàn)略關系過程中，根據(jù)地方墾區(qū)和中央墾區(qū)的差異，厘清各自的管理方式，制定差異化的制度框架。對于地方墾區(qū)，應給地方政府更大的話語權，允許地方墾區(qū)根據(jù)自己的區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展情況制定相應的墾區(qū)改制和發(fā)展政策，中央政府不再在具體的政策層面進行介入。對于中央墾區(qū)，中央政府應切實負擔起責任，在財政支持、協(xié)調(diào)墾區(qū)與地方的關系、人才引進、技術創(chuàng)新等層面，給中央墾區(qū)以切實的支持和幫助。對于一些較為發(fā)達的中央墾區(qū)，要采取針對性的特殊的改制政策。尤其是一些集團化效果比較明顯、競爭實力較強、規(guī)模經(jīng)濟效益明顯、經(jīng)營區(qū)域完整且面積廣大的中央墾區(qū)的農(nóng)墾企業(yè)，可以考慮直接改制為中央企業(yè)，其資本運作、企業(yè)管理運營、人事安排和績效考核等，直接按照央企的政策框架來處置，使這些現(xiàn)代化的大型農(nóng)業(yè)集團真正能夠上升到央企層面享受相關的政策，并接受相應的更為規(guī)范的考核管理。

二、理順農(nóng)墾與地方政府的關系

這是一個極為復雜的系統(tǒng)工程，也是近年來農(nóng)墾改革最為難啃的“硬骨頭”。農(nóng)墾企業(yè)化的目標模式，意味著農(nóng)墾回歸作為一個企業(yè)的本質(zhì)，意味著農(nóng)墾必須剝離自己身上負擔的社會服務的附加功能，將地方政府應該承擔的各種公共品供給的責任還給地方政府，諸如教育、醫(yī)療、交通、優(yōu)撫、計劃生育、廣播電視、水電供應、民兵訓練、綜合治理等功能，要全部歸還地方政府，如此就可以徹底解決農(nóng)墾社企不分、政企不分的問題，使農(nóng)墾輕裝上陣。當然，這一任務十分繁重和瑣細，涉及大量農(nóng)墾與地方政府的協(xié)調(diào)問題，各地應本著從大局出發(fā)的原則，在機構設置、編制設計、農(nóng)墾人員安置、剝離社會功能的經(jīng)費保障等方面進行有效協(xié)調(diào)，確保這一任務有序、有效、如期完成。同時，正因為協(xié)調(diào)與地方政府的關系問題是一個極為復雜、高度綜合的系統(tǒng)工程，因此在實施過程中也要注意因地制宜，針對不同的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展特點、不同的農(nóng)墾企業(yè)發(fā)展特點，制定相應的剝離社會服務功能的方式和政策，在頂層設計方面不宜一刀切，要更尊重各墾區(qū)的意見并傾聽當?shù)氐胤秸暮袈?。當前農(nóng)墾體系“剝離企業(yè)辦社會功能”的工作正進入一個非常關鍵的時期，必須以非常慎重的態(tài)度穩(wěn)步推進，避免出現(xiàn)各類社會震蕩和社會摩擦，避免出現(xiàn)加劇地方政府與墾區(qū)矛盾的情況，避免當?shù)貕▍^(qū)職工福利下降的情況。尤其對于那些農(nóng)墾經(jīng)濟情況大大好于地方的區(qū)域，要在實施改制和“剝離企業(yè)辦社會功能”的過程中，注意改革步驟的科學把握和穩(wěn)健實施，不可操之過急，以防將來再反復。筆者在一些經(jīng)濟發(fā)展狀況較好、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技水平較高、社會福利和社會服務較好的墾區(qū)了解到，在半個多世紀的積累和大力投入下，這些墾區(qū)在醫(yī)療、民政、中小學教育、群眾文化體育等方面，都有了巨大且長足的進步，這些墾區(qū)的公共服務和社會福利水平遠遠好于地方，使墾區(qū)和地方的公共服務和社會福利出現(xiàn)明顯的差異。這是一個客觀現(xiàn)實，從某種程度上來說也是墾區(qū)體制優(yōu)越性的一種體現(xiàn)，是墾區(qū)在幾十年的奮斗和大力投入下才出現(xiàn)的結果，不能簡單地視為墾區(qū)和地方的不平等。因此，在“剝離企業(yè)辦社會功能”的過程中，在將墾區(qū)的社會服務體系移交給地方的過程中，要考慮到這個基本的現(xiàn)實問題，考慮到地方政府的財政實力和接盤能力。筆者在實際調(diào)研中了解到，在存在此類情況的農(nóng)墾地區(qū)，農(nóng)墾管理者和職工普遍對未來向地方政府移交社會管理體系（尤其是教育、醫(yī)療）充滿疑慮、擔憂甚至抵觸情緒，對移交后的墾區(qū)教育和醫(yī)療水平抱有消極看法，這一點希望能夠引起決策者的高度重視，要傾聽基層的呼聲，把“剝離企業(yè)辦社會功能”這一戰(zhàn)略性工作做得更加穩(wěn)健，萬勿出現(xiàn)農(nóng)墾和地方“雙輸”的效果，而要達到農(nóng)墾和地方的“雙贏”。

在剝離農(nóng)墾體系的社會功能的同時，也要注意到地方政府對于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的各種普惠性政策，農(nóng)墾也要平等享受，地方政府在考慮區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略時，不能排斥和忽略農(nóng)墾體系。地方政府的基礎設施建設和其他城鎮(zhèn)化推進戰(zhàn)略以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，也要把農(nóng)墾納入其中，進行重點扶持，發(fā)揮其在農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中的獨特作用，要在政策上和財政上給予農(nóng)墾和地方上同等的支持。

在處理農(nóng)墾和地方政府的戰(zhàn)略關系的過程中，還要注意發(fā)揮農(nóng)墾對地方的輻射效應，要創(chuàng)造一種體制機制，鼓勵農(nóng)墾積極為地方經(jīng)濟發(fā)展服務。尤其是在那些農(nóng)墾農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化生產(chǎn)水平較高、社會化服務水平較高的地區(qū)，要促進農(nóng)墾和地方政府之間的經(jīng)濟和社會的協(xié)同、共贏發(fā)展，將農(nóng)墾的高科技、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式、較好的社會服務資源（醫(yī)療和教育等）向地方輻射和輸送，發(fā)揮農(nóng)墾的體制優(yōu)勢，提升其“溢出效應”，這樣一方面可以提升地方的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營水平和科技水平，另一方面也可以促進農(nóng)墾優(yōu)勢資源尤其是教育和醫(yī)療資源向地方的輸送與流動，促進農(nóng)墾和地方的公共服務和社會福利均等化，避免兩極分化。

三、整合和重塑農(nóng)墾內(nèi)部各企業(yè)之間和農(nóng)墾體系各產(chǎn)業(yè)鏈之間的關系

處理這一關系的大方向，就是大力推進農(nóng)墾的集團化改革，推進資源和要素的有效整合。2018年9月25日，習近平總書記在視察黑龍江農(nóng)墾總局建三江管理局時強調(diào)，農(nóng)墾改革要堅持國有農(nóng)場的發(fā)展方向。這一農(nóng)墾改革思想的提出是非常及時的，也是一個高瞻遠矚的戰(zhàn)略指向。農(nóng)墾未來改革的目標，不能把農(nóng)墾的國有農(nóng)場體系改散了（碎片化），而要發(fā)揮國有農(nóng)場的體制優(yōu)勢，重塑凝聚力，以集團化為突破口，加大力度整合農(nóng)墾體系各種資源，使集團化之后的農(nóng)墾國有農(nóng)場體系的規(guī)模效應更加突出，運行機制更加靈活，要素整合與對接更加有效，產(chǎn)業(yè)化優(yōu)勢更加突出，產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)之間的互補融合機制和要素配置機制更加順暢。集團化改革要以資本為紐帶，本質(zhì)上是資本的整合，是產(chǎn)權結構的調(diào)整。要以資本整合為切入點，打造一批大型農(nóng)墾企業(yè)集團，并突出各自的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和技術優(yōu)勢。在一個區(qū)域內(nèi)，要以具備競爭優(yōu)勢的農(nóng)墾企業(yè)為龍頭，通過資本的紐帶，整合區(qū)域內(nèi)其他農(nóng)墾企業(yè)，打造農(nóng)墾企業(yè)集團。農(nóng)墾以資本為紐帶的集團化改革，還包含著有效吸引各種社會資本的參與，可以以混合所有制改革為切入點，穩(wěn)健推進農(nóng)墾集團的股權多元化改革，尤其是要引進在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和加工各環(huán)節(jié)具備比較優(yōu)勢的戰(zhàn)略投資者，如此則不僅促進了農(nóng)墾集團的股權多元化，增強了農(nóng)墾集團的資本實力，而且可以極大地改善和推進農(nóng)墾企業(yè)內(nèi)部法人治理結構，完善和規(guī)范決策機制，使農(nóng)墾體系的市場化運作經(jīng)營機制得到重塑。

四、重塑農(nóng)墾企業(yè)和農(nóng)墾職工的關系

20世紀80年代以來，農(nóng)墾體系改革的核心，就是重塑農(nóng)墾企業(yè)和農(nóng)墾職工之間的關系，早期的農(nóng)墾承包制改革使農(nóng)墾職工獲得了一定的經(jīng)營自主權和經(jīng)營積極性，但是在改革過程中也導致農(nóng)墾經(jīng)營規(guī)模效應弱化甚至消失、農(nóng)墾企業(yè)社會化服務不足、農(nóng)墾體系農(nóng)業(yè)技術和農(nóng)業(yè)機械化水平下降等消極后果。進入21世紀后，農(nóng)墾體系的市場化和集團化目標內(nèi)在地要求農(nóng)墾經(jīng)營改變原來的碎片化和分散化體制，而走向更加具有規(guī)模效應的新體制，這就需要再次調(diào)整農(nóng)墾企業(yè)與農(nóng)墾職工之間的關系，打破承包制帶來的體制弊端，使職工的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性提升和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模效應提升這兩個目標能夠兼容。農(nóng)墾企業(yè)需要再次提升農(nóng)墾職工的組織化水平，通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程的全方位托管模式、鼓勵職工組建合作經(jīng)濟組織、構建社會化大農(nóng)業(yè)服務體系等方式，使農(nóng)墾職工能夠從低下的個體的勞動生產(chǎn)技術中解放出來，借助農(nóng)墾企業(yè)的規(guī)模優(yōu)勢、組織管理優(yōu)勢、技術優(yōu)勢、服務優(yōu)勢和市場拓展優(yōu)勢，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的全產(chǎn)業(yè)鏈上提升農(nóng)墾職工的生產(chǎn)經(jīng)營水平，從而大規(guī)模改善其收入和福利狀況。