中國農(nóng)村村民自治制度演進的邏輯和完善路徑

王可園

(華東師范大學 政治學系，上海 200241)

目前學界有關(guān)中國農(nóng)村村民自治制度演進的研究，主要以時間為線索，以相關(guān)標志性法律的出臺及修訂為標準進行梳理，由此得出的結(jié)論必然是，至1998年，《中華人民共和國村民委員會組織法》(以下簡稱《村組法》)結(jié)束其十年的“試行”旅程，村民自治制度進入“發(fā)展完善階段”。[1-4]但實際情況卻是，有些村民自治的實踐者發(fā)出“村民自治走進了死胡同”[5]的感嘆，有的學者甚至認為，“被譽為中國民主‘初啼’的村民自治實質(zhì)上是一個人才隊伍封閉、凝固的‘死’系統(tǒng)”，“是一個資源封閉、效能低下的管理系統(tǒng)”，村民自治的諸多缺失，是導致農(nóng)村底層塌陷的禍首之一。[6]這種制度文本的不斷完善和制度實踐的不盡如人意是目前引起村民自治價值和發(fā)展前景爭論的主要原因。本文試圖在以往以法律文本的發(fā)展為標準對村民自治制度的演進進行分期之外，以政治學有關(guān)“權(quán)力和權(quán)利互動”的理論為視角，將到目前為止的村民自治制度的演進分為三個階段，第一階段民主選舉的重點推進，使農(nóng)村干部權(quán)力的基礎(chǔ)發(fā)生一定程度的轉(zhuǎn)換；第二階段村務(wù)監(jiān)督的發(fā)展，加強了對農(nóng)村干部權(quán)力的監(jiān)督；第三階段協(xié)商治理的實踐發(fā)展，促進了農(nóng)民的民主參與權(quán)利。在此基礎(chǔ)上，探討村民自治制度演進背后體現(xiàn)的邏輯線索。這種分期的好處在于，它既不像純粹以法律文本為標準那樣得出盲目樂觀的結(jié)論，也不像完全以制度實踐為標準那樣，得出過于悲觀的結(jié)論。

一、 村民自治制度的演進

從農(nóng)村干部權(quán)力和農(nóng)民參與權(quán)利的角度來看，村民自治制度經(jīng)歷了一個不均衡的發(fā)展歷程。第一階段，民主選舉的重點推進；第二階段，村務(wù)監(jiān)督的制度創(chuàng)新；第三階段，協(xié)商治理實踐的發(fā)展。和以法律文本為標準所劃分的階段不同，這三個階段并非截然分開，而是相互交叉。并且，每一階段的演進，并非是對之前階段的否定，而是村民自治在每一階段已有成果基礎(chǔ)上的進一步發(fā)展和完善。

1．民主選舉的重點推進和農(nóng)村干部權(quán)力基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)換。20世紀70年代末80年代初，一些地方農(nóng)民自發(fā)組建村民委員會等各種形式的村務(wù)管理組織，1982年《憲法》明確了村民委員會“基層群眾性自治組織”的法律地位。至1987年《村組法(試行)》頒布，全國絕大多數(shù)農(nóng)村都已建立村民委員會這一基層自治組織。正如徐勇所說的那樣，“誰也沒有意料到……村民委員會這一村民自治的組織載體，竟在中國得到普遍推行，并引起世界的廣泛關(guān)注”[7]1。就村民自治的具體運行來說，1988年全國范圍內(nèi)組織了農(nóng)村基層選舉。1994年2月民政部發(fā)出的《全國農(nóng)村村民自治示范活動指導綱要(試行)》中提出，要“通過民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的系統(tǒng)程序和制度，全面增強和提高村民的參政議政意識和能力，發(fā)動和依靠群眾”[8]，1998年修訂后的《村組法》再次肯定了農(nóng)民的“四個民主權(quán)利”。

從村民委員會的產(chǎn)生、發(fā)展過程可以看出，中國農(nóng)村村民自治制度是以農(nóng)民的直接參與為制度設(shè)計初衷的。但是，在實際操作過程中，在很長一段時間內(nèi)，民主選舉成了村民自治的最主要內(nèi)容，其他方面的發(fā)展則相對不足。1998年《村組法》頒布后，全國各地開展了新一輪村民委員會換屆選舉工作，與以往的選舉相比，這次選舉更加規(guī)范化、制度化。以浙江省為例，2003年，浙江省第六屆村民委員會選舉村民參選率達到98%以上，村民委員會選舉成功率為99%。新一屆村民委員會與上屆相比，文化程度上普遍高于上屆，具有大專以上文化程度的達到1 447人，中學以上文化程度的為72 252人；許多熱心于村務(wù)的經(jīng)濟能人被選進了村民委員會班子；村民委員會主任中黨員比例達到58%，比上屆提高了4%。[9]雖然人們對選舉民主有諸多批評，但中國農(nóng)村的民主實踐還是要走選舉這條路。哪怕有時候選舉并不十分實在，或像有學者所說的那樣有些地方的選舉是“表面的選舉”[10]，它還是在一定程度上促進了農(nóng)村干部權(quán)力基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)換。在大集體經(jīng)濟體制下，農(nóng)村干部的權(quán)力主要來源于對集體經(jīng)濟資源的掌握及由此而形成的再分配權(quán)力。但是，隨著集體化時代的結(jié)束，農(nóng)村干部權(quán)力的基礎(chǔ)發(fā)生轉(zhuǎn)型。尤其是農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的推行，村干部很大程度上失去了以往對所在社區(qū)內(nèi)的商品和服務(wù)的控制與再分配權(quán)。[11-13]從制度規(guī)范的角度上來說，農(nóng)民手中的選票成為農(nóng)村干部權(quán)力新的合法性基礎(chǔ)。*當然，這里主要是指村委會干部，村黨支部書記仍然在村民選舉之外。

2．村務(wù)監(jiān)督的制度創(chuàng)新。民主選舉并非萬能靈藥，由于選舉周期的存在，很多時候選民對被選舉者缺乏有效的控制，從而出現(xiàn)盧梭在《社會契約論》中所批評的“選舉之后成為零”[14]的情況。由于過分地突出選舉，選舉又是依法而行，村民幾乎管不了獲選上臺的村委會及其成員。村民雖然可以罷免村委會成員，但是程序過于復雜，也使得這一路徑受到很大限制。村民自治走過的這條扭曲之路，使原本人們所期待的群眾自治轉(zhuǎn)變成了村莊精英自治，許多地方農(nóng)村的公共事務(wù)為當?shù)厮^的“能人”主導或村干部支配，“村莊政治的公共性嚴重萎縮，占人口大多數(shù)的中下層被排斥出去，民主決策、民主管理與民主監(jiān)督難以實現(xiàn)……鄉(xiāng)村社會的權(quán)力結(jié)構(gòu)在日益激烈的競爭中趨于寡頭化”[15]。在村民自治實踐中，有些地方的村委會沒有按照制定的規(guī)定認真開展村民自治活動，主要工作卻是落實地方政府特別是鄉(xiāng)政府下派的任務(wù)，“實際扮演著協(xié)助和配合政府對村莊實施行政控制和管理的角色，成為一個‘準政府’機構(gòu)”[16]。

在集體經(jīng)濟發(fā)展迅速的浙江，最先出現(xiàn)了專門的村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)。盧福營、孫瓊歡的調(diào)查顯示，隨著工業(yè)化、城市化發(fā)展，浙江省武義縣后陳村擁有的集體收入越來越多，村級財務(wù)管理體制卻顯得不相適應(yīng)。正是以往村財務(wù)監(jiān)督小組缺少獨立性、監(jiān)督效能低，并且容易被村“兩委”取代，這導致“急切需要實現(xiàn)村務(wù)特別是財務(wù)監(jiān)督的制度創(chuàng)新，探尋切實有效的村級民主監(jiān)督機制”[17]。2004年后陳村創(chuàng)設(shè)的村務(wù)監(jiān)督委員會，被贊譽為村民自治中的“第三種權(quán)力”“第三駕馬車”。在隨后的實踐中，村務(wù)監(jiān)督委員會不僅得到普遍推廣，還于2010年被寫入修訂后的《村組法》。在新《村組法》的鼓勵下，至2015年8月底，全國已有24個省(市、自治區(qū))在其修訂的《村組法》實施辦法中增加了設(shè)立村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)的規(guī)定，實現(xiàn)了民主選舉之后，中國農(nóng)村村民自治總體框架下一次重要的制度創(chuàng)新，為約束農(nóng)村干部權(quán)力提供了現(xiàn)實的組織載體。這甚至被稱為是十六大以來我國政治體制改革取得的重大進展之一。[18]

3．協(xié)商治理實踐的發(fā)展。作為一個專門的監(jiān)督機構(gòu)，村務(wù)監(jiān)督委員會雖有其積極意義，但仍然屬于精英治理的范疇。它的初期成員主要來源于村莊中原本的“反對派精英”，這些人先是帶領(lǐng)民眾上訪、維權(quán)，與體制內(nèi)精英對抗，后則被體制所吸納，在體制內(nèi)獲得相應(yīng)的位置，實現(xiàn)與體制內(nèi)精英的妥協(xié)與和解。*浙江省幾個較早建立村務(wù)監(jiān)督委員會的村，都屬這種情況。如武義縣后陳村、嘉善縣優(yōu)家村。因此，盧福營等人認為，雖然建立了村務(wù)監(jiān)督委員會制度，村民自治仍然主要是在精英層面，“主要通過非治理精英的‘在場’來行使村民的民主監(jiān)督權(quán)利。一旦出現(xiàn)治理精英與非治理精英的合謀，普通村民將處于非常被動的地位”[19]。另外，村務(wù)監(jiān)督需要專門的知識，也不是一般人所能夠勝任的，這也容易將普通村民排除在外，不利于農(nóng)民參與權(quán)利的發(fā)展。早在2001年，安曉波(Bj?rn Alpermann)就提出，國外學者很多時候著重關(guān)注選舉程序和經(jīng)濟發(fā)展與實質(zhì)性選舉之間的關(guān)系這類問題，而忽視了“選舉之后”(Post-Election)的民主管理問題。[20]

近些年來，一些地方農(nóng)村出現(xiàn)的協(xié)商治理實踐，為農(nóng)民民主參與權(quán)利的發(fā)展提供了較好的形式。而農(nóng)村村民自治中的協(xié)商治理，是指“在中國農(nóng)村基層這一場域內(nèi)，村民主體基于一定的政治組織和公民權(quán)利，經(jīng)由一定的組織程序，就農(nóng)村基層公共事務(wù)和公益事業(yè)進行自由平等的對話和協(xié)商來達成共識或協(xié)商分歧，實現(xiàn)公共治理的善治目標的機制和形式的總稱”[21]。從相關(guān)的定義中可以看到，農(nóng)村基層協(xié)商治理實踐雖然包括村莊精英，但也并不排除其他利益相關(guān)者，這與單純民主選舉后所形成的精英治理大不相同。在一些發(fā)達地方的農(nóng)村，人們甚至根據(jù)形勢的發(fā)展將“外來人口”包括在協(xié)商治理過程之中，例如浙江省嘉善縣推行的“村務(wù)協(xié)商議事會”即是如此?！巴鈦砣丝凇彪m無村民身份，無法分享村莊的物質(zhì)福利，但是，他們長期生活、工作于此，仍然希望對村莊一些公共事務(wù)發(fā)表自己的意見。

與單純的選舉民主不同，協(xié)商治理的優(yōu)勢在于，通過加強對話，使參與其中的人都有機會表達自己的想法，同時聽取別人的意見。經(jīng)過這樣的表達和聽取之過程，不斷調(diào)整和修正自己的想法，促進共識的形成。在農(nóng)村村民自治實踐中，協(xié)商治理所堅持的對話討論更受農(nóng)民的歡迎，也更有助于化解村莊治理中的矛盾和沖突。[22]這些農(nóng)村基層協(xié)商治理實踐雖然還未像村民選舉那樣規(guī)范化、制度化，但是，在兩份極具分量的文件中，中國共產(chǎn)黨強調(diào)“社會主義協(xié)商民主是中國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢，是黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)，是深化政治體制改革的重要內(nèi)容”[23]。因此，要“推進協(xié)商民主廣泛多層次制度化開展”[24]。在這個“多層次”的協(xié)商民主中，保障農(nóng)民參與民主協(xié)商的權(quán)利肯定會占有重要的席位，村民自治中協(xié)商治理的發(fā)展空間會不斷拓展，從而切實保障農(nóng)民的民主參與權(quán)利。

二、 村民自治制度演進的邏輯

村民自治制度從民主選舉到民主監(jiān)督，再到協(xié)商治理的發(fā)展演進，表明其不僅沒有像一些人所擔心的那樣“走入死胡同”，相反，這種發(fā)展演進證明村民自治在不斷拓展和深化。仔細考察村民自治制度實踐中三個階段的發(fā)展演進，我們可以發(fā)現(xiàn)如下一些邏輯線索貫穿其中。

其一，村民自治制度的發(fā)展演進，主要遵循了一個“從底層創(chuàng)新到上層建制”的路徑模式。*有關(guān)這個問題，參見王可園：《從底層創(chuàng)新到上層建制：當代中國農(nóng)村體制變革的路徑探析》，未刊稿。一方面，農(nóng)民的創(chuàng)新行為是村民自治制度演進的實踐基礎(chǔ)。雖然馬克思對農(nóng)民的創(chuàng)新性也不抱什么希望，認為他們“表現(xiàn)不出任何偉大的作為和歷史首創(chuàng)精神”[25]。但是，農(nóng)民在當代中國農(nóng)村體制變革中確實起到了相當積極的作用。雖然農(nóng)民曾主要是作為被動員對象而存在的，但他們在多重壓力之下，也曾做出過多種形式的創(chuàng)新性行動。改革開放之后，國家權(quán)力逐漸從農(nóng)村社會退出，為農(nóng)民的自主創(chuàng)新行為提供了更大的可能性和空間。徐勇在研究中國第一個村民委員會時說道：“分田到戶后，獲得了自由的農(nóng)民迫切需要一個安定的社會秩序，當原有的體制難以滿足這一緊迫的需要時，農(nóng)民只得自己來創(chuàng)造自己的幸福生活?！盵7]5如果說村民自治制度在20世紀80年代的生發(fā)，主要源于農(nóng)民日常生活管理的需要的話，那么其21世紀初的發(fā)展演進則更多地源自農(nóng)民維護自身權(quán)益的訴求。當村民選舉陷入困境，為學者們所悲嘆和批評時，仍然是作為實踐者的農(nóng)民為村民自治帶來了新的活力。村務(wù)監(jiān)督委員會的創(chuàng)設(shè)，正是農(nóng)民維權(quán)行動的直接結(jié)果。就農(nóng)民民主權(quán)利的角度來說，它提供了進一步的保障；從制度演進的角度來看，它是村民自治制度的一個拓展和深化。

另一方面，農(nóng)民的創(chuàng)新性活動只是為村民自治制度的發(fā)展演進提供了實踐基礎(chǔ)，要最終實現(xiàn)制度創(chuàng)新和發(fā)展，還需要國家權(quán)力的建制性努力。當代中國“漸進式改革”的特征，決定了農(nóng)村體制變革不是“自上而下”的“頂層設(shè)計”的結(jié)果，李侃如(Kenneth Lieberthal)曾說，“改革并沒有一個藍圖”，“在很多情況下，地方干部甚至許多中國民眾利用來自北京的政治動議和領(lǐng)導人之間的政治分歧來‘從底層’推進改革，當主要的改革者對由此產(chǎn)生的新情況表示認可時，它就成為全國性的政策”。[26]但是，這并不意味著農(nóng)民的創(chuàng)新性活動能直接轉(zhuǎn)化成制度成果，國家權(quán)力對農(nóng)民的創(chuàng)新進行提升、建制在這里成為關(guān)鍵因素。村民自治制度各個階段的演進，雖然都始自農(nóng)民的創(chuàng)新性活動，但國家權(quán)力總是適時地對其進行總結(jié)和提升，根據(jù)形勢的發(fā)展使之制度化，這也成為改革開放以來中國農(nóng)村體制制度發(fā)展變革的主要模式。不過，這里要注意的是，國家權(quán)力對農(nóng)民的創(chuàng)新性活動進行提升、建制時，亦有其自主性所在。并非農(nóng)民所有的創(chuàng)新性活動都會毫無保留地轉(zhuǎn)化成制度建設(shè)，國家權(quán)力在做出建制化努力時，受到諸如社會政治穩(wěn)定、當時的國家發(fā)展戰(zhàn)略、基本國情等多重因素的制約。例如，在村民自治制度發(fā)展演進中，當村務(wù)監(jiān)督委員會在浙江武義縣后陳村初創(chuàng)時，其主要是作為村黨支部和村民委員會之外獨立的“第三委”而存在的。但是，當村務(wù)監(jiān)督委員會2010年被寫入新修訂的《村組法》時，它已經(jīng)不再獨立于村黨支部這個領(lǐng)導核心了。

其二，村民自治制度的發(fā)展演進，表明中國農(nóng)村村級民主在不斷拓展和深化，體現(xiàn)的是民主本質(zhì)的回歸。民主與人民的權(quán)力密切相關(guān)，民眾參與管理自己的事務(wù)是民主的重要一面。但是，1942年，熊彼特在《資本主義、社會主義與民主》一書中為民主下了一個后來廣為引用的定義，他認為民主應(yīng)該是一種方法，“就是那種為做出政治決定而實行的制度安排，在這種安排中，某些人通過爭取人民的選票取得做出決定的權(quán)力”[27]。在熊彼特那里，民主不再是人民的統(tǒng)治，而是人民選擇誰來統(tǒng)治自己，民眾從參與國家事務(wù)或公共事務(wù)的管理被限制在了幾年一次的選舉政府或議員的范圍內(nèi)了。村民自治作為中國農(nóng)民民主技能的訓練場、實驗田，對增強農(nóng)民的政治參與能力，提升農(nóng)民的公共精神具有十分重要的作用。村民自治作為一項系統(tǒng)工程，民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督四個環(huán)節(jié)形成一個完整的鏈條，任何一個環(huán)節(jié)的薄弱都會降低整個鏈條的質(zhì)量。今天人們對村民自治的批評，很多時候就是認為村民自治“從參與到選舉”的變形和走樣加強了農(nóng)村精英的地位，使制度設(shè)計預期的群眾自治變成了精英自治。不僅如此，村莊精英還能以掌握的越來越豐厚的資源維持和加強自己的權(quán)力，使民眾陷入無能為力的境地。不過，村民自治制度的演進，特別是協(xié)商治理實踐的發(fā)展，讓人們看到，中國農(nóng)村村民自治正在走出單純強調(diào)民主選舉的誤區(qū)，向著民眾參與村莊公共事務(wù)管理的軌道上前進。村民自治從重點推進民主選舉向注重讓農(nóng)民參與治理的轉(zhuǎn)變，意味著農(nóng)村村級民主更加實在，民主在向其本質(zhì)回歸。

其三，村民自治制度三個階段的發(fā)展演進，說明中國農(nóng)村民主正在擺脫西方標準而更加注重本土經(jīng)驗和實際。民主在中國歷史上是個稀缺之物，一些學者甚至認為中國民主政治難產(chǎn)的原因深植于人們特定的政治文化基因當中。[28]改革開放之后，隨著中國逐漸融入國際社會，中國農(nóng)村村級民主的發(fā)展受到西方影響。一方面，西方學者越來越多地進入中國，觀察，有時候甚至直接介入中國農(nóng)村民主政治的過程。另一方面，越來越多的中國人走出國門，感受和體驗西方國家的民主制度。很長一段時間里，西方的經(jīng)驗成為衡量中國農(nóng)村民主的重要標準。在許多西方學者那里，自由而公平的選舉是民主的第一條件。因此，20世紀80年代末，中國農(nóng)村初步實行村民選舉時，許多西方學者表現(xiàn)出濃厚的興趣，有關(guān)中國農(nóng)村村民選舉的研究成果呈井噴式增長。*這些研究成果主要(但不限于)發(fā)表在The China Quarterly, Journal of Contemporary China，China Journal，Modern China等中國知名的研究期刊上。到21世紀第一個十年年末，西方學者還在就中國農(nóng)村村級民主到底是應(yīng)當繼續(xù)完善村民選舉還是更加注重民主治理而爭論不休。[29]因為在很多西方學者看來，村民選舉是中國這個威權(quán)政體向“民主化”轉(zhuǎn)型的第一步，是中國“民主化”的訓練場和一塊難得的試驗田。[30]許多西方的機構(gòu)如一些基金會甚至對資助中國的村民選舉樂此不疲，希望借此推動中國的“民主化”。一些國人也不免受到西方理論和實踐的影響，將村民選舉的優(yōu)劣和農(nóng)村民主質(zhì)量等同起來。雖然農(nóng)村民主不能缺少選舉，但是，絕不應(yīng)當止于村民選舉。對于中國來說，發(fā)展農(nóng)村民主，是為了更好地實現(xiàn)人民當家做主的權(quán)利，維護社會安定團結(jié)，而不是為了迎合西方的民主標準。相對于更具競爭性的選舉民主來說，中國人更加喜歡遇事和氣協(xié)商，在照顧各方利益的基礎(chǔ)上做出決定。這是中國農(nóng)村村民選舉陷入困境，協(xié)商治理破土而出的社會文化基礎(chǔ)所在。

其四，村民自治制度三個階段的發(fā)展演進，是社會主義市場經(jīng)濟條件下，農(nóng)民權(quán)利意識不斷覺醒、權(quán)利訴求日漸增強的體現(xiàn)。在許多人那里，生存壓力是主導農(nóng)民意識和行為的最重要力量，其行動的主要邏輯是為了生存。但是，我們不能認為農(nóng)民的訴求總是一成不變。改革開放以來，包產(chǎn)到戶的實行，人民公社的解體，農(nóng)民從大集體經(jīng)濟體制下解放出來。尤其是20世紀90年代以來，社會主義市場經(jīng)濟的加速推進，農(nóng)民的個體意識、權(quán)利意識不斷覺醒。集體經(jīng)濟制度下農(nóng)民對國家權(quán)力及其代理人農(nóng)村干部的依附逐漸瓦解，不僅如此，他們希望更進一步地約束干部的權(quán)力。通過選舉來重構(gòu)農(nóng)村干部權(quán)力的合法性基礎(chǔ)只是第一步，當民主選舉不夠時，農(nóng)民便創(chuàng)造出新的機制來約束干部的權(quán)力，村務(wù)監(jiān)督委員會的發(fā)展便是農(nóng)民試圖制約農(nóng)村干部權(quán)力的一個嘗試，從而使中國農(nóng)村村級民主更進一步。同樣，農(nóng)村協(xié)商治理實踐的發(fā)展，是農(nóng)民追求參與村莊公共事務(wù)管理的結(jié)果。農(nóng)民不再滿足于選舉自己的代理人以替自己做出決定，他們更加注重自己參與的權(quán)利，在參與中表達自己的利益訴求?？梢赃@樣認為，農(nóng)民的權(quán)利、利益意識和參與村莊公共事務(wù)管理的訴求，以及他們在這種意識和訴求支配下的行動是村民自治制度發(fā)展演進的根本動力。

其五，村民自治制度三個階段的發(fā)展演進，是中國共產(chǎn)黨支持人民當家做主、保障人民民主權(quán)利的結(jié)果，也體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨對社會主義政治文明建設(shè)認識的深化。保障人民當家做主的權(quán)利，是中國共產(chǎn)黨對人民群眾的莊嚴政治承諾，也是黨獲得民眾認同和服從的重要條件。面對改革開放后農(nóng)民在各個領(lǐng)域的創(chuàng)新活動，中國共產(chǎn)黨給予支持和鼓勵。不僅生產(chǎn)領(lǐng)域諸如包產(chǎn)到戶這樣的創(chuàng)新得到認可，即使是社會管理領(lǐng)域帶有政治性質(zhì)的組織創(chuàng)新也得到了憲法和法律的確認。村民自治中民主選舉和村務(wù)監(jiān)督的發(fā)展，雖然都是始自農(nóng)民的創(chuàng)新活動，但最終無不是在中國共產(chǎn)黨及其領(lǐng)導的國家政權(quán)的努力下成為制度，推向全國。一些地方農(nóng)民的協(xié)商治理實踐因其處于發(fā)展之中，而尚未進入制度化軌道，但中國共產(chǎn)黨已經(jīng)在多個場合及重要文件中表現(xiàn)出建制化意愿，希望以此進一步促進農(nóng)民當家做主的權(quán)利。改革開放后中國共產(chǎn)黨對民主的追求更加務(wù)實和符合實際。農(nóng)民的民主權(quán)利意味著從參與管理身邊的事務(wù)做起，在這種參與中體現(xiàn)農(nóng)民當家做主的權(quán)利。也許有一些學者對這種限于基層的民主權(quán)利持懷疑態(tài)度，認為其民主程度不足，但是村民自治制度發(fā)展演進中所體現(xiàn)的農(nóng)民民主權(quán)利更符合實際，這對把實現(xiàn)“高度民主”當作一項基本目標和根本任務(wù)[31]的中國共產(chǎn)黨來說，是最好的選擇，也是中國共產(chǎn)黨對社會主義政治文明建設(shè)認識不斷深化的必然結(jié)果。

三、 完善村民自治制度的路徑選擇

以20世紀70年代末80年代初中國農(nóng)村村民自治實踐初現(xiàn)為準，它已經(jīng)走過將近40年的歷程。以20世紀80年代末《村組法(試行)》的頒布為準，到2017年，中國農(nóng)村村民自治制度也將走過30個年頭。但是，它還遠不能說已經(jīng)臻于完善，因為“隨著社會的不斷變化，村民自治本身也出現(xiàn)了一些新的情況，因而對它的質(zhì)疑也在‘與時俱進’”[32]。這就要求進一步發(fā)展完善村民自治制度，具體來說，應(yīng)當從以下幾個方面著手。

第一，從根本上來說，完善村民自治制度，要堅持農(nóng)民的制度創(chuàng)新主體地位，適時總結(jié)、提升農(nóng)民的創(chuàng)新實踐。制度，既是一種建構(gòu)性行為規(guī)范，更是嵌入在人們?nèi)粘Ｉ钪械男袨闇蕜t。一項制度建構(gòu)得再完美，如若不能符合人們?nèi)粘Ｉ钪械牡赖潞蛢r值觀念，它將很難得到忠實執(zhí)行。改革開放以來，包括村民自治制度在內(nèi)的一些制度之所以能夠在農(nóng)村生根、發(fā)葉、開花、結(jié)果，是因為其產(chǎn)生于農(nóng)民的實踐，符合農(nóng)民的利益和道德觀念。未來村民自治制度要想不斷發(fā)展完善，最根本的一條，就是要堅持農(nóng)民的主體地位，允許和鼓勵農(nóng)民在實踐中創(chuàng)新自治形式，適時對農(nóng)民的創(chuàng)新實踐進行概括、總結(jié)，使之制度化、規(guī)范化。近年來，一些學者所發(fā)現(xiàn)的河南鄧州、四川成都等的協(xié)商治理實踐，都是新形勢下農(nóng)民“探索村民自治有效實現(xiàn)形式”的創(chuàng)新之舉。適時總結(jié)、提升農(nóng)民的實踐創(chuàng)新，是完善村民自治制度的首要選擇。

第二，加強農(nóng)村組織創(chuàng)新，完善村民自治的組織載體?？v觀村民自治制度的成長歷程，其每一次的發(fā)展演進都離不開組織創(chuàng)新。組織在中國農(nóng)村村民自治中的重要地位，從村民自治的“根本大法”(《中華人民共和國村民委員會組織法》)中就可窺見一二。人們對村民自治的探察，也是致力于追溯“中國最早的村民委員會”究竟生于何時何地。[7]1-13為了更好地監(jiān)督約束農(nóng)村干部的權(quán)力，村務(wù)監(jiān)督委員會這一組織形式應(yīng)運而生，實現(xiàn)了村民自治的進一步拓展和深化。同樣，近年來在四川出現(xiàn)的“村民議事會”[33]和浙北一些農(nóng)村出現(xiàn)的“村務(wù)協(xié)商議事會”，為農(nóng)民參與村莊公共事務(wù)管理提供了切實的平臺和組織載體，某種程度上達到了在基層民主中“防止出現(xiàn)人民形式上有權(quán)、實際上無權(quán)的現(xiàn)象”[34]的目標。從未來完善農(nóng)村村民自治制度的角度來看，加強農(nóng)村基層組織創(chuàng)新，重點是要在村民會議、村民代表會議和村民小組會議等正式的組織載體之外，創(chuàng)新那種能夠廣泛包容不同身份、不同層次農(nóng)民的平臺和載體，讓他們都能在這些平臺和載體中發(fā)出自己的聲音，表達自己在村莊公共事務(wù)治理中的意見和訴求。

第三，選舉民主和協(xié)商民主并進，重點促進農(nóng)村民主協(xié)商治理的發(fā)展。作為中國特色社會主義民主的兩種形式，選舉民主和協(xié)商民主都是農(nóng)民實踐自治不可或缺的形式。雖然村民選舉自誕生以來就不斷地遭到質(zhì)疑和批評，但作為一種挑選村莊領(lǐng)導人的方法，它依然有其存在的道理。但是，僅有村民選舉已遠遠不夠。另外，隨著中國城鎮(zhèn)化的不斷推進，一些沿海發(fā)達省份，如浙江、廣東、江蘇等地的農(nóng)村，外來人口大量進入，人口“倒掛”現(xiàn)象嚴重。民主選舉對“村民身份”的嚴格要求必然將這些人排除在村莊治理之外，這些人成為只有義務(wù)而無權(quán)利的一個邊緣群體。*筆者在浙北一個村莊調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，該村村規(guī)民約共14條，只有1條提到外來人口，即第13條的規(guī)定，“外來人口必須遵守本村規(guī)民約”。對這些涌入大量外來人口的農(nóng)村來說，選舉民主的缺陷更加明顯。協(xié)商民主和協(xié)商治理的優(yōu)勢則在于，其可以避開選舉民主對身份的要求，就村莊治理中的一些公共議題，如環(huán)境衛(wèi)生、社會治安等，廣泛吸納本村居民和外來人口參與討論，如此而得來的村莊治理規(guī)范才更有可能得到人們的支持和遵守。

從促進農(nóng)村民主協(xié)商治理的角度來看，除上述所說的創(chuàng)新協(xié)商治理組織載體和平臺之外，還需要從兩個方面著手：一方面，要提升農(nóng)村民主協(xié)商治理的程序化、制度化水平，明確協(xié)商的議題范圍、協(xié)商程序、參與人員的選擇等，從而使協(xié)商治理有“法”可依，有章可循。另一方面，要培育民眾的民主協(xié)商精神和公共理性精神?！罢螀f(xié)商既不是村民們聚集在一起搬弄是非的家長里短，也不是相互攻訐的謾罵爭斗，而是大家就村莊公共事務(wù)以及自己利益的事情敞開心扉，彼此交談，相互傾聽，商量探討并達成共識形成決策的一個理性的過程?！盵35]因此，必須要培育村民的公共理性精神和民主協(xié)商的精神與技巧，唯有如此，才會有高質(zhì)量的農(nóng)村民主協(xié)商治理。

如果拋開單純用村民選舉來評價村民自治制度的話，我們會發(fā)現(xiàn)，30多年來，中國農(nóng)村村民自治制度的表現(xiàn)既不太好，也不太壞，它既非像有些人講的那樣，從1998年開始就已經(jīng)進入完善階段，也不像有些人所說的那樣，已經(jīng)“進入死胡同”。從實現(xiàn)農(nóng)村干部權(quán)力基礎(chǔ)的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型、加強農(nóng)村干部權(quán)力約束和促進農(nóng)民參與權(quán)利三個層次來看，中國農(nóng)村村民自治在不斷向前發(fā)展和演進，每一階段的演進都遺留下了一些問題，等待著下一階段的發(fā)展創(chuàng)新去加以解決。因此，村民自治的前景和未來，正如改革開放以來中國許多其他領(lǐng)域的問題一樣，要用促進發(fā)展去解決前進中的問題，而不是抱怨懈怠或止步不前。

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