精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)下貧困農(nóng)戶增信路徑探索
——以保證保險(xiǎn)貸款和聯(lián)保貸款為例

李朝暉，賀文紅

(湖南農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，長沙 410128)

一、引言

在世界各國的反貧實(shí)踐中，金融的作用受到普遍重視，大量研究文獻(xiàn)也證實(shí)，金融扶貧可以彌補(bǔ)地方財(cái)力不足、為貧困地區(qū)發(fā)展提供資金支持以及促進(jìn)貧困人口智力開發(fā)等。信貸是金融資源投入農(nóng)村反貧困治理的主要工具，是為貧困群體提供發(fā)展資本的重要方式。目前，在我國眾多金融扶貧模式中，農(nóng)業(yè)價(jià)值鏈貸款融資、土地流轉(zhuǎn)貸款融資等效果良好，前者以農(nóng)業(yè)訂單為擔(dān)保，而后者則以農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)為抵押，都是以有能力提供合規(guī)抵押擔(dān)保品為前提的貸款融資方式，其受眾多為專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)以及農(nóng)村專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。然而，大多數(shù)農(nóng)民，尤其是貧困人口因不具備合規(guī)抵押品而難以獲得貸款。以物權(quán)抵押為條件的貸款融資方式并不適合農(nóng)村貧困人口，要使貧困人口成為真正的扶貧受益者，必須借助外部增信手段，即通過強(qiáng)化其還款意愿和還款能力提高其貸款可獲得性。

信貸領(lǐng)域的“增信”，通常指借款人通過引入第三方擔(dān)保增強(qiáng)信用水平，以達(dá)到金融機(jī)構(gòu)授信標(biāo)準(zhǔn)以爭取金融機(jī)構(gòu)貸款及低息優(yōu)惠。信貸市場(chǎng)的增信機(jī)制是一個(gè)對(duì)“信貸配給”現(xiàn)象的修正機(jī)制，國內(nèi)關(guān)于信用增信的早期文獻(xiàn)主要針對(duì)中小企業(yè)[1]。隨著農(nóng)村金融的發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進(jìn)，農(nóng)村(農(nóng)業(yè))領(lǐng)域的信貸配給現(xiàn)象凸顯，農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的增信問題日益受到社會(huì)各界關(guān)注。楊林(2016)認(rèn)為必須改進(jìn)涉農(nóng)貸款授信增信機(jī)制，并建議由農(nóng)業(yè)相關(guān)管理部門作為借貸關(guān)系的調(diào)節(jié)者，管理一只擔(dān)保基金，并以擔(dān)保人的角色實(shí)現(xiàn)對(duì)借貸雙方的信用聯(lián)結(jié)[2]。王建華(2017)基于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體融資增信的制度選擇機(jī)理及其對(duì)資源配置的影響認(rèn)為，要適度放寬增信對(duì)象的準(zhǔn)入條件以提高金融支農(nóng)績效[3]。崔炳鈺(2017)通過對(duì)陜西楊凌地區(qū)的實(shí)地調(diào)查分析，圍繞挖掘潛在增信資源、拓寬增信渠道、滿足農(nóng)戶有效信貸需求等提出幫助農(nóng)戶個(gè)體增信和村鎮(zhèn)整體增信的建議[4]。周孟亮和李向偉(2018)認(rèn)為，當(dāng)前我國的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體融資增信模式過于依賴政府力量，可持續(xù)性不夠，應(yīng)增強(qiáng)融資增信服務(wù)對(duì)象的自我信用意識(shí)和能力，并加強(qiáng)政府、金融機(jī)構(gòu)與社會(huì)各界的有效溝通合作[5]。

上述文獻(xiàn)主要是基于實(shí)踐問題的政策研究，而由于我國農(nóng)村社會(huì)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的獨(dú)特性，農(nóng)村(農(nóng)業(yè))金融的信貸配給也具有其特殊性，因此農(nóng)村信貸市場(chǎng)中的增信機(jī)制及其實(shí)施路徑還有待進(jìn)一步深入考察。同時(shí)，現(xiàn)有文獻(xiàn)沒有專門針對(duì)貧困農(nóng)戶的增信問題進(jìn)行研究。2015年6月， 習(xí)近平總書記在貴州考察期間提出了“六個(gè)精準(zhǔn)”要求，即扶持對(duì)象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、 因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)[6]。精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵主要表現(xiàn)為扶貧“對(duì)象—資源—主體”精準(zhǔn)、扶貧“目標(biāo)—過程—結(jié)果”精準(zhǔn)以及“微觀—中觀—宏觀”的不同扶貧層級(jí)精準(zhǔn)[7]。精準(zhǔn)扶貧必須“盯住”貧困人口，但在金融扶貧實(shí)踐中不僅存在“精英俘獲”現(xiàn)象，而且貧困農(nóng)戶甚至很難成為增信的對(duì)象，因此貧困農(nóng)戶的增信問題需要引起重視并予以更為深入細(xì)致的研究。有鑒于此，本文試圖基于增信基礎(chǔ)的制度性質(zhì)(正式與非正式)探究農(nóng)戶增信的兩條路徑，進(jìn)而以農(nóng)業(yè)保證保險(xiǎn)貸款和農(nóng)戶聯(lián)保貸款為例探討如何更為精準(zhǔn)有效地為貧困農(nóng)戶增信。

二、基于制度分析的兩條農(nóng)戶增信路徑

一方面，鄉(xiāng)村振興和脫貧攻堅(jiān)需要金融支持。目前，我國城市與農(nóng)村發(fā)展的不平衡依然顯著，貧困人口也主要集中在農(nóng)村和老、少、邊地區(qū)，因此需要加快農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展，而農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)以及貧困農(nóng)戶脫貧致富都需要加大金融支持。另一方面，“三農(nóng)”風(fēng)險(xiǎn)特征與商業(yè)金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營原則相悖。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投資具高風(fēng)險(xiǎn)、高成本、低收益的特點(diǎn)，與商業(yè)資本的利潤追求及風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避原則相矛盾。首先，當(dāng)前的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平?jīng)Q定了農(nóng)戶的金融需求“細(xì)小”且多為滿足生活消費(fèi)，這種非生產(chǎn)性貸款不具備增值收益特征，與金融機(jī)構(gòu)“盈利性”經(jīng)營原則不符；其次，農(nóng)戶非理性訴求使得資金使用專項(xiàng)性與目標(biāo)性可能被削弱，且由于信息不對(duì)稱使得農(nóng)戶的信用資質(zhì)較難準(zhǔn)確判斷[8]，與金融機(jī)構(gòu)“安全性”經(jīng)營原則不符；最后，隨著農(nóng)村勞動(dòng)力、土地等生產(chǎn)要素流出，農(nóng)村存款大量外逃，可周轉(zhuǎn)信貸資金規(guī)?？s減，與金融機(jī)構(gòu)“流動(dòng)性”經(jīng)營原則不符?？梢?，無論從農(nóng)村貧困人口需要的資金支持出發(fā)，還是基于金融機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展考慮，都需要新的信貸制度安排。

同時(shí)，商業(yè)信貸中常用的抵押擔(dān)保機(jī)制無法滿足農(nóng)村融資需求。從法學(xué)角度來看，金融是以貨幣及有價(jià)證券為載體的交換行為，農(nóng)民必須提供能顯示其還款意愿及能力的抵押擔(dān)保才可取得進(jìn)入金融市場(chǎng)的資格。根據(jù)目前相關(guān)法規(guī)，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有土地不得用于抵押[9]，農(nóng)機(jī)具、牲畜等生產(chǎn)資料也不能作為貸款物權(quán)擔(dān)保品。近年來，盡管政策允許以土地收益權(quán)質(zhì)押貸款，但在農(nóng)村物權(quán)交易市場(chǎng)尚未形成時(shí)，農(nóng)業(yè)收益抵押設(shè)定債權(quán)尚不能為大部分金融機(jī)構(gòu)所認(rèn)同。因此，抵押擔(dān)保機(jī)制與農(nóng)村信貸配置需求不匹配，需要借助外部增信手段增強(qiáng)授信保證。

如何為農(nóng)戶(尤其是貧困農(nóng)戶)增信？這里基于制度經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)“制度”的“正式”與“非正式”劃分，提出兩條路徑：一是基于正式制度的增信，如農(nóng)業(yè)保證保險(xiǎn)貸款。所謂農(nóng)業(yè)保證保險(xiǎn)貸款，即農(nóng)戶借款人應(yīng)貸款機(jī)構(gòu)要求投保信用保證保險(xiǎn)，并將保單作為增信標(biāo)識(shí)取得貸款，是一種以保險(xiǎn)契約為依據(jù)的、建立在法律合約基礎(chǔ)上的經(jīng)濟(jì)性信貸制度安排[10]，其為農(nóng)戶增信的基礎(chǔ)是來自農(nóng)村社會(huì)外部的正式制度。二是基于非正式制度的增信，如農(nóng)戶聯(lián)保貸款。所謂農(nóng)戶聯(lián)保貸款，即農(nóng)戶根據(jù)相關(guān)規(guī)定自愿組成聯(lián)保小組，以農(nóng)戶聲譽(yù)、人緣等社會(huì)資本顯示還款意愿，以相互間共同還款責(zé)任作為信用標(biāo)識(shí)，貸款信用建立在熟人社會(huì)橫向監(jiān)督基礎(chǔ)上，是一種以社會(huì)資本內(nèi)生激勵(lì)機(jī)制為核心的非經(jīng)濟(jì)性信貸制度安排，其為農(nóng)戶增信的基礎(chǔ)是來自農(nóng)村社會(huì)內(nèi)外部的非正式制度[注]當(dāng)然無論是農(nóng)戶聯(lián)保貸款合同還是聯(lián)保小組成員的共同還款責(zé)任都屬于正式制度范疇，這里之所以說其是以非正式制度為基礎(chǔ)的，是因?yàn)槁?lián)保小組的形成(成員的組合)是建立在鄉(xiāng)村社會(huì)的非正式制度(相互間熟悉、信任程度等)基礎(chǔ)上的。。

1.基于農(nóng)村外部正式制度的增信路徑：以“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”為核心的保證保險(xiǎn)貸款

農(nóng)業(yè)保證保險(xiǎn)貸款是一種農(nóng)戶財(cái)富約束下的無抵押擔(dān)保增信模式。在該模式中，農(nóng)戶借款人應(yīng)銀行要求以銀行為受益人簽訂保險(xiǎn)合同，有效緩解了保險(xiǎn)市場(chǎng)和農(nóng)村金融市場(chǎng)對(duì)農(nóng)戶的雙重約束，擴(kuò)大了金融供給與需求，實(shí)現(xiàn)了銀行、保險(xiǎn)公司和農(nóng)戶借款人三方共贏的目標(biāo)[11]。農(nóng)戶憑借保險(xiǎn)合同進(jìn)入信貸市場(chǎng)，獲得貸款授信；保險(xiǎn)公司通過收取保費(fèi)承擔(dān)農(nóng)戶還款違約賠償責(zé)任，充當(dāng)信貸機(jī)構(gòu)與農(nóng)戶借款人之間的信號(hào)傳遞第三方。從國外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，保證保險(xiǎn)貸款的實(shí)施必須建立在政府財(cái)政支持基礎(chǔ)上，農(nóng)村金融排斥的改善也必須以政府主導(dǎo)為前提。比如，美國成立專項(xiàng)基金對(duì)貸款擔(dān)保損失進(jìn)行補(bǔ)貼；日本由政府主導(dǎo)成立信用保證協(xié)會(huì)，為保證保險(xiǎn)貸款提供再保險(xiǎn)服務(wù)；而韓國則由政府、金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)共同出資成立信用擔(dān)?；饡?huì)，當(dāng)信貸資產(chǎn)損失時(shí)給予補(bǔ)貼。我國農(nóng)業(yè)保證保險(xiǎn)貸款呈現(xiàn)出主體多元化特征，其基本制度框架是由政府主導(dǎo)的銀行與保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)合作共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。其中，政府扮演反擔(dān)保人及監(jiān)管人雙重角色，承擔(dān)農(nóng)戶信貸前期推動(dòng)和后期超賠補(bǔ)償責(zé)任[注]即“政府超賠”，指政府建立貸款保證基金，就銀行與保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)約定賠付所超出相應(yīng)閾值的部分進(jìn)行補(bǔ)償。；銀行與保險(xiǎn)公司基于各自商業(yè)利益進(jìn)行互補(bǔ)合作，保險(xiǎn)公司承擔(dān)農(nóng)戶還款違約事故發(fā)生時(shí)的保險(xiǎn)金賠償，而銀行則承擔(dān)貸款發(fā)放、管理及協(xié)助保險(xiǎn)公司履行代位追償?shù)嚷氊?zé)[12]。

2.基于農(nóng)村內(nèi)部非正式制度的增信路徑：以“共同還款連帶責(zé)任”為核心的聯(lián)保貸款

目前我國大部分農(nóng)戶的貸款資質(zhì)難以被銀行所認(rèn)同，長期以來被資本市場(chǎng)邊緣化[13]。聯(lián)保貸款制度最初以“保本微利”金融理念為指導(dǎo)，更多強(qiáng)調(diào)政府扶貧式貸款投放，與反貧困社會(huì)目標(biāo)自然關(guān)聯(lián)。經(jīng)過多年實(shí)踐之后，社會(huì)開始認(rèn)同農(nóng)村貧困人群同樣需要商業(yè)融資，且有能力接受較高貸款利率[14]，聯(lián)保貸款制度開始由政府最后擔(dān)保逐漸向商業(yè)化運(yùn)作轉(zhuǎn)型。之后“聯(lián)保授信小組成員賦予貸款自主用信、周轉(zhuǎn)以及按季結(jié)息等權(quán)利”“農(nóng)信社取得貸款定價(jià)自主權(quán)，可以采取浮動(dòng)利率”等政策陸續(xù)出臺(tái)，加速了聯(lián)保貸款商業(yè)化發(fā)展進(jìn)程。農(nóng)戶聯(lián)保貸款憑借“熟人社會(huì)”信息優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)多戶聯(lián)保自動(dòng)篩選，一定程度上能防止信息不對(duì)稱所引發(fā)的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)，共同還款責(zé)任所特有的內(nèi)生懲罰機(jī)制也有助于組織橫向監(jiān)督實(shí)施。源于共同還款責(zé)任的信用發(fā)現(xiàn)和社會(huì)監(jiān)督是聯(lián)保貸款制度的最大優(yōu)勢(shì)。

農(nóng)業(yè)保證保險(xiǎn)貸款和農(nóng)戶聯(lián)保貸款通過對(duì)農(nóng)戶增信使其達(dá)到貸款機(jī)構(gòu)授信標(biāo)準(zhǔn)，一定程度上緩解了農(nóng)村信貸配給，是政府金融扶貧的有效工具，也是無抵押貸款的可嘗試商業(yè)模式選擇。世界糧食計(jì)劃署援助的婦女發(fā)展項(xiàng)目、國際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金等國際組織的小額貸款項(xiàng)目均采用聯(lián)保貸款模式，風(fēng)險(xiǎn)防控效果良好；美國、韓國及日本的實(shí)踐證明，以保險(xiǎn)基金為物權(quán)擔(dān)保替代能較大程度地規(guī)避金融機(jī)構(gòu)信貸風(fēng)險(xiǎn)，適用于抵押物缺失的低收入人群。由此可見，基于金融扶貧視角深入研究農(nóng)業(yè)保證保險(xiǎn)貸款和農(nóng)戶聯(lián)保貸款制度，尤其是其對(duì)貧困農(nóng)戶的增信作用具有重要意義。

三、農(nóng)業(yè)保證保險(xiǎn)貸款發(fā)展的約束條件及其在我國的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

農(nóng)業(yè)保證保險(xiǎn)貸款實(shí)踐中的“政銀?！蹦Ｊ剑_實(shí)可以通過對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者增信來提高金融機(jī)構(gòu)貸款的期望利潤，進(jìn)而增加農(nóng)村信貸市場(chǎng)的供給水平，緩解農(nóng)村信貸配給，有利于普惠金融的實(shí)現(xiàn)[15]。然而，從理論上講保證保險(xiǎn)貸款本身是存在制度缺陷的，需要在實(shí)踐中通過模式創(chuàng)新予以解決。

1.農(nóng)業(yè)保證保險(xiǎn)貸款的制度缺陷導(dǎo)致合作博弈低效與需求刺激不足

首先，農(nóng)業(yè)信貸風(fēng)險(xiǎn)理論上為不可保標(biāo)的。根據(jù)保險(xiǎn)原理，為保險(xiǎn)人所接受的可保風(fēng)險(xiǎn)必須具備以下條件：損失是可以確定概率分布且貨幣可衡量的，保險(xiǎn)標(biāo)的是大量同質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)單位，損失意外發(fā)生且不能同時(shí)發(fā)生。據(jù)此，農(nóng)業(yè)信貸風(fēng)險(xiǎn)并不符合可保風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)涵，甚至有悖于保險(xiǎn)承保原則：(1)信用風(fēng)險(xiǎn)屬于意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域，強(qiáng)內(nèi)源性特征使其無法用客觀數(shù)據(jù)驗(yàn)證，基于主觀意愿的信用損失也很難以貨幣來衡量；(2)農(nóng)戶貸款者無論是信用水平、經(jīng)濟(jì)收入，還是貸款目標(biāo)、資金使用均存在較大差異，不可能形成風(fēng)險(xiǎn)類型、風(fēng)險(xiǎn)程度及信用等級(jí)相似的人群；(3)農(nóng)業(yè)產(chǎn)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)很強(qiáng)，一旦遭遇洪澇災(zāi)害、泥石流滑坡或其他不可抗力風(fēng)險(xiǎn)，損失必然發(fā)生且可能超出預(yù)期，標(biāo)的同時(shí)受災(zāi)概率也較大。因此，農(nóng)業(yè)信貸風(fēng)險(xiǎn)并不符合可保風(fēng)險(xiǎn)條件，準(zhǔn)確地說，保險(xiǎn)公司在“政銀保”合作中更多只是充當(dāng)?shù)谌綋?dān)保，既無法運(yùn)用“大數(shù)法則”集合眾多同質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)單位，也難以通過保險(xiǎn)精算擬合風(fēng)險(xiǎn)分布，其專業(yè)性風(fēng)險(xiǎn)管理技術(shù)優(yōu)勢(shì)難以有效發(fā)揮。

其次，銀保合作尚未形成合理的利益分配機(jī)制。根據(jù)《保險(xiǎn)法》相關(guān)規(guī)定，保險(xiǎn)方不得對(duì)非當(dāng)事人實(shí)行除外責(zé)任及免賠限制，且受益人保險(xiǎn)金受領(lǐng)權(quán)不能被剝奪。在保證保險(xiǎn)貸款中，銀行要求農(nóng)戶借款人投保，并指定自己為受益人。因此，在農(nóng)戶還款違約事故發(fā)生前，銀行作為非當(dāng)事人，保險(xiǎn)公司不得對(duì)其設(shè)置責(zé)任免除或免賠額；而在違約事故發(fā)生后，銀行作為受益人，保險(xiǎn)公司又必須足額支付保險(xiǎn)金。由此可見，銀行處于絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，即使在資本市場(chǎng)“逆選擇”情形下，也能因風(fēng)險(xiǎn)的保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移而減少準(zhǔn)備金，信貸資產(chǎn)流動(dòng)性增強(qiáng)。而保險(xiǎn)公司雖在賠償后可依法取得代位求償權(quán)，但保險(xiǎn)合同法律效力遠(yuǎn)低于銀行貸款合同，追償通常無實(shí)質(zhì)性結(jié)果。更重要的是，銀行因其信貸資產(chǎn)安全得到保障可能放松授信管控，而保險(xiǎn)公司又由于信息高度不對(duì)稱無法監(jiān)督銀行放貸審核，保險(xiǎn)賠償風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步增大?？梢?，銀保合作的利益分配存在不公，保險(xiǎn)公司始終處于劣勢(shì)，可能造成保險(xiǎn)市場(chǎng)供給萎縮，影響保證保險(xiǎn)貸款的穩(wěn)態(tài)持續(xù)發(fā)展。

最后，政府超賠責(zé)任可能誘發(fā)銀保合謀放松風(fēng)險(xiǎn)管控。在現(xiàn)行“政銀?！倍喾胶献髂Ｊ较?，農(nóng)戶信貸風(fēng)險(xiǎn)由保險(xiǎn)公司與銀行進(jìn)行一次分?jǐn)?，剩余由保險(xiǎn)共同體二次分?jǐn)偅蛔悴糠謩t由政府兜底。政府實(shí)際充當(dāng)了貸款最后擔(dān)保人，銀行可能因風(fēng)險(xiǎn)降低放松信貸約束，保險(xiǎn)公司也可能會(huì)為擴(kuò)大農(nóng)村市場(chǎng)份額而與銀行合謀，農(nóng)戶則可能利用信息不對(duì)稱優(yōu)勢(shì)改變貸款資金投向，甚至從主觀上喪失還款意愿，導(dǎo)致保證保險(xiǎn)貸款實(shí)施效果與政策目標(biāo)發(fā)生嚴(yán)重偏離。

綜上所述，由于保證保險(xiǎn)貸款制度本身存在缺陷，各參與主體基于利已策略的博弈是低效的，并使銀行和保險(xiǎn)公司對(duì)商業(yè)利益的謀求與政府扶貧目標(biāo)的沖突被放大。一些地方的實(shí)踐也表明，銀保合作利益分配不均、政府超賠導(dǎo)致風(fēng)控放松等都在不同程度上影響到合作效率，進(jìn)而危及農(nóng)業(yè)保證保險(xiǎn)貸款的持續(xù)發(fā)展。此外，農(nóng)業(yè)保證保險(xiǎn)貸款中銀行放寬了對(duì)農(nóng)戶抵押品的要求，從而緩解了農(nóng)戶因供給不足而受到的信貸配給，提高了農(nóng)戶的信貸可得性，但對(duì)農(nóng)戶因需求不足產(chǎn)生的信貸配給無明顯影響[16]；銀?；?dòng)雖然對(duì)小農(nóng)戶風(fēng)險(xiǎn)配給的緩解效果更好，但由于小農(nóng)戶有效需求不足，數(shù)量配給得到有效緩解的實(shí)際上是規(guī)模農(nóng)戶(規(guī)模越大的農(nóng)戶越傾向于貸款)，需要針對(duì)不同規(guī)模的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體設(shè)計(jì)相應(yīng)的銀?；?dòng)項(xiàng)目[17]。

2.我國農(nóng)業(yè)保證保險(xiǎn)貸款的實(shí)踐與制度創(chuàng)新

2008年中國人民銀行和中國銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加快農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新的意見》，鼓勵(lì)涉農(nóng)信貸機(jī)構(gòu)與保險(xiǎn)公司合作；2010年4月銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)涉農(nóng)信貸與涉農(nóng)保險(xiǎn)合作的意見》，明確涉農(nóng)信貸與保險(xiǎn)合作的發(fā)展方向；2010年7月一行三會(huì)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新的指導(dǎo)意見》，提出構(gòu)建“農(nóng)村銀保金融共同體”；2013年7月國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于金融支持經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)的指導(dǎo)意見》，強(qiáng)調(diào)“試點(diǎn)推廣小額貸款保證保險(xiǎn)”；2014年“中央一號(hào)文件”正式提出“探索開辦涉農(nóng)金融領(lǐng)域貸款保證保險(xiǎn)和信用保險(xiǎn)等業(yè)務(wù)”。之后農(nóng)業(yè)保證保險(xiǎn)貸款進(jìn)入較大范圍試點(diǎn)推行階段，其中山東壽光的“農(nóng)業(yè)訂單式保證保險(xiǎn)貸款”和湖南的“精準(zhǔn)扶貧型保證保險(xiǎn)貸款”較具代表性。

(1)山東壽光農(nóng)業(yè)保證保險(xiǎn)貸款實(shí)踐：以農(nóng)業(yè)訂單為增信擔(dān)保促進(jìn)保險(xiǎn)追償權(quán)實(shí)現(xiàn)

在農(nóng)業(yè)保證保險(xiǎn)貸款中，根據(jù)保險(xiǎn)合同規(guī)定，當(dāng)農(nóng)戶借款人無法按時(shí)還款的保險(xiǎn)事故發(fā)生時(shí)，保險(xiǎn)公司應(yīng)先行向銀行賠償，而后憑借銀行簽署的“收款及權(quán)力轉(zhuǎn)讓書”向農(nóng)戶借款人進(jìn)行追償。事實(shí)上，由于農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)累積匱乏，經(jīng)濟(jì)實(shí)力薄弱，保險(xiǎn)公司追償很難成功，過高賠付直接影響保險(xiǎn)經(jīng)營利潤。長此以往，保險(xiǎn)市場(chǎng)供給萎縮將不可避免，保證保險(xiǎn)貸款制度可能陷于失敗。山東壽光以農(nóng)業(yè)訂單為保單要約申請(qǐng)銀行放款，保險(xiǎn)公司向銀行足額賠償未償還本息之后即能自由處置該農(nóng)業(yè)訂單，追償權(quán)自動(dòng)實(shí)現(xiàn)，能較好地解決保險(xiǎn)代位追償問題，保證了商業(yè)保險(xiǎn)公司合法盈利。這里的“農(nóng)業(yè)訂單”可以被視為一種以農(nóng)業(yè)收益權(quán)為物權(quán)抵押的增信保證，因保險(xiǎn)公司追償風(fēng)險(xiǎn)的降低使得農(nóng)戶可憑借其投保人身份獲得貸款融資，實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶、保險(xiǎn)和銀行多方共贏。同時(shí)，該模式中的“政府超賠”通過建立風(fēng)險(xiǎn)保證基金對(duì)超出保險(xiǎn)精算的賠付部分予以補(bǔ)償。地方政府以貸款額度的1.5%注入財(cái)政撥付資金，農(nóng)戶則按貸款額度的1%繳納保證金。當(dāng)農(nóng)戶不能及時(shí)償還本金及利息時(shí)，銀行與保險(xiǎn)公司先行依照1﹕9的比例進(jìn)行分?jǐn)偅霾糠謩t從政府風(fēng)險(xiǎn)保證基金中支出。實(shí)踐證明該模式可行，可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶、政府、銀行與保險(xiǎn)多方共贏。

(2)湖南農(nóng)業(yè)保證保險(xiǎn)貸款實(shí)踐：以規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)精準(zhǔn)扶貧

湖南省以保險(xiǎn)合同作為增信標(biāo)識(shí)，將農(nóng)業(yè)保證保險(xiǎn)的實(shí)施定位于51個(gè)貧困縣，其貸款精準(zhǔn)表現(xiàn)在地區(qū)精準(zhǔn)、參保主體精準(zhǔn)、貸款條件及貸款額度精準(zhǔn)等方面。首先，參保對(duì)象僅限于經(jīng)縣級(jí)扶貧部門認(rèn)定，投資參與產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目或帶動(dòng)建檔立卡貧困戶致富的專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體；其次，貸款額度以帶動(dòng)建檔立卡貧困戶戶數(shù)為依據(jù)，原則上申貸主體每幫扶1戶貧困戶可獲得5萬～10萬元的信用額度，但總額不得超過300萬元；其三，貸款期限通常設(shè)置為該扶貧項(xiàng)目的生產(chǎn)周期。從試點(diǎn)情況來看，該模式最大優(yōu)勢(shì)在于突出了政府在金融扶貧中的主導(dǎo)職能。由湖南省扶貧辦負(fù)責(zé)審查和認(rèn)定參與精準(zhǔn)扶貧的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體資格，由湖南省農(nóng)委負(fù)責(zé)監(jiān)督資金使用，并提供技術(shù)及經(jīng)營指導(dǎo)；同時(shí)，建立保險(xiǎn)補(bǔ)償專項(xiàng)資金，當(dāng)保險(xiǎn)賠付超出相應(yīng)閾值時(shí)，由省財(cái)政廳和省扶貧辦進(jìn)行超賠補(bǔ)償。這種定位于精準(zhǔn)扶貧的農(nóng)業(yè)保證保險(xiǎn)貸款，能夠通過規(guī)模農(nóng)業(yè)帶動(dòng)地方特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并實(shí)現(xiàn)貧困農(nóng)戶脫貧致富，具有較好的精準(zhǔn)扶貧效果和推廣價(jià)值。

比較看來，上述兩種保證保險(xiǎn)貸款實(shí)踐均在不同程度上體現(xiàn)了“多方參與+市場(chǎng)運(yùn)作+風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)+利益共享”的特征，但在價(jià)值謀求與目標(biāo)實(shí)現(xiàn)上存在一定差異。山東壽光模式將“農(nóng)業(yè)訂單”作為增信條件，部分解決了農(nóng)業(yè)保證保險(xiǎn)貸款自身的制度缺陷，但總體而言更具商業(yè)價(jià)值內(nèi)涵，并沒有特別針對(duì)貧困農(nóng)戶；而湖南模式定位于“精準(zhǔn)扶貧”，以扶貧項(xiàng)目或幫扶貧困戶為保證保險(xiǎn)貸款前提條件，雖然增信對(duì)象并非貧困農(nóng)戶，但貸款資金精準(zhǔn)定位于減貧事業(yè)(可以視為間接為貧困農(nóng)戶增信)，其社會(huì)效益較之經(jīng)濟(jì)利益更為顯著。

四、農(nóng)戶聯(lián)保貸款的優(yōu)勢(shì)與約束

20世紀(jì)70年代，孟加拉國尤納斯教授創(chuàng)建“鄉(xiāng)村銀行”，部分解決了農(nóng)村貧困人群貸款抵押難題，這就是聯(lián)保貸款的雛形[18]。之后印度、尼泊爾、菲律賓、泰國、印尼和中南美洲等國實(shí)踐證明，該模式不但能極大地促進(jìn)窮人資本積累，還能較好地支持金融機(jī)構(gòu)可持續(xù)發(fā)展，一度成為全球金融扶貧的典范[19]。1994年中國民間開始引進(jìn)聯(lián)保貸款制度，1999年進(jìn)入正式試點(diǎn)階段。2000年中國人民銀行發(fā)布《農(nóng)村信用合作社農(nóng)戶聯(lián)保貸款管理指導(dǎo)意見》，2004年銀監(jiān)會(huì)發(fā)布《農(nóng)村信用合作社農(nóng)戶聯(lián)保貸款指引》，將聯(lián)保貸款目標(biāo)定位于“通過正規(guī)金融服務(wù)擴(kuò)展到低收入、低保障貧困家庭，為農(nóng)戶弱勢(shì)群體提供小額信貸服務(wù)以解決農(nóng)貸產(chǎn)品短缺問題”。2005 年，人民銀行和銀監(jiān)會(huì)相繼加大了推動(dòng)農(nóng)村金融體系調(diào)整和發(fā)展農(nóng)村小額聯(lián)保貸款的力度，此后該模式在中國迅速本土化。

1.農(nóng)戶聯(lián)保貸款的優(yōu)勢(shì)：基于共同還款責(zé)任的信用發(fā)現(xiàn)和監(jiān)督懲罰機(jī)制

所謂農(nóng)戶聯(lián)保貸款，應(yīng)包括幾個(gè)方面：(1)由熟悉了解且風(fēng)險(xiǎn)水平相近農(nóng)戶借款人自愿組合成聯(lián)保小組；(2)所有成員相互提供擔(dān)保，當(dāng)聯(lián)保成員投資失敗或主觀違約時(shí)，其他成員均負(fù)有代償責(zé)任；(3)所有成員能以其信息傳遞優(yōu)勢(shì)主動(dòng)分擔(dān)金融機(jī)構(gòu)信用識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)[14][19- 20]。因此，為降低給他人代償?shù)慕?jīng)濟(jì)損失，農(nóng)戶借款人會(huì)理性搜尋信譽(yù)良好、且具較強(qiáng)還款能力的聯(lián)?；锇?，借助血緣、地緣優(yōu)勢(shì)盡可能地了解貸款資金投向、信譽(yù)水平及還款能力等情況，并在信息甄別基礎(chǔ)上完成自動(dòng)篩選與匹配[14]，最終形成“低風(fēng)險(xiǎn)農(nóng)戶聚類、高風(fēng)險(xiǎn)農(nóng)戶退出”的格局。源于共同還款責(zé)任的信用發(fā)現(xiàn)機(jī)制，客觀上降低了貸款機(jī)構(gòu)資質(zhì)調(diào)查、貸款審核的運(yùn)行成本，且以信息傳遞優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)信貸資產(chǎn)良性循環(huán)[21]。

在聯(lián)保貸款制度安排下，物權(quán)擔(dān)保為聯(lián)合信用保證所替代，為使自身利益不被擠占，成員會(huì)本能地相互監(jiān)督彼此貸款資金用途、項(xiàng)目運(yùn)作及投資盈利前景，并對(duì)還款違約施以社會(huì)制裁。這種以聲譽(yù)、人緣等實(shí)施監(jiān)督懲罰的社會(huì)約束機(jī)制在聯(lián)保貸款中具積極作用[22]，尤其在借款者無法提供實(shí)物擔(dān)保的情況下，可以較好地實(shí)現(xiàn)物權(quán)擔(dān)保替代[23]；即使在聯(lián)保成員合謀違約的情況下，也能較大程度地降低道德風(fēng)險(xiǎn)[24]，聯(lián)合懲罰的威懾作用明顯。

2.農(nóng)戶聯(lián)保貸款發(fā)展約束：農(nóng)戶還款集體違約

在己有文獻(xiàn)中，多數(shù)學(xué)者認(rèn)同聯(lián)保貸款“能有效降低銀行甄別成本，減少農(nóng)戶逆向選擇及道德風(fēng)險(xiǎn)”這一觀點(diǎn)，但并鮮有事實(shí)證據(jù)表明其具絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。自1999年正式引入我國以來，聯(lián)保貸款已實(shí)施20年，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)并未印證理論上的“高還款率和低監(jiān)督成本”結(jié)果，甚至在一些地區(qū)出現(xiàn)衰退。就實(shí)際的運(yùn)行效果來看，農(nóng)戶聯(lián)保信貸的開展情況并不樂觀，信貸質(zhì)量不高、缺乏可持續(xù)性等問題成為制約聯(lián)保信貸發(fā)展的障礙，社會(huì)懲罰無效、政府福利性代償以及“虛擬聯(lián)保體”合謀等，都在不同程度上危及農(nóng)戶聯(lián)保貸款的生存與發(fā)展。

第一，社會(huì)懲罰無效可能導(dǎo)致農(nóng)戶集體違約。聯(lián)保貸款具有橫向監(jiān)督和違約懲罰的激勵(lì)機(jī)制，但同時(shí)也伴生責(zé)任推諉機(jī)制，成員經(jīng)濟(jì)能力、心理影響以及相互間依存關(guān)系都可能導(dǎo)致農(nóng)戶策略性違約，共同還款連帶責(zé)任因此被嚴(yán)重削弱。首先，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長、季節(jié)性影響大，一旦遭遇自然災(zāi)害或其它不可抗力風(fēng)險(xiǎn)，聯(lián)保小組可能群體性喪失還貸能力，此時(shí)根植于農(nóng)村親緣、地緣關(guān)系的社會(huì)懲罰變得毫無意義，甚至成為一種負(fù)激勵(lì)[25-26]；其次，聯(lián)保機(jī)制核心在于社會(huì)資本約束，當(dāng)出現(xiàn)個(gè)體拖欠賴賬而他人被迫為其代償時(shí)，成員可能因情感傷害而選擇集體性違約，此時(shí)聯(lián)保共同責(zé)任整體性失效，社會(huì)制裁失靈[27]。此外，社會(huì)懲罰無力也可能導(dǎo)致集體合謀。若社會(huì)懲罰大于應(yīng)還貸款，通常有助于還款率的整體提升；若社會(huì)懲罰低于借款人心理預(yù)設(shè)，則團(tuán)體合謀違約風(fēng)險(xiǎn)將大幅上升[28]。

第二，“虛擬聯(lián)保體”合謀可能加大農(nóng)戶集體違約風(fēng)險(xiǎn)。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，家庭農(nóng)場(chǎng)、種養(yǎng)殖大戶等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體不斷涌現(xiàn)，聯(lián)保貸款中“上限額度不超過5萬元”相關(guān)規(guī)定已不能滿足其規(guī)?；⒓s化及商品化生產(chǎn)投資需求。為獲得高額貸款融資，此類經(jīng)營主體可能與農(nóng)戶合謀虛假聯(lián)保貸款，即名義上仍為多人貸款互為擔(dān)保，事實(shí)上農(nóng)戶只是簽字并未參與貸款，整個(gè)資金使用、還款責(zé)任均由該規(guī)模農(nóng)業(yè)主體承擔(dān)[29]。有數(shù)據(jù)顯示，目前80%以上虛擬聯(lián)保戶多從事養(yǎng)殖業(yè)和手工業(yè)生產(chǎn)，地域主導(dǎo)和產(chǎn)業(yè)趨同特征十分顯著，當(dāng)出現(xiàn)市場(chǎng)萎縮或原材料價(jià)格上漲時(shí)，實(shí)際還貸責(zé)任者很難兌現(xiàn)還款承諾，則會(huì)引發(fā)集體違約的“多米諾骨牌效應(yīng)”，直接危及到聯(lián)保貸款的生存與發(fā)展。

第三，政府福利性代償可能導(dǎo)致農(nóng)戶還款集體違約。在現(xiàn)行金融扶貧政策環(huán)境下，減貧始終是聯(lián)保貸款制度重要目標(biāo)之一。因此，當(dāng)農(nóng)戶遭災(zāi)不能如期還貸時(shí)，政府經(jīng)常默許群體性賴賬，尤其在聯(lián)保小組規(guī)模較大時(shí)更是如此。此時(shí)聯(lián)保貸款制度更多表現(xiàn)為政府公益性扶貧救助，而非利益謀求下的商業(yè)價(jià)值創(chuàng)造，政策寬松使得農(nóng)戶理性集體違約發(fā)生率增加。這可能也是我國農(nóng)村聯(lián)保貸款制度始終未能走上“孟加拉鄉(xiāng)村銀行”式商業(yè)發(fā)展道路的原因之一。

五、結(jié)論與啟示

抵押擔(dān)保機(jī)制是現(xiàn)代金融運(yùn)行的核心機(jī)制，而當(dāng)前我國大多數(shù)農(nóng)戶，尤其是貧困農(nóng)戶因缺乏可用于抵押擔(dān)保的物權(quán)而無法獲得金融資源，導(dǎo)致金融扶貧實(shí)踐中普遍存在“精英俘獲現(xiàn)象”。為貧困農(nóng)戶增信，使其具有進(jìn)入金融市場(chǎng)的資格，無疑可以有效提高金融扶貧的精準(zhǔn)度。從各國實(shí)踐來看，農(nóng)戶增信有兩條路徑：一是基于農(nóng)村外部正式制度的增信，如農(nóng)業(yè)保證保險(xiǎn)貸款；二是基于農(nóng)村內(nèi)部非正式制度的增信，如農(nóng)戶聯(lián)保貸款。然而，農(nóng)業(yè)保證保險(xiǎn)貸款由于其自身制度缺陷導(dǎo)致合作博弈低效且需求刺激不足；農(nóng)戶聯(lián)保貸款雖然具有信用發(fā)現(xiàn)和監(jiān)督懲罰機(jī)制，但社會(huì)懲罰無效、政府福利性代償以及“虛擬聯(lián)保體”合謀等導(dǎo)致實(shí)踐中農(nóng)戶還款集體違約。因此，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)保證保險(xiǎn)貸款和農(nóng)戶聯(lián)保貸款的持續(xù)健康發(fā)展，并充分有效地發(fā)揮其扶貧效能，各地在實(shí)踐中還需要因地制宜地進(jìn)行模式創(chuàng)新。

農(nóng)業(yè)保證保險(xiǎn)貸款通常采用“政銀?！憋L(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)模式，“政府超賠”和“銀保合作”為其運(yùn)行的核心機(jī)制。山東壽光的“農(nóng)業(yè)訂單式保證保險(xiǎn)貸款”和湖南的“精準(zhǔn)扶貧式保證保險(xiǎn)貸款”實(shí)踐表明，保險(xiǎn)合同對(duì)農(nóng)戶增信具有重要價(jià)值。山東壽光將“農(nóng)業(yè)訂單”作為增信條件，是一種將農(nóng)業(yè)收益權(quán)作為還款意愿及還款能力顯示的嘗試性實(shí)踐，能有效緩解因抵押物不足導(dǎo)致的農(nóng)戶融資難；湖南將農(nóng)業(yè)保證保險(xiǎn)貸款目標(biāo)設(shè)定為“精準(zhǔn)扶貧”，通過對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的金融支持帶動(dòng)貧困人口脫貧，是一種促進(jìn)地方特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展并帶動(dòng)貧困人口脫貧致富的金融服務(wù)創(chuàng)新。農(nóng)戶聯(lián)保貸款是把“雙刃劍”，“共同還款責(zé)任”既有信用發(fā)現(xiàn)和監(jiān)督懲罰的優(yōu)勢(shì)，又存在誘發(fā)集體違約的風(fēng)險(xiǎn)。

總之，在農(nóng)業(yè)保證保險(xiǎn)貸款和農(nóng)戶聯(lián)保貸款實(shí)踐中，政府的引導(dǎo)作用至關(guān)重要。在精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)下，各地政府應(yīng)積極創(chuàng)新，致力于使金融扶持更多地惠及貧困農(nóng)戶。其中，湖南“瞄準(zhǔn)”扶貧項(xiàng)目的農(nóng)業(yè)保證保險(xiǎn)貸款模式值得學(xué)習(xí)和借鑒，而農(nóng)戶聯(lián)保貸款的模式創(chuàng)新還需要積極嘗試。基于精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)，可在聯(lián)保小組的成員上做文章，突破“風(fēng)險(xiǎn)水平相近、社會(huì)資本相似”的限制，通過政策創(chuàng)新促成“有社會(huì)責(zé)任感的鄉(xiāng)村精英”(如村干部、種養(yǎng)殖大戶等)與“有潛力的貧困農(nóng)戶”(渴望發(fā)展的、勤勞的、擁有一定技能的貧困農(nóng)戶)組成聯(lián)保小組[注]在精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中，對(duì)所有貧困戶幫扶趨同的現(xiàn)象普遍存在，對(duì)因?yàn)樽陨響猩⒌戎饔^原因致貧的貧困戶和渴望發(fā)展并擁有一定技能的貧困戶采取相同的幫扶措施[30]，其原因在于外部扶貧組織難以根據(jù)致貧原因區(qū)分貧困戶類型。而基于鄉(xiāng)村內(nèi)部非正式制度形成的聯(lián)保小組通過信用識(shí)別機(jī)制可以實(shí)現(xiàn)對(duì)貧困戶類型及其發(fā)展?jié)摿Φ木珳?zhǔn)區(qū)分。，且主要對(duì)其中的貧困農(nóng)戶給予金融支持，而鄉(xiāng)村精英的參與主要是為貧困農(nóng)戶增信。當(dāng)然，這只是一種思路，是否可行和有效還有待實(shí)踐檢驗(yàn)。