從歷史與現(xiàn)實(shí)視角看農(nóng)墾的核心制度設(shè)計(jì)與未來戰(zhàn)略

王曙光

（北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 100871）

從我國目前多層次農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的情況來看，實(shí)事求是地說，農(nóng)墾體系必然合乎歷史邏輯地、歷史性地成為解決我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化問題和國家糧食安全問題的核心依靠力量，農(nóng)墾必須自覺承擔(dān)起這一重大歷史使命。社會上對于農(nóng)墾體系實(shí)際上基本處于忽略的甚至是無知的狀態(tài)，對于農(nóng)墾的重要意義、對于農(nóng)墾的歷史發(fā)展脈絡(luò)和邏輯、對于農(nóng)墾在當(dāng)今中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中所占據(jù)的競爭地位、對于農(nóng)墾的產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀等，基本上極其隔膜的。一個極為龐大且極其重要的產(chǎn)業(yè)，在社會公眾的觀念中竟然如此淡漠，即使在那些受到很好教育的有比較強(qiáng)的社會認(rèn)知能力的人群中，了解農(nóng)墾體系的比例也極低，有些人甚至有很多誤解，這種狀態(tài)是非常令人詫異的。對于這一擁有上億畝耕地、眾多優(yōu)秀農(nóng)業(yè)企業(yè)和上市公司的龐大農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)，社會公眾認(rèn)知度如此之低，至少說明農(nóng)墾在媒體和社會公眾中已經(jīng)被嚴(yán)重邊緣化。筆者曾經(jīng)說，中國有兩大農(nóng)村和農(nóng)業(yè)系統(tǒng)曾經(jīng)在中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中發(fā)揮了巨大的不可替代的作用，今天這兩大系統(tǒng)仍舊發(fā)揮著很大的作用，而且將來還會對中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展發(fā)揮更大更關(guān)鍵的作用，但是這兩大系統(tǒng)都被嚴(yán)重忽略了，其中一個是供銷社系統(tǒng)，一個是農(nóng)墾系統(tǒng)。一段歷史時期以來，農(nóng)墾系統(tǒng)無論在國家戰(zhàn)略層面，還是在社會公眾認(rèn)知層面，都被深度邊緣化，這對我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化戰(zhàn)略的實(shí)施，對保障我國農(nóng)業(yè)安全尤其是糧食安全，產(chǎn)生了非常深刻的影響。

農(nóng)墾系統(tǒng)是一個非常特別的農(nóng)業(yè)系統(tǒng)。這個農(nóng)業(yè)系統(tǒng)，是新中國成立以來為解決糧食問題、為邊疆穩(wěn)定、為改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)等國家目標(biāo)而建立的一整套體系。從歷史的角度來說，農(nóng)墾系統(tǒng)的建立實(shí)際上是新中國在工業(yè)化和趕超戰(zhàn)略的實(shí)施過程中一個極為重要的制度后盾，與人民公社制度、供銷社制度、農(nóng)信社制度一起，構(gòu)成了支撐中國工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的四個輪子。因此，農(nóng)墾系統(tǒng)，主要是為中國的工業(yè)化服務(wù)的一個系統(tǒng)，同時它還承擔(dān)了傳統(tǒng)上屯墾戍邊的功能，即保障邊疆穩(wěn)定的功能。要注意，不僅是新疆、西藏、黑龍江、海南等陸海邊疆省份有農(nóng)墾系統(tǒng)，我國大面積的內(nèi)陸地區(qū)都有農(nóng)墾系統(tǒng)，農(nóng)墾系統(tǒng)遍及全國，覆蓋各個省份，因此，戍邊的功能只是農(nóng)墾的核心功能之一，但不是全部的功能。

農(nóng)墾的歷史淵源，可以追溯到中國古代的屯田制度。屯田的主要目的是穩(wěn)定邊疆，節(jié)約軍事開支，可以使邊疆戍卒一邊從事軍事防衛(wèi)工作，一邊從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工作，一手拿鋤，一手持槍，當(dāng)兵和農(nóng)耕兩不誤。屯田制度是我國古代軍事經(jīng)濟(jì)和國防經(jīng)濟(jì)的重大發(fā)明，屯田制度將國防功能和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能的融合，對我國大面積邊疆地區(qū)的穩(wěn)定和農(nóng)業(yè)開發(fā)以至于農(nóng)耕文明的開展，都具有重要的歷史意義。秦朝的屯田制度已經(jīng)有一定的雛形，秦始皇時期蒙恬曾經(jīng)在與匈奴的斗爭中最早嘗試了這種制度，戍卒在長期鎮(zhèn)守邊關(guān)的同時筑城并從事農(nóng)耕，建立了比較牢固的后勤保障。到了漢代，歷代都曾經(jīng)實(shí)施屯田，文帝時為北擊匈奴接受晁錯建議進(jìn)行移民屯墾，發(fā)展邊疆生產(chǎn)，政府對屯田進(jìn)行各方面（居住點(diǎn)建造、種子和工具的供給等）的政策支持與鼓勵，漢武帝在通西域時也實(shí)行屯田制度，宣帝時著名將領(lǐng)趙充國建屯田于湟中，以亦兵亦農(nóng)就地籌糧之法，破解羌人之亂鞏固西北邊疆。三國時期，曹操的屯田制度頗為有效，官屯和民屯兼?zhèn)洌⑵鸨容^嚴(yán)密的以政府管理為核心的準(zhǔn)國有農(nóng)墾經(jīng)濟(jì)體系，對于開荒發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及曹操統(tǒng)一北方有重要意義，其管理體制對于后來中國歷代屯田制度都有很大影響。

歷史上的屯田制度對于今日我國的農(nóng)墾體系也產(chǎn)生了深刻影響，當(dāng)然也有很大借鑒和啟發(fā)意義。歷史上的屯田制度，其軍事功能和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能的合一，這一體制流衍至今，我們當(dāng)今的農(nóng)墾體系也仍然基本沿襲了這一功能定位。屯田制度中核心的制度設(shè)計(jì)就是集中式的生產(chǎn)方式和較為嚴(yán)密的組織形式，而這種集中嚴(yán)密的生產(chǎn)方式和組織形式是以政府比較嚴(yán)格的介入和大力的支持為基礎(chǔ)的，這就不能不使屯田制度帶上濃厚的國家干預(yù)（扶持）的色彩，或者說屯田制本身就有現(xiàn)在國有企業(yè)的一些色彩，盡管不能從產(chǎn)權(quán)上完全說是國有經(jīng)濟(jì)。這種濃厚的政府干預(yù)和國家扶持的特征，以及類似于國有企業(yè)制度的制度設(shè)計(jì)，也對今天的農(nóng)墾體系有很大影響。亦兵亦農(nóng)的身份本身，就決定了屯田制度不可能是一個以市場交易和市場機(jī)制為核心的制度體系，而必然是一個政府強(qiáng)力介入的經(jīng)濟(jì)體系。這一制度本身，當(dāng)然一方面保障了屯田制度要履行國家義務(wù)，要執(zhí)行國家戰(zhàn)略，但另一方面也造成了屯田制度本身的一些問題，尤其造成了屯田制度中政府角色的過重，造成了屯田激勵機(jī)制的缺失，曹魏屯田制度后期的衰敗就與此有直接關(guān)系。

歷史上的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)都值得汲取。我國今天的農(nóng)墾改革，實(shí)際上還是繞不開這個根本性的問題，即國家和農(nóng)墾的關(guān)系問題，具體來說就是國家與農(nóng)墾企業(yè)、地方政府與農(nóng)墾企業(yè)、農(nóng)墾企業(yè)與農(nóng)墾職工之間的關(guān)系問題，這些關(guān)系的正確處理，涉及國家對農(nóng)墾體系的戰(zhàn)略定位，涉及農(nóng)墾和國家之間的利益關(guān)系的定位，涉及農(nóng)墾體系內(nèi)部的激勵約束機(jī)制的構(gòu)建。實(shí)施國家戰(zhàn)略與構(gòu)建靈活的激勵機(jī)制，必須兼顧；保障農(nóng)墾體系的國有性質(zhì)與提高農(nóng)墾的經(jīng)營自主性與市場競爭力，必須兼顧；提高農(nóng)墾的效率和提高農(nóng)墾職工的福利，必須兼顧。縱觀中國歷史上長達(dá)兩千多年的屯田史，這幾個關(guān)系處理得好壞，直接關(guān)系到屯田（農(nóng)墾）的生死存亡。

隨著我國社會主義市場機(jī)制的不斷完善，農(nóng)墾系統(tǒng)運(yùn)行的外部機(jī)制有了翻天覆地的深刻變化，金融資本、人力資本和各種投入品要素的配置手段充分市場化了，市場機(jī)制的廣泛發(fā)揮作用為農(nóng)墾內(nèi)部的改革提供了歷史機(jī)遇，同時也給農(nóng)墾的體制變遷提出了新的時代課題與挑戰(zhàn)。農(nóng)墾改革的大方向是市場化，是在一個市場化的大背景底下實(shí)現(xiàn)各種要素的更有效配置，原來的傳統(tǒng)的僵化的體制必然要遭受嚴(yán)重的沖擊，在人力資本管理、企業(yè)內(nèi)部治理和企業(yè)經(jīng)營各環(huán)節(jié)必須建立充分市場化的機(jī)制，而能否建立這一市場化機(jī)制，決定著農(nóng)墾體系的存亡興衰。但是在市場化過程中，農(nóng)墾切忌為市場化而市場化，切忌在市場化過程中忘記“初心”，這個“初心”就是建立一個能夠應(yīng)對未來農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)業(yè)全球化挑戰(zhàn)的、能夠保障我國農(nóng)業(yè)安全和糧食安全的“國家隊(duì)”。實(shí)施國家戰(zhàn)略、履行國家農(nóng)業(yè)安全職能，這個目標(biāo)，必須與市場化并重，切勿單純?yōu)槭袌龌繕?biāo)而忘記國家農(nóng)業(yè)安全目標(biāo)，必須實(shí)現(xiàn)這兩個目標(biāo)的均衡。