氣候融資：制度缺陷及其完善

耿欣 何峰

（中國人民銀行濟(jì)南分行 山東濟(jì)南 250021 山東財(cái)經(jīng)大學(xué) 山東濟(jì)南 250014）

一、研究意義

氣候融資是全球應(yīng)對氣候變化所需的資金融通活動，旨在通過改進(jìn)技術(shù)促進(jìn)生態(tài)環(huán)境建設(shè)，減少全球溫室氣體排放及吸收，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。根據(jù)經(jīng)合組織的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2013、2014年，發(fā)達(dá)國家向發(fā)展中國家提供的氣候融資支持規(guī)模分別為379億美元、435億美元，預(yù)計(jì)到2020年將達(dá)到670億美元。然而，氣候融資供求之間的缺口依然非常巨大。2016年生效的《巴黎協(xié)定》，目標(biāo)之一是把全球平均氣溫較工業(yè)化前水平升幅控制在2攝氏度之內(nèi)。根據(jù)國際能源署（IEA）的預(yù)測，為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，僅能源領(lǐng)域就需要16.5萬億美元。根據(jù)麥肯錫測算，2015～2030年可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施的資金缺口將達(dá)到39～51萬億美元，其中中等國家的資金缺口占比達(dá)到65%以上。與之相比，發(fā)展中國家從發(fā)達(dá)國家獲得的氣候融資可以說是杯水車薪，亟需進(jìn)一步豐富融資模式和工具，拓展應(yīng)對氣候變化的資金獲取渠道。

《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（以下簡稱《公約》）明確指出，發(fā)展中國家締約方能在多大程度上有效履行其在本公約下的承諾，將取決于發(fā)達(dá)國家締約方對其在本公約下所承擔(dān)的有關(guān)資金和技術(shù)轉(zhuǎn)讓的承諾的有效履行，并將充分考慮到經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展及消除貧困是發(fā)展中國家締約方的首要和壓倒一切的優(yōu)先事項(xiàng)?！豆s》要求發(fā)達(dá)國家締約方應(yīng)提供新的和額外的資金，以支付經(jīng)議定的發(fā)展中國家締約方為履行《公約》規(guī)定的義務(wù)而招致的全部費(fèi)用，提供發(fā)展中國家締約方所需要的用于技術(shù)轉(zhuǎn)讓等的資金，還應(yīng)幫助特別易受氣候變化不利影響的發(fā)展中國家締約方支付適應(yīng)這些不利影響的費(fèi)用?！栋屠鑵f(xié)定》要求發(fā)達(dá)國家在2020年之前每年籌集1000億美元作為“綠色氣候基金”（Green Climate Fund），此后到2025年每年向發(fā)展中國家提供1000億美元援助；同時(shí)也指出氣候融資需要更加廣泛的資金來源和更大的資金規(guī)模，鼓勵(lì)通過碳交易的形式進(jìn)行融資。從國際上氣候融資工具的創(chuàng)新來看，主要有公共資金與市場化資金兩種：一是“官方發(fā)展援助”（ODA）提供的公共資金。包括來自國內(nèi)外政府部門的補(bǔ)貼和捐贈、稅收及信貸優(yōu)惠、國家或地方發(fā)行的氣候債券、國際機(jī)構(gòu)發(fā)放的信貸資金等。二是市場化融資工具。包括企業(yè)債券、碳金融（如碳金融衍生品、碳資產(chǎn)質(zhì)押授信、碳保理）、巨災(zāi)保險(xiǎn)與氣候指數(shù)保險(xiǎn)、清潔技術(shù)保險(xiǎn)。《巴黎協(xié)定》生效后，公共資金融資模式將逐步被市場化融資工具替代。從實(shí)際情況來看，由于世界范圍內(nèi)尚未建立起完善的氣候公共物品供給理念及融資體系，氣候融資存在過度依賴ODA資金體系與融資工具的情況。

基于當(dāng)前氣候融資的巨大資金缺口，氣候融資的制度設(shè)計(jì)、資金來源、資金分配等成為學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界關(guān)注的焦點(diǎn)。例如，Stewart（2009）認(rèn)為氣候融資應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持互信、互利、共同管理的原則。Richardson（2009）指出清潔發(fā)展機(jī)制可以作為氣候融資的資金來源。Fujiwara、Georgiev、Egenhofer（2008）認(rèn)為除綠色投資和多邊銀行外，還可以將基于配額交易的拍賣、信貸、航空稅等作為氣候資金來源。Silverstein（2012）提出全球統(tǒng)一的碳價(jià)格，并將碳稅作為主要的氣候資金來源。從國內(nèi)來看，劉倩（2016）分析了國際氣候談判中存在的分歧，認(rèn)為存在發(fā)達(dá)國家主觀故意的問題，發(fā)達(dá)國家缺少拿出足夠資金的政治誠意和信用；對于如何劃定《公約》規(guī)定的來自發(fā)達(dá)國家新增的、穩(wěn)定的援助資金，不同國家對“新增”資金的認(rèn)識和界定規(guī)則不同，有的國家認(rèn)為應(yīng)采用非此即彼的原則，認(rèn)為ODA以外的新增資金為氣候資金；也有認(rèn)為應(yīng)為ODA設(shè)定一個(gè)比例，超過這一比例的用于應(yīng)對氣候變化的資金方可作為氣候資金。王遙和劉倩（2012）認(rèn)為，當(dāng)前全球氣候融資來源存在較大不確定性， 且資金流向不平衡， 國際氣候融資的形式和實(shí)質(zhì)間存在較大差距。朱潛挺等（2013）研究指出，全球氣候保護(hù)需要制定更長期的轉(zhuǎn)移計(jì)劃；氣候融資能使發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)受益，而發(fā)達(dá)國家雖然在轉(zhuǎn)移初期會遭受輕微的GDP 損失，但從長期看資金轉(zhuǎn)移將促進(jìn)發(fā)達(dá)國家的經(jīng)濟(jì)增長，最終出現(xiàn)資金轉(zhuǎn)移輸出方和輸入方雙贏的局面。魏靜（2012）研究了國際氣候融資制度，認(rèn)為《氣候公約》和《京都議定書》框架下的資金機(jī)制是氣候融資制度形成的基礎(chǔ)；但根據(jù)《氣候公約》的規(guī)定，公約框架下的資金來源渠道過于狹窄，缺乏對私人部門融資的鼓勵(lì)。在資金的管理和分配上，全球環(huán)境基金（GEF）董事會的權(quán)力分配不均，管理效率低下，不能從根本上滿足發(fā)展中國家的資金需求。因此需建立公共資金和市場化資金并重的資金來源制度，并建立綠色氣候基金，將世界銀行和國際貨幣基金組織（IMF）納入到氣候融資體系之中。劉倩（2017）指出，為提升氣候資金供給規(guī)模及使用效率，形成獨(dú)立的氣候融資機(jī)制和相匹配的融資工具，需要發(fā)揮公共財(cái)政的核心作用，加強(qiáng)贈款資源的供給和有效利用，以撬動、引領(lǐng)及推動更大規(guī)模的私人投資（劉倩，2017）。本文基于上述研究，探討國際條約中的氣候融資制度，分析其缺陷和完善路徑，從而為我國氣候融資制度的構(gòu)建提供理論支撐和實(shí)踐依據(jù)。

二、國際條約中氣候融資機(jī)制的制度缺陷

為吸引更多的資金，切實(shí)落實(shí)《巴黎協(xié)定》，2017年12月，名為“一個(gè)星球”的氣候行動融資峰會在巴黎舉行。會議達(dá)成一系列具體成果，但《巴黎協(xié)定》中規(guī)定的發(fā)達(dá)國家每年向發(fā)展中國家提供1000億美元資金支持這一關(guān)鍵問題仍然沒有得到解決。國家之間在合作減排提供資金問題上的博弈已經(jīng)成為制約氣候融資的瓶頸。另外，國際條約的退出、延續(xù)機(jī)制，氣候融資媒介以及工具的規(guī)制、風(fēng)險(xiǎn)控制等方面，都有必要進(jìn)行深入分析。

（一）“共同而有區(qū)別的責(zé)任”原則屢遭挑戰(zhàn)

1992年里約熱內(nèi)盧環(huán)境與發(fā)展大會通過的《里約宣言》提出了環(huán)境保護(hù)的“共同而有區(qū)別的責(zé)任”原則，成為《公約》等國際條約各締約方參與全球應(yīng)對氣候變化時(shí)應(yīng)該遵循的根本原則。這一原則具有“共同責(zé)任”與“區(qū)別責(zé)任”的雙重屬性，認(rèn)為發(fā)達(dá)國家在工業(yè)化期間排放溫室氣體是造成當(dāng)前全球氣候變化的重要原因，發(fā)達(dá)國家應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的歷史責(zé)任，以其所掌握的技術(shù)和財(cái)力資源，在追求可持續(xù)發(fā)展的國際努力中負(fù)有主要責(zé)任。但一些發(fā)達(dá)國家缺少提供足額資金的誠意和信用，試圖割裂歷史，逃避這一原則，無論是哥本哈根氣候大會上的“丹麥提案”，部分發(fā)達(dá)國家試圖“雙軌變單軌”的提議，還是《巴黎協(xié)定》中涉及“自主貢獻(xiàn)”的條款均面向所有締約國而未對發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家進(jìn)行區(qū)分，均明顯違背了“共同而有區(qū)別的責(zé)任”這一原則。

（二）融資“軟協(xié)議”導(dǎo)致履約不足

美國總統(tǒng)特朗普于2017年6月1日宣布美國退出《巴黎協(xié)定》，原因之一是特朗普政府認(rèn)為《巴黎協(xié)定》將損害美國經(jīng)濟(jì)利益，是“將美國的財(cái)富重新分配到其他國家”，而且指出“如果堅(jiān)持《巴黎協(xié)定》，意味著到2040年，美國將損失超過3萬億GDP，650萬工作機(jī)會以及86%的煤炭產(chǎn)量”?？梢?，氣候融資國際博弈的焦點(diǎn)在于如何平衡國家利益和國際責(zé)任。當(dāng)發(fā)達(dá)國家認(rèn)為降低碳排放、為發(fā)展中國家提供資金支持等條款有損本國利益時(shí)，就可能阻礙氣候融資機(jī)制發(fā)揮作用，造成資金供給不足。盡管《公約》及《巴黎協(xié)定》等都提出發(fā)達(dá)國家應(yīng)為發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化提供穩(wěn)定的援助資金，但由于基本上都是“軟協(xié)議”，對各個(gè)國家出資沒有明確的、硬性的要求，也缺乏履約不足時(shí)的責(zé)任追究機(jī)制，使得計(jì)劃的籌資額度無法按時(shí)到位，完成目標(biāo)的期限一再拖延。例如，《巴黎協(xié)定》強(qiáng)調(diào)共建意識，缺乏對各國具有法律約束力的承諾目標(biāo)的相關(guān)規(guī)定，而由國家根據(jù)國情自主貢獻(xiàn)，淡化了履約情況的評估審查機(jī)制，導(dǎo)致資金來源的穩(wěn)定性難以保障。

另外，多邊基金運(yùn)行效率低下，資金、技術(shù)限制條件多；清潔發(fā)展機(jī)制的融資方式程序復(fù)雜，交易成本和風(fēng)險(xiǎn)較高，很多發(fā)展中國家參與碳融資面臨技術(shù)和資金的雙重障礙。而對于發(fā)展中國家尤其是貧窮國家而言，能否獲得來自國際的資金支持是決定他們是否繼續(xù)參與《公約》等的關(guān)鍵因素。如果不能保證穩(wěn)定且充足的資金來源，貧窮國家為碳減排支付的成本得不到補(bǔ)償，必然打擊他們應(yīng)對氣候變化的積極性，削弱其進(jìn)行碳減排的動力，甚至退出不具有約束力的國際條約。

（三）資金使用的導(dǎo)向性作用值得關(guān)注

氣候融資資金主要在減緩氣候變化和適應(yīng)氣候變化兩個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行平衡和分配。減緩氣候變化離不開先進(jìn)的節(jié)能減排技術(shù)，因此發(fā)展中國家要通過減緩類的項(xiàng)目來獲得融資存在困難，而通過適應(yīng)類項(xiàng)目獲取資金相對容易。但適應(yīng)領(lǐng)域的項(xiàng)目多為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，投資周期長、回報(bào)低。在公共資金不足的情況下，市場化的資金不愿意介入，因而投向減緩領(lǐng)域的資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過投向適應(yīng)領(lǐng)域的資金。同時(shí)，資金使用中還存在以下問題：一是支持項(xiàng)目多是大型項(xiàng)目，而小型的社區(qū)項(xiàng)目支持少。因?yàn)榇笮晚?xiàng)目能夠產(chǎn)生一次性、大規(guī)模的減碳效應(yīng)，更符合基金的評價(jià)要求；而且資金也多通過聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署、世界銀行等機(jī)構(gòu)來使用，這些機(jī)構(gòu)擅長并傾向投資于大規(guī)模項(xiàng)目，而對次級地區(qū)、小型項(xiàng)目的投資缺乏管理經(jīng)驗(yàn)和精力（劉倩等，2016）。二是多依靠多邊機(jī)構(gòu)專家提供技術(shù)支持，而很少依賴本國內(nèi)部的力量，這一方式不利于從根本上加強(qiáng)發(fā)展中國家的能力建設(shè)。

（四）退出機(jī)制缺乏有效約束

美國于2001年退出《京都議定書》，隨后日本、澳大利亞、加拿大等多個(gè)發(fā)達(dá)國家效仿退出或降低減排力度，《京都議定書》的效力大大削減；2016年美國再次退出《巴黎協(xié)定》，對《巴黎協(xié)定》的履約前景造成不良影響。發(fā)達(dá)國家退出相關(guān)條約的隨意性反映出退出機(jī)制設(shè)置存在的問題?！毒┒甲h定書》《公約》及《巴黎協(xié)定》等，雖然都對退出作出了時(shí)間上的限制，但缺乏具有權(quán)威性和強(qiáng)制性的約束，對違約、履約不能等情況缺乏懲戒措施，退出機(jī)制反應(yīng)遲緩，嚴(yán)重影響了條約的穩(wěn)定性，削弱了國際法的履約效力。例如，《京都議定書》第二十七條、《巴黎協(xié)定》第二十八條都規(guī)定，“自生效之日起三年后，締約方可隨時(shí)向保存人發(fā)出書面通知退出本協(xié)定……退出《公約》的任何締約方，應(yīng)被視為亦退出本協(xié)定”。但在退出機(jī)制上沒有對違約、履約不能等情形進(jìn)行限制，使得締約國可以退出條約而不負(fù)任何責(zé)任，姑息了未履行條約義務(wù)的國家為逃避懲罰而退出等行為。例如，加拿大退出《京都議定書》后可以免遭由于未完成減排承諾而需承擔(dān)的140億加元的懲罰?！栋屠鑵f(xié)定》沒有對各國直接規(guī)定具有法律約束力的承諾目標(biāo)，對于不遵守協(xié)定的情況，只能在非對抗的、非懲罰性的原則下通過談判的方式施壓，因而對締約國尤其是發(fā)達(dá)國家缺少約束力。

三、氣候融資制度的完善

完善氣候融資制度，需要在現(xiàn)有國際條約基礎(chǔ)上進(jìn)行修改和補(bǔ)充，合理配置、利用資金，進(jìn)一步推動國際合作，在“共同但有區(qū)別責(zé)任”原則下更加有效地治理氣候問題。

（一）維護(hù)“共同但有區(qū)別責(zé)任”原則的權(quán)威性

對于廣大發(fā)展中國家來說，發(fā)展經(jīng)濟(jì)和消除貧困是首要任務(wù)，能否堅(jiān)持“共同但有區(qū)別的責(zé)任”是應(yīng)對氣候變化事業(yè)成敗的關(guān)鍵要素，也是當(dāng)前國際條約談判中博弈的焦點(diǎn)。現(xiàn)有國際條約都強(qiáng)調(diào)“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，《巴黎協(xié)定》中，減緩承諾、資金以及技術(shù)援助等條款都體現(xiàn)了這一原則但相關(guān)條款是否能夠落實(shí)仍然存疑。為切實(shí)維護(hù)這一原則的權(quán)威性，首先，發(fā)達(dá)國家應(yīng)當(dāng)履行其承諾，基于歷史因素承擔(dān)保護(hù)環(huán)境的主要責(zé)任，為發(fā)展中國家提供資金和技術(shù)上的支持，并在保護(hù)環(huán)境方面起示范作用。其次，發(fā)展中國家也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的責(zé)任，充分考慮環(huán)境的承載能力，引進(jìn)先進(jìn)的環(huán)保理念和技術(shù)，完善本國立法。第三，發(fā)展中國家應(yīng)當(dāng)積極參與國際條約的談判和制定，爭取更大的話語權(quán)，保障自身的合法權(quán)益。

（二）完善現(xiàn)有資金分配制度

《公約》《巴黎協(xié)定》等對資金分配的對象和模式進(jìn)行了規(guī)定，但是對于分配額度沒有作出定量的說明。當(dāng)前，GEF所設(shè)定的資金分配制度被各國廣泛接受。該制度以一種量化的方式預(yù)先設(shè)定資金分配數(shù)額和上下限，以此作為控制各國實(shí)際獲得氣候融資額度的依據(jù)。首先，分配比例計(jì)算的公式為：Score=GBI×80%×GPI×100%，其中，Score為國家的得分，GBI是反映環(huán)境基金使用效益的指標(biāo)，用于衡量一個(gè)國家的減排能力；GPI是反映環(huán)境基金業(yè)績的指標(biāo)，用于衡量一個(gè)國家在環(huán)境基金中的業(yè)績表現(xiàn)。一個(gè)國家得分在所有合格國家總得分中所占的比重，就是其分配比例，即分配比例=國家得分/合格國家總得分。由于資金總量需有10%的扣項(xiàng)，GEF可分配占資金總量90%的資金數(shù)額，因此，一國所得的初步分配數(shù)額=資金總量×90%×國家份額。其次，對初步分配數(shù)額進(jìn)行調(diào)整。校正分配數(shù)額分為上限和下限。根據(jù) GEF的相關(guān)規(guī)定，校正分配數(shù)額下限為100萬，不足100萬的必須補(bǔ)足，所需資金從其他國家份額中扣除。最高限額是可分配資金的15%，如果分配數(shù)額超過15%，則需調(diào)整至15%。最后，剩余資金進(jìn)一步按照國家份額比例分配到不同的國家（魏靜，2012）。各國普遍認(rèn)為，這一資金分配方式通過量化指標(biāo)確定了分配額度，同時(shí)通過上下限設(shè)定調(diào)節(jié)各國獲得的資金量，下限額度保障了貧困國家獲得相當(dāng)數(shù)量的資金，上限則限制了發(fā)展中大國獲得的資金規(guī)模，兼顧了效率和公平。

其他國際條約在資金分配制度的設(shè)計(jì)上可以借鑒GEF 的方法，保障發(fā)展中國家公平獲得資金的權(quán)利。但在確定初步分配數(shù)額時(shí)，除了考慮減排能力和在全球環(huán)境基金中的業(yè)績表現(xiàn)，還需要考量一國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、發(fā)展方式、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等指標(biāo)，這些指標(biāo)也與其減排量息息相關(guān)。在確定資金分配的上下限時(shí)，進(jìn)一步考量合理的上下限水平，提高資金運(yùn)用的效率。

（三）進(jìn)一步落實(shí)氣候融資國際合作制度

現(xiàn)有國際條約為氣候融資的國際合作搭建了制度框架和制度保障，如《巴黎協(xié)定》要求“通過市場和非市場雙重手段，進(jìn)行國際間合作，通過適宜的減緩、順應(yīng)、融資、技術(shù)轉(zhuǎn)讓和能力建設(shè)等方式，推動所有締約方共同履行減排貢獻(xiàn)”；《公約》確定了在贈予或轉(zhuǎn)讓基礎(chǔ)上提供資金、包括用于技術(shù)轉(zhuǎn)讓的資金的機(jī)制，要求該機(jī)制的經(jīng)營應(yīng)委托一個(gè)或多個(gè)現(xiàn)有的國際實(shí)體負(fù)責(zé)。鑒于世界銀行等現(xiàn)有國際實(shí)體在具體操作中存在的重大輕小等問題，在已有制度框架下，應(yīng)當(dāng)建立氣候融資國際合作的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)的職能包括：基于公開、透明原則，兼顧公平與效率，構(gòu)建氣候融資國際合作的實(shí)施細(xì)則，保障國際條約中所規(guī)定的義務(wù)及時(shí)得到履行，在“共同但有區(qū)別責(zé)任”原則下負(fù)責(zé)氣候融資項(xiàng)目的咨詢評議及招投標(biāo)，負(fù)責(zé)氣候融資項(xiàng)目運(yùn)行情況監(jiān)督、爭議調(diào)解和糾紛仲裁等。

在氣候融資國際合作的實(shí)施細(xì)則制定方面，需要注意以下幾點(diǎn)：一是公共資金與私人資金的比例應(yīng)當(dāng)均衡，明確條約中規(guī)定的出資必須以公共資金形式，確保資金的來源。二是進(jìn)一步凸顯“共同但有區(qū)別責(zé)任”原則，按照融資分配制度進(jìn)行公平分配與地緣平衡分配。三是保障發(fā)展中國家在氣候變化范圍內(nèi)自由使用資金的權(quán)利，在項(xiàng)目評估、運(yùn)行、監(jiān)管方面也應(yīng)體現(xiàn)發(fā)展中國家的獨(dú)立性。四是在自愿減排的基礎(chǔ)上，發(fā)展中國家還應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮強(qiáng)制性減排的作用。

（四）增強(qiáng)條約退出機(jī)制的限定條件

當(dāng)前國際條約中都明確規(guī)定了退出機(jī)制，但缺乏具有權(quán)威性和強(qiáng)制性的約束。需要進(jìn)一步制定更為嚴(yán)格的執(zhí)行細(xì)則來規(guī)范條約的退出。一方面，對不滿足退出條件而拒絕履約的國家進(jìn)行懲罰，罰金作為氣候融資基金的來源之一。對未履行義務(wù)的國家為避免懲罰而退出等行為，明確要求在退出前需完成未履行的義務(wù)或繳納應(yīng)繳的罰金，避免使退出成為其逃避責(zé)任的捷徑。另一方面，可以嘗試與其他具有強(qiáng)制性的國際組織或者公約合作，對為逃避責(zé)任、避免懲罰而退出的國家加入其他國際組織或者公約機(jī)制時(shí)或參與相關(guān)活動予以限制。

四、我國氣候融資制度的構(gòu)建

當(dāng)前，我國正處在推動綠色循環(huán)低碳發(fā)展的重要階段，也取得了顯著的成績：綠色債券、綠色信貸、環(huán)境信息披露等制度建設(shè)逐步推進(jìn)，24家全國系統(tǒng)重要性銀行的綠色信貸和綠色債券業(yè)務(wù)績效已納入宏觀審慎評估，人民銀行再貸款、財(cái)政貼息和擔(dān)保等均對金融機(jī)構(gòu)發(fā)展綠色金融起到了積極的激勵(lì)作用。2017年綠色債券發(fā)行量達(dá)2500億元，截至2017年6月末綠色信貸規(guī)模達(dá)到8.22萬億元，綠色基金、綠色資產(chǎn)證券化產(chǎn)品、綠色PPP等多元化工具較好地滿足了各類綠色項(xiàng)目的投融資需求。作為一個(gè)有責(zé)任感、有擔(dān)當(dāng)?shù)拇髧?，我國必將繼續(xù)積極參與氣候變化多邊進(jìn)程，采取切實(shí)政策行動積極應(yīng)對氣候變化。氣候融資制度體系的建設(shè)是系統(tǒng)性的，需要政府和各個(gè)市場主體的全方位參與。

（一）我國氣候融資制度存在的突出問題

1.氣候融資制度立法層級較低。我國氣候融資的綱領(lǐng)性文件是2007年出臺的《中國應(yīng)對氣候變化國家方案》。這一方案明確了我國應(yīng)對氣候變化的指導(dǎo)思想、原則及目標(biāo)，并明確政府作為投入主渠道、多渠道籌措資金與充分發(fā)揮企業(yè)作為技術(shù)創(chuàng)新主體的作用、積極利用外國政府、國際組織等雙邊和多邊基金、有效利用中國清潔發(fā)展機(jī)制基金等氣候融資的具體措施。但該方案不具備法律約束力，不能成為規(guī)制氣候融資的準(zhǔn)則，相關(guān)規(guī)定也過于寬泛。目前國內(nèi)還沒有專門針對氣候融資進(jìn)行立法，與氣候變化相關(guān)的法律法規(guī)分散在《水法》《可再生能源法》等各部門法律、行政規(guī)章中，在各地只是發(fā)揮引導(dǎo)作用，一般是出臺相關(guān)的“暫行辦法”，法律效力層級不高，且存在內(nèi)容重復(fù)或自相矛盾等情況。

2.氣候融資來源和使用結(jié)構(gòu)待完善。國內(nèi)氣候融資的資金來源主要有四種渠道：國際條約的支持資金；國內(nèi)的公共資金，包括財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和補(bǔ)貼、公益性基金等；市場化資金，包括碳交易及金融市場資金；私人資金。當(dāng)前，各國際公約仍面臨資金難題，發(fā)展中國家獲得的來自國際組織的氣候融資有限；國內(nèi)氣候融資資金來源以中央財(cái)政為主；清潔發(fā)展機(jī)制（CDM）、創(chuàng)業(yè)投資基金尚處在初級運(yùn)作階段，綠色信貸、綠色證券政策在執(zhí)行過程中存在形式重于實(shí)質(zhì)的現(xiàn)象，綠色融資租賃、 綠色信托、綠色項(xiàng)目融資等融資手段也剛剛起步；而私人資金更側(cè)重于追求回報(bào)率，缺乏投資該領(lǐng)域的意愿。按照目前的資金供給規(guī)模推算，每年的相關(guān)資金缺口超過2萬億。從資金使用來看，由于對適應(yīng)領(lǐng)域的資金投入很難給投資者帶來顯性的收益，因此大多數(shù)資金都投資于節(jié)能減排、可再生能源項(xiàng)目等緩解領(lǐng)域，而投資于生態(tài)系統(tǒng)、土地和水資源保護(hù)等適應(yīng)領(lǐng)域的資金則相對較少（王遙，2014）。

3.氣候融資資金管理制度存在矛盾。以碳融資交易為例，碳交易的主要監(jiān)管部門是地方發(fā)改委，而工業(yè)企業(yè)碳減排融資的主要監(jiān)管部門是工業(yè)與信息化部，企業(yè)節(jié)能減排數(shù)據(jù)的查詢則需通過經(jīng)信委，在融資問題的處理過程中還會涉及證監(jiān)會、銀保監(jiān)會等部門，直接造成管理效率低下。另一方面，各類專項(xiàng)資金的管理者都是財(cái)政部門，但由于氣候融資具有較強(qiáng)的專業(yè)技術(shù)性，財(cái)政部門無法判斷資金使用是否合理、高效，對資金使用的效率和效果評估也存在困難，導(dǎo)致無法在總體上形成政策反饋和完善機(jī)制。

（二）對完善我國氣候融資制度的建議

2015年6月，我國發(fā)布了《強(qiáng)化應(yīng)對氣候變化行動——中國國家自主貢獻(xiàn)》，承諾到2030年的自主行動目標(biāo)：二氧化碳排放2030年左右達(dá)到峰值并爭取盡早達(dá)峰；單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降60%～65%，非化石能源占一次能源消費(fèi)比重達(dá)到20%左右，森林蓄積量比2005年增加45億立方米左右。我國還將繼續(xù)主動適應(yīng)氣候變化，在農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水資源等重點(diǎn)領(lǐng)域和城市、沿海、生態(tài)脆弱地區(qū)形成有效抵御氣候變化風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制和能力，逐步完善預(yù)測預(yù)警和防災(zāi)減災(zāi)體系。圍繞這一目標(biāo)，我國應(yīng)進(jìn)一步完善氣候融資制度，以強(qiáng)化我國應(yīng)對氣候變化的能力。

1.完善氣候融資相關(guān)法律。為進(jìn)一步增強(qiáng)氣候融資的法律約束力，需進(jìn)一步完善氣候融資相關(guān)法律，把自主貢獻(xiàn)的國際承諾轉(zhuǎn)化為明確的法律規(guī)定，為改善氣候融資、履行國際義務(wù)提供法律依據(jù)?？煽紤]制定氣候融資專門法，對資金來源、資金管理、資金分配、主體責(zé)任等作出明確規(guī)定：強(qiáng)調(diào)應(yīng)以國際條約贈款、綠色投資資金和碳交易市場融資為主要融資來源，同時(shí)適當(dāng)增加財(cái)政投入；資金分配應(yīng)兼顧公平和效率，注重公開性和參與性，綜合考慮項(xiàng)目成本收益、地方的優(yōu)先計(jì)劃等，廣泛征集行業(yè)組織、產(chǎn)業(yè)部門的意見，提高資金的使用效率；明確氣候資金的管理部門，明確參與各方的法律責(zé)任。

2.完善融資來源和使用結(jié)構(gòu)的制度安排。市場化資金和私人資金應(yīng)成為氣候融資最主要的來源。應(yīng)充分發(fā)揮公共資金的杠桿效應(yīng)，撬動更多的市場資金和私人資金進(jìn)入綠色金融領(lǐng)域。包括：進(jìn)一步加大人民銀行再貸款、財(cái)政貼息、綠色信貸損失擔(dān)保等支持綠色金融業(yè)務(wù)的力度和覆蓋面，提高金融機(jī)構(gòu)的收益率，從而擴(kuò)大綠色信貸的規(guī)模、降低綠色項(xiàng)目融資成本；加快綠色金融風(fēng)險(xiǎn)評級標(biāo)準(zhǔn)制定，使金融機(jī)構(gòu)評估項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)時(shí)有據(jù)可依，提高綠色信貸措施的可操作性；積極探索實(shí)施綠色信貸證券化，創(chuàng)新綠色股票指數(shù)及其他金融產(chǎn)品，吸引更多機(jī)構(gòu)投資者進(jìn)入綠色金融領(lǐng)域；鼓勵(lì)地方設(shè)立綠色發(fā)展基金，支持民間資本設(shè)立或參與綠色基金；探索將金融科技與綠色金融相結(jié)合，通過物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等實(shí)現(xiàn)對綠色項(xiàng)目的自動識別認(rèn)證，降低相關(guān)成本；等等。

從資金使用角度，應(yīng)對氣候變化應(yīng)堅(jiān)持減緩與適應(yīng)并重的原則，當(dāng)前應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)生態(tài)系統(tǒng)及生物多樣性保護(hù)、土地和水資源保護(hù)等適應(yīng)效果在氣候融資決策、監(jiān)督、評估中的關(guān)鍵地位，對適應(yīng)領(lǐng)域的項(xiàng)目給予更大的支持力度，強(qiáng)化適應(yīng)氣候變化的能力建設(shè)。適應(yīng)氣候變化的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有更明顯的公共產(chǎn)品屬性，財(cái)政資金應(yīng)加大在這一方面的投入，同時(shí)引入更多的國際支持資金。

3.建立氣候融資統(tǒng)一管理機(jī)制。改變氣候融資多頭管理現(xiàn)狀，設(shè)立氣候融資項(xiàng)目統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目審批與管理、配額核定、制定相關(guān)方案等；建立氣候資金統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測及績效評價(jià)的機(jī)制；同時(shí)加大對第三方核證機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理力度，確保其具有獨(dú)立性和審慎性，同時(shí)為其提供必要的服務(wù)。資金方面，應(yīng)由財(cái)政部門設(shè)立氣候融資科目，對各項(xiàng)資金的使用情況進(jìn)行監(jiān)督、核算及統(tǒng)計(jì)；金融市場的氣候資金也應(yīng)指定專門部門進(jìn)行監(jiān)管。