新時代下行政服務中心職能轉變再探

◎李曉燕 （南京理工大學公共事務學院，江蘇南京 210094）

◎楊夕冉 （賓夕法尼亞州東斯特勞茲堡大學文理學院，美國東斯特勞茲堡 18301）

黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》和《深化黨和國家機構改革方案》，規(guī)定了新時代黨和國家機構改革的重大戰(zhàn)略，這是自改革開放以來，機構整合力度最大、部門利益沖擊最強、機構職能配置更優(yōu)的改革，這是撬動地方政府職能轉變的號角。作為承擔各級地方政府行政審批事項的行政服務中心，首當其沖，主要內容是加快職能轉變，扭轉簡政放權不徹底、事項辦理分割不清晰、“一門辦理”不落實、審批環(huán)節(jié)和標準不統(tǒng)一的局面，真正把以人民為中心的發(fā)展思想落到實處，具有現(xiàn)實的必要性與時代的緊迫性。

一、方向確認：新時代下政府機構改革的原則提煉

改革開放40年，我國政府機構改革不斷推進。黨的十八大以來，明顯特征是政府機構改革的日趨整合優(yōu)化，行政審批項目下放不斷到位。黨的十九大報告提出，要轉變政府職能，深化簡政放權，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設人民滿意的服務型政府。黨的十九屆三中全會進一步對地方政府職能轉變做出具體規(guī)定，行政服務中心作為地方政府轉變職能的窗口，必須在新時代下緊跟政府職能轉變步伐。

（一）簡政放權促進職能轉變

簡政放權，是全面深化改革的“先手棋”。黨的十八大以來，政府機構簡政放權成效顯著，國務院各部門取消和下放的行政審批事項占比超過40%，減少各類職業(yè)資格超過70%，外資項目95%以上由核準制改為備案制。在地方，簡政放權力度甚至超過中央，辦事手續(xù)明顯簡化，突出表現(xiàn)在工商登記變“先證后照”為“先照后證”，大大壓縮前置審批程序，其中通過“多證合一、一照一碼”改革，為企業(yè)注冊登記減少了手續(xù)、縮短了時間?！吨泄仓醒腙P于深化黨和國家機構改革的決定》對深入推進簡政放權提出進一步要求，其中特別強調減少微觀事務管理權限和具體審批事項，凡是市場機制能夠有效調節(jié)的經(jīng)濟活動，一律取消審批［1］，從而最大限度地減少政府對市場資源的直接配置。簡政放權落實到行政服務中心，表現(xiàn)為窗口管轄事項減少、報批手續(xù)簡便，這是貫徹黨的十九大及十九屆三中全會精神的具體行為，是體現(xiàn)地方政府體制改革的行動實踐。

（二）合并同類倒逼職能整合

新一輪政府機構改革的一個亮點，就是將職能“合并同類項”，解決“政出多門”問題。舊體制建構在計劃經(jīng)濟平臺上，由于社會事務簡明，政府各部門的職能設定也相對簡單，呈現(xiàn)一種線性關系，在部門職能獨立設定的情況下，各平行部門之間基本沒有什么聯(lián)系，或者根本不需要有什么聯(lián)系，各管各的事、各操各的心。隨著市場經(jīng)濟的推進，本來簡單的社會事務逐漸復雜起來，本來沒有聯(lián)系的事務逐漸也聯(lián)系起來，針對社會事務關系的變化，似乎同一件社會事務與多個部門的職能有關，于是，出于應對與應付，出現(xiàn)多個相關部門從不同的角度插手同一件事情的現(xiàn)象，且長時間存在，雖然互相掣肘、互相牽制，但一直沒有解決。盡管大家都認識到機構重疊已經(jīng)不適應新形勢下的政府治理，應當將同一事項的審批與管轄職能整合，但是由于利益管轄，至今仍然沒有改變職能重疊，改革一直沒有到位。

然而，人們早已達成共識，即在行政服務中心平臺上，最大限度地實現(xiàn)了同一事項由一個窗口牽頭、由一個部門負責的辦事流程，在事實上跨出了優(yōu)化政府職能配置的步伐，從客觀效果上避免了政出多門、辦事推諉、遇事扯皮的體制弊端。但是問題在于，行政服務中心只是在面對民眾期盼的眼光中逐步整改辦事流程，只是在應急處事中逐步調整后臺結構，只是在滿足服務民眾需求的積極與自覺中，逐漸意識到職能整合的緊迫。這一次國務院組建自然資源部，整合國土資源部、國家發(fā)展和改革委員會、住房和城鄉(xiāng)建設部、水利部、農業(yè)部、國家林業(yè)局、國家海洋局、國家測繪地理信息局的同類職能，從頂層設計中著眼于山水林田湖草整體保護、系統(tǒng)修復和綜合治理的統(tǒng)籌需求，從而整合了長期分散在多個機構的共同的生態(tài)環(huán)境保護職能，統(tǒng)一歸并在生態(tài)環(huán)境部［2］。這種頂層設計與行為引領，將大大加快政府機構整合，推進政府大部制建構，從而倒逼政府職能改革的有機性與統(tǒng)一性，對提高政府適應新時代市場經(jīng)濟發(fā)展需求大有裨益。顯然，在新時代下，中央政府職能部門“合并同類項”改革，是優(yōu)化機構設置和職能配置的重要告示；行政服務中心的實踐成就，則在地方政府層面，為大部門體制改革提供現(xiàn)成示范。

（三）放管結合推進優(yōu)化服務

2017年，國務院政府工作報告提出推進政府職能轉變，必須深化簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務改革，強調政府要把“放管服”改革作為政府職能轉變和行政體制改革的抓手；2018年，國務院政府工作報告明確提出深化“放管服”改革。何謂“放管服”改革？“放”就是簡政放權，“管”就是放了權并不等于放手不管，“服”就是服務，就是對于取消和下放的審批項目，政府要擔負起服務與監(jiān)管職責。加強監(jiān)管是改革的重任，“雙隨機、一公開”是監(jiān)管的具體策略。所謂“雙隨機”是指監(jiān)管時要隨機抽取檢查對象，隨機選派執(zhí)法檢查人員；“一公開”是指抽查情況及查處結果及時向社會公開，從根本上落實監(jiān)管到位。監(jiān)管是傳統(tǒng)的被動服務模式，要想更新和豐富監(jiān)管舊模式，就是要形成主動式的服務機制，這需要利用現(xiàn)代信息技術開辟的新型服務平臺，實行“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”，結合本地實際，實現(xiàn)網(wǎng)上辦理申請事項，不能網(wǎng)上辦理的事項，則到現(xiàn)場，通過部門整合和窗口設置，做到審批“只進一扇門”“最多跑一次”。實踐的嘗試總是帶有強勁的生命力，實踐還常常附帶無情的沖擊力，要想真正做到“只進一扇門”“最多跑一次”，一個重要前提是必須打破原有的信息孤島，拆除過時的部門藩籬，只有真正實現(xiàn)政府各部門之間信息系統(tǒng)的互聯(lián)互通，才能真正解決民眾辦理申請事項中遇到的煩惱，展現(xiàn)政府辦事的效率。除此之外，還需要清理和規(guī)范原來群眾辦理申請手續(xù)中的各類證明，凡是沒有法律依據(jù)的證明要求一律取消，凡是要求提交的證明一律有明確清晰的格式和內容規(guī)范，不能各行其是，一個窗口一個樣、一個大廳一個樣。作為直接面向公眾的服務平臺，行政服務中心如何“放管結合，優(yōu)化服務”，是明晰改革重點、促進改革步伐的關鍵，其中有三個要點環(huán)環(huán)相扣，做到“放”得明確，“管”得嚴格，“服”得滿意：第一，“放”就是釋放權力空間，減少政府管制范疇，并很快形成明晰的權力邊界，從此不得超越、不得萎縮，不得不明不白，不得隨意任性。第二，“管”就是按照市場規(guī)律管，按照社會發(fā)展規(guī)律管，不是按照長官意志管，不是按照情面管，更不能主管隨意任性地管、粗暴地管，而是要管得有根有據(jù)，管得不折不扣，也要管得有情有義、有始有終。管理就是通透管理，管得徹底，決不中途繞道或半途而廢；管理就是理性管理，管得明白，決不走樣、不變形；管理就是責任管理，管得規(guī)范，決不變味、不離譜，即使已經(jīng)放出去的審批項目，也要增強監(jiān)管職責。第三，“服”就是提高服務水平、提升服務質量。行政服務中心的實踐為什么得到民眾的普遍滿意，關鍵是運行要公開與透明，窗口與民眾要直接對話與互動，直接面對就等于直面監(jiān)管，并將這種直面監(jiān)管變成主動的服務機制，在服務中準確把握民眾的意愿與需求，在互動中完善服務機制。現(xiàn)代化信息技術開辟了新型服務機制，從本地實際出發(fā)，通過“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”，實現(xiàn)網(wǎng)上辦理申請事項，不能網(wǎng)上辦理的事項，做到“只進一扇門”“最多跑一次”，通過政府運行機制的改革，實現(xiàn)為民眾服務的滿意度最大化。

二、問題梳理：行政服務中心實踐中的不足

行政服務中心在簡化行政審批環(huán)節(jié)、便民利民服務、提高行政效率上取得了明顯的成績，然而，在新時代背景下，對照黨的十九大和十九屆三中全會要求，行政服務中心在運行中暴露不少問題，如果不解決這些問題，很有可能成為推進改革持續(xù)深化的屏障。

（一）定位不明：行政服務中心職能模糊

行政服務中心現(xiàn)有的成就，基本體現(xiàn)在職能組織與協(xié)調上?，F(xiàn)有的行政運行的職能，除了職權核心、權力聚集的職能、專業(yè)性較強的或暫時不適宜的職能，其他大部分審批事項都轉移到行政審批中心。這些轉移來的職能，使行政服務中心的相關窗口實際享有審批決定權、審批分流權、審批督辦權。這些職權來自原行政機關的委托，并在行政服務中心的審批流程中得以運行。問題在于，并不意味著原行政審批機關的審批職權喪失，這樣，新的問題就產生了?，F(xiàn)有行政服務中心審批窗口基本做到了流程無阻礙、服務“無縫隙”，但并不代替地方政府相關職能實現(xiàn)了統(tǒng)一與整合，窗口的審批業(yè)務最終還需要到原單位辦理，窗口仍然只是“收發(fā)室”。進一步講，隨著社會事務不斷復雜化、高科技化，政府部門的職能設定也會越來越專業(yè)化，這就對現(xiàn)有行政服務中心架構提出拷問，復雜事項的辦理、高科技含量的面對，審批流程是不是需要不斷分割？審批機關是否要不斷調整？環(huán)保、建筑等行業(yè)審批事項顯露出來的首尾難顧困境，行政服務中心的協(xié)調顯然無法獨當一面。按理說，當初行政服務中心的建立，就是為了協(xié)調和整合這些“碎片化”的審批流程，可是，客觀上行政服務中心既受同級職能部門領導，也受上級相關機關指導，在這樣雙重體制下，行政服務中心的協(xié)調功能能夠維持多久，令人擔憂。如果再加上審批背后隱含的復雜利益糾葛，很有可能在新的審批事項面前，又可能出現(xiàn)協(xié)調有隙、配合困難。新時代帶來新事物，新事物構成新審批，新審批產生新問題，無疑會對行政服務中心的協(xié)調功能提出新的挑戰(zhàn)。

（二）標準不一：簡政便民工作規(guī)范性不足

簡政放權在行政服務中心得到集中的體現(xiàn)，通過權力簡化與下放，減少政府負荷，放松政府管制，減少行政審批項目。簡政放權不是取消行政審批，必要的行政審批是維護市場主體合法權益與公平經(jīng)營的“守門神”，是經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展的“穩(wěn)定閥”。簡政放權主要是指在行政服務中心，通過“減政”實現(xiàn)便民，通過簡化行政程序，減少申請者負擔，杜絕荒唐的所謂證明。問題是簡政在便民服務的規(guī)范上存在不足，具體表現(xiàn)在：一是簡政放權前提模糊。很多行政服務中心都沒有證照、證明等相關查驗模塊，往往在審批中不得不重復收集相關證明材料，使簡政放權的初衷在具體收集證照中抵消并埋沒。二是簡政放權內容虛化。很多行政服務中心沒有實施清單化管理，沒有負面清單規(guī)定，也沒有及時向社會公布，即使公布了也不完整，使得民眾不知內里、稀里糊涂。三是便民服務標準不一。不少行政服務中心在減政便民的具體措施上各有套路，特別是對審批保留的各項證明規(guī)范化不夠，同一地市下轄的縣區(qū)行政服務中心，在辦理同類事項保留的證明不一樣，辦理同一件事的標準也不一樣。四是簡政放權與服務的關系不明確。不少行政服務中心將便民服務作為政績，把簡政放權作為宣傳口號，把說的與做的視為兩張皮，互不相關、互補連接，沒有將簡政放權與便民服務歸結為政府角色的回歸，也沒有將簡政放權與便民服務統(tǒng)一在體制改革的軌道中。

（三）設計不周：簡政放權的民眾知情權尚顯欠缺

簡政放權是改革向前推進的契入點，是黨中央、國務院的重大決策，事關人民群眾的切身利益，必須積極主動地向民眾做好告知工作。告知不等于宣傳，告知具有具體性、細則性特點，宣傳具有廣泛性、鼓動性特點，告知民眾簡政放權的改革，不能滿足宣傳的一般效應，應該幫助民眾及時了解事關他們切身利益的行政審批信息。民眾到窗口一般處于被動狀態(tài)，對于窗口接受申請以后如何流轉、如何把握審批條件與標準，當事人往往沒有知情權，由于參與不夠，有可能導致公共服務導向的偏離。近年來，地方行政服務中心推出很多便民惠民項目，但是，因為民眾不知情，也沒有感覺福祉降臨。例如，有民調機構從個人網(wǎng)上報稅情況發(fā)現(xiàn)，盡管網(wǎng)上報稅平臺已經(jīng)開通，但是個體網(wǎng)上申報率還較低，普及程度不夠高。主要表現(xiàn)為稅收政策變化的途徑不斷增多，但納稅人反映對這些變化途徑不熟悉。行政服務中心不重視簡政放權信息的告知，其實反映了政府普遍存在的“對上負責，對下不負責”的慣性，似乎只要落實了上級的簡政放權安排，主要任務是讓上級部門知道他們執(zhí)行了就夠了，至于民眾知不知道并不重要。因此，他們應付上級檢查的多，面向民眾的告知工作的少；讓上級部門知道的多，讓群眾了解的少；向上級部門匯報的多，與群眾交流的少。

（四）步調不齊：“放管服”改革仍未到位

“放管服”改革是一場牽一發(fā)而動全身的深刻改革，不僅涉及機構調整和職能重新配置，還涉及管理模式的再造以及工作方式的轉型。作為“放管服”改革的重要平臺，近年來，各行政服務中心在協(xié)調職能、簡化流程、優(yōu)化服務方面，取得了很大的成績，但在“放管服”改革上，對管理制度、工作方式，卻沒有相應轉變，具體表現(xiàn)為：一是一些放權措施雖然出臺卻沒有落地。例如，很多審批事項的各種審批材料、程序環(huán)節(jié)仍然沒有真正簡化，審批周期雖有所縮短，但還是比較長，只是“萬里跋涉”變成“千里跋涉”。此外，對于一些辦理事項，個別部門的標準和要求互為前置，導致群眾無所適從、不知所措。二是權力下放方向有所偏差。例如，有些需要下放市場和社會的項目，卻沒有向外下放，只在是政府內部下放，只是上級部門下放到下級部門。有些需要政府進一步繼續(xù)承擔責任的權力，卻直接下放給社會組織或市場主體，甚至連帶責任一起“丟了出去”。三是職能轉變缺少默契和配合。一些涉及多個部門的審批權限上，往往出現(xiàn)這個部門放了，而那個部門仍然緊緊抓在手里，涉及多個環(huán)節(jié)的審批事項，大部分環(huán)節(jié)放了，個別關鍵環(huán)節(jié)卻仍然不放?？梢?，職能轉變、下放權力、公共服務是一個整體，如果整體上不協(xié)調、不一致，必然導致改革和張弛無度，難以真正推進。另外，地方行政服務中心在加強監(jiān)管職能，創(chuàng)新監(jiān)管方式，加快監(jiān)管體制創(chuàng)新上亦沒能同步跟進，一些取消以及下放的事項缺乏監(jiān)管，在優(yōu)化審批服務、提高審批效率、強化社會服務上還有不少問題，不利于激發(fā)市場和社會的活力和創(chuàng)造力。

三、路徑探索：新時代下行政服務中心改革對策

改革是政府面臨的永恒話題，在新時代背景下，政府改革更具迫切性和必要性。黨的十九大報告為政府改革提出總要求，十九屆三中全會決定對政府改革進一步明確了方向、規(guī)劃了路線圖、具體了實施措施。行政服務中心只有順應中央號召，加快改革步伐、實現(xiàn)職能轉變，從服務民眾出發(fā)，進一步探索改革的形式與重點。

（一）自覺接受黨對行政服務中心改革的領導

取消、下放和整合行政審批項目和服務項目，是新一輪政府機構改革與職能重新配置的重點，黨中央和國務院的專門部署，制定了配套措施、明確了任務分工、確定了時間節(jié)點。這就給各級地方行政服務中心的改革指明了方向，并且明確了具體要求。顯然，如果沒有黨對這一工作的統(tǒng)一領導，進一步的改革就無法實現(xiàn)。當前，地方黨委統(tǒng)領行政服務中心改革實踐，關鍵是進一步確立改革理念，把握改革方向，堅定改革步伐。具體來說，第一，要把改革的緊迫性當成重大的政治任務來抓，就是強化時間觀念，明確在規(guī)定期限內完成的各項具體任務，確保改革使命一件一件真正完成；第二，要把職能定位當成重大的政治任務來抓，該取消的取消，該下放的下放，該整合的整合，該加強的加強，確保職能重新配置方案得到真正落實；第三，要以貫徹落實黨的十九大精神為基點，堅決執(zhí)行以習近平同志為核心的黨中央的改革部署，營造改革氛圍，嚴肅改革紀律，以敢于擔當?shù)墓ぷ髯黠L，不折不扣地將黨中央各項決策落到實處，增強改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，使各項改革形成總體效應；第四，落實部門職能的整合力度，這一輪改革職權轉型程度高，流程設計步驟新，都將涉及深層次部門利益之間的平衡與協(xié)調，也將觸及人員分流以及編制再定，這在很大程度上關系到行政服務中心改革的要害，只有加強黨對這一工作的統(tǒng)一領導，才能確保改革穩(wěn)定、人心不散、隊伍不亂、工作不斷。

（二）推動民眾知情權上做到“上知、下知、己知”

行政服務中心是直面民眾的平臺，是服務民眾的窗口，既需要上級部門的了解與指令，也需要廣大民眾的認同與支持，這需要將民眾的知情權提到一定的高度。落實民眾的知情權，第一，要實現(xiàn)“上知、下知、己知”的統(tǒng)一，其中，尤其需要做好“下知”工作。哪些審批事項取消了，取消后有沒有備案程序，有什么要求；哪些審批項目下放了，下放到哪一級，下放后辦事程序有哪些不同，都應該完完整整地告知民眾。第二，告知職能轉變后的環(huán)節(jié)與流程變化。以前一事多管的項目現(xiàn)在整合到一個部門了，如何整合的，之前是什么審批環(huán)節(jié)，整合后又應該怎么辦理，這些都應該使民眾耳熟能詳。第三，告知申報流程。新增了哪些服務項目，這些服務項目對民眾來說有什么益處，如何申請，哪些事項可以網(wǎng)上辦理，是完全實行網(wǎng)上辦理還是線上線下相結合；等等。行政服務中心與民眾之間的信息互動與互通，不僅要讓黨的十九大精神入自己心，還要讓黨的十九大精神深入民心。保障民眾的知情權，既是為了更好地落實監(jiān)督權，也是為了推動地方政府積極作為。在學習并貫徹黨的十九大精神過程中，行政服務中心要把宣傳中央精神與服務地方民眾結合起來，通過自身實際學習，聯(lián)系具體工作，要主動走進基層、走進企業(yè)，主動深入民眾，而不是把學習宣傳貫徹黨的十九大精神當作差事、流于形式。

（三）在突出改革重點的基礎上協(xié)調推進

改革重點工作主要是在抓好簡政放權的前提下，一是抓職能信息公開化。對外移、委托、撤銷事項，一律進行目錄動態(tài)管理并及時公布，并規(guī)范各級各類進駐事項的辦理方式與程序。二是抓進駐單位的內設機構設置規(guī)范化。依據(jù)編制總數(shù)和機構不增應減的原則，制訂進駐單位相應內設機構方案，明確機構名稱，確定人員編制。三是建立和完善集中、統(tǒng)一的公共資源交易市場，加快公共資源交易平臺建設，大膽探索其與行政服務中心一體化運行模式，打破行業(yè)和地區(qū)分割的局面，合理整合現(xiàn)有資源，打造一體化的公共資源交易市場。四是充分利用物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)、云計算等信息資源和技術手段，打造虛實結合的政務服務平臺。加強統(tǒng)一規(guī)劃，加大對行政服務中心的資金、人才和技術投入，建立設施先進、服務優(yōu)質、線上線下相結合的行政服務中心，打破部門之間的信息壁壘，實現(xiàn)信息互聯(lián)互通和資源共享［3］。真正實現(xiàn)市場能有效解決的事項交由市場解決、社會能自律管理的事項交社會組織管理、下級政府能自主解決的事項就交下級政府辦理、國家明令取消的審批事項就堅決不染指。

（四）實體線上與虛擬線下協(xié)同推進

多少年來，行政審批總是在實體流程中進行，行政服務中心的主要工作就是實體審批，但是在互聯(lián)網(wǎng)高速發(fā)展時代，民眾越來越成為網(wǎng)絡虛擬平臺的主力軍，必然對網(wǎng)絡虛擬審批提出越來越高的要求。從長遠的角度看，行政服務中心僅僅局限于實體審批是顯然不夠的，其長遠目標應該是順應民眾需求，擴大虛擬審批業(yè)務，打造實體審批和網(wǎng)絡審批一體化平臺。要實現(xiàn)行政服務中心并聯(lián)審批，一是要加快完善網(wǎng)上共享數(shù)據(jù)平臺，實行各進駐服務中心部門審批系統(tǒng)之間的銜接和數(shù)據(jù)自動傳送；二是要全程記錄網(wǎng)上審批流程，及時對接實體審批，充分利用技術和平臺，盤活各個部門的信息數(shù)據(jù)庫資源；三是要充分利用網(wǎng)絡平臺，盡可能將審批事項前置，最大限度地開放行政審批和公共服務事項網(wǎng)上辦理，打造“政務服務一張網(wǎng)”系統(tǒng)，開辦全天候網(wǎng)上辦事大廳，實現(xiàn)實體與網(wǎng)絡的無縫對接；四是要加強“頂層設計”，全面貫徹電子證照辦理、數(shù)據(jù)共享、網(wǎng)上身份認證等有關網(wǎng)絡審批問題的統(tǒng)一規(guī)范，并出臺相關實施細則，分計劃、分階段實現(xiàn)各級共享交換平臺對接，保證信息資源能夠跨部門、跨層級、跨區(qū)域互通和協(xié)同共享。

當下，全國各地行政服務中心紛紛實施“審批最多跑一次”“審批不見面”的改革嘗試，這是以進一步的服務誠意推動行政體制改革的熱誠創(chuàng)舉，這是一場深刻而生動的不忘初心的自覺，涉及行政理念、行政作風的轉變。既體現(xiàn)了我國地方政府自我革命、勇于擔當?shù)木?，也體現(xiàn)了地方政府服務意識、全局意識、協(xié)調意識，必將成為引領并推動新時代深化改革的表率與真誠。