地方政府績效評價的擴散：面向廣東省的事件史分析

◎李文彬 （華南理工大學公共管理學院，廣東廣州 510641）

◎王佳利 （中山大學 政務學院，廣東廣州 510275）

一、導論

政府績效評價的發(fā)生和發(fā)展呈現(xiàn)出“創(chuàng)新—擴散”的過程。政府績效評價發(fā)端于20世紀初美國紐約市政研究院的績效評價實踐，距今已有百年的歷史［1］，并逐漸擴散到其他國家。從20世紀70年代初開始，政府績效評價實踐在西方國家大規(guī)模興起，并于20世紀90年代擴散到發(fā)展中國家。在這一背景下，中國地方政府開展了績效評價的實踐探索，其發(fā)展大體可分為三個階段：一是從20世紀80年代中期到90年代初期以部門“目標責任制”為核心的起步階段；二是從20世紀90年代初期到90年代末期的各地方政府“百花齊放”式的實踐探索階段，富有地方特色的績效評價創(chuàng)新不斷涌現(xiàn)；三是進入21世紀至今的試驗和完善階段［2］。這一階段，績效評價作為一種有效的管理工具已經(jīng)為大多數(shù)政府部門所接受，各地出現(xiàn)了不同的績效評價模式，如第三方評價的甘肅模式、督查與目標管理相結(jié)合的青島模式、“萬人評政府”的珠海模式［3］和以效能建設(shè)為核心的福建模式［4］。廣東省是國內(nèi)較早引入政府績效評價的省份。1999年，珠海市啟動了“萬人評政府”活動，被訪對象用無記名方式對被測評單位做出“滿意”或“不滿意”的評價，開創(chuàng)了廣東省地方政府引入公眾評價政府績效的先河。2003年，鶴山市開始建立鎮(zhèn)政府和市直機關(guān)考核評價體系；2007年，深圳對部分政府部門和區(qū)政府試行績效評價。2006年，華南理工大學課題組開展第三方評價政府的探索，開創(chuàng)了獨立第三方評價地方政府整體績效的“廣東試驗”［5］。

政府創(chuàng)新是現(xiàn)實政治、社會生活的常見現(xiàn)象［6］，政府績效評價是一項政府創(chuàng)新。對于政府創(chuàng)新擴散現(xiàn)象的研究，現(xiàn)有文獻主要關(guān)注公共政策和服務創(chuàng)新的擴散。在政策擴散的宏觀因素研究方面，有研究關(guān)注大眾媒體與公共政策創(chuàng)新的擴散［7］、基于蟻群群體智能理論的創(chuàng)新政策擴散［8］，以及政策擴散的強權(quán)型擴散、道義型擴散以及學習型擴散機制［9］。具體的公共政策有反傾銷政策［10］、城市低保制度［11］、地方主官異地交流與政策擴散［12］、養(yǎng)老保險制度改革［13-14］、政策議題選定與參與式民主［15］、社會醫(yī)療保險城鄉(xiāng)統(tǒng)籌［16］、雙軌制政策［17］、體育產(chǎn)業(yè)政策［18］、房產(chǎn)稅與增值稅改革［19］、新型行政審批制度改革［20］、教育改革［21-22］、開發(fā)區(qū)政策［23］和科技成果轉(zhuǎn)化政策［24］。而服務創(chuàng)新則有地方政府信息公開制度創(chuàng)新［25］、城市公共自行車［26-27］、電子政務發(fā)展［28］和政務中心創(chuàng)新［29］?？梢?，目前政府創(chuàng)新擴散研究的是行政改革、公共政策和服務創(chuàng)新方面，除了對省級政府“效能建設(shè)”擴散［30］和中美政府績效評價的推進機制［31］以外，鮮見對我國地方政府重要創(chuàng)新之一的績效評價的擴散研究。因此，本文以廣東省地方政府績效評價的擴散為研究對象，采用事件史分析方法揭示其擴散機制，從而為理解中國地方政府績效評價的擴散提供一扇窗口。

二、理論與假設(shè)

地方政府創(chuàng)新擴散的研究始于20世紀60年代。地方政府創(chuàng)新是指一個地方政府首次采納的政策或項目，無論這個政策或項目已出現(xiàn)多久抑或其他政府是否已經(jīng)采納它［32］。在對創(chuàng)新擴散的早期研究中，學者們一般采用的是羅杰斯（Rogers）的定義，即“一項創(chuàng)新傳播的過程就是擴散，它包括一種新思想隨著時間在社會系統(tǒng)中的交流”［33］。在有關(guān)學術(shù)文獻中，與政策擴散相近的概念還包括政策轉(zhuǎn)移（policy transfer）、政策趨同（policy convergence）、政策學習（policy learning）等［34］。強制、學習、競爭或模仿等機制導致創(chuàng)新的擴散，而這些機制在推動創(chuàng)新擴散的過程中還可能存在滯后效應。

（一）擴散機制的類型

所謂創(chuàng)新擴散機制，是指引起一項創(chuàng)新在不同政府之間擴散的原因和方式［33］。早期的政策擴散理論聚焦于解釋擴散的影響因素。紐馬克（Newmark）對美國州政府創(chuàng)新擴散研究發(fā)現(xiàn)，存在組織擴散、地域擴散和內(nèi)部擴散模式；前兩個模式強調(diào)政策擴散的產(chǎn)生是由于其他州對領(lǐng)先州的效仿，最后一個則認為擴散受州本身的政治、經(jīng)濟、社會等特征的影響［35］。貝瑞（Berry）［36］通過“系統(tǒng)理論”將內(nèi)部模型和外部模型整合到統(tǒng)一的研究框架下，創(chuàng)立了“貝瑞政策創(chuàng)新擴散模型”。詩攀（Shipan）和沃爾頓（Volden）則提出學習、競爭、模仿和強制的政策擴散機制［37］，并備受學界認可。

國內(nèi)學者在借鑒西方學界觀點的基礎(chǔ)上，提出新的擴散機制。如劉偉［9］通過對當前政策擴散理論的梳理與回顧，總結(jié)出強權(quán)型擴散、道義型擴散以及學習型擴散等三種政策擴散機制。劉華和郭海峰［38］提出，經(jīng)濟一體化的相互依賴和基于跨國溝通的國際社會化這兩種機制促成了全球環(huán)境政策的擴散。林雪霏［39］對“城市網(wǎng)格化管理”政策的研究發(fā)現(xiàn)，政府間的組織學習既是政策擴散的微觀機制，也是政策知識轉(zhuǎn)移、吸收與內(nèi)化的政策再生產(chǎn)過程。王浦劬和賴先進［40］認為，中國公共政策擴散的主要機制為學習、競爭、模仿、行政指令和社會建構(gòu)。結(jié)合現(xiàn)有的理論框架，本文假定政府績效評價的擴散機制包括強制機制、學習機制、競爭機制和模仿機制。

1.強制機制（上級壓力）

政策擴散的強制是指某些政治活動者企圖將他們推崇的政策強加給另一個政府的行為，它包括橫向的直接或間接強制（如貿(mào)易協(xié)定、商業(yè)規(guī)范等）和縱向的直接或間接強制（如通過政策支持、撥款等）［41］。如貝瑞（Berry）的研究就揭示了自上而下的強制性政策創(chuàng)新擴散機制［36］。定明捷和張梁指出，憑借所擁有和控制的資源優(yōu)勢，中央政府或者上級政府能夠直接通過強制的方式來推動自己所認可的政策創(chuàng)新的傳播，政策創(chuàng)新擴散因而具有鮮明的自上而下特征［42］。推言之，政府績效評價擴散的強制機制是指地方政府在采用績效評價時，受到中央或者上級政府的政治壓力的影響。在我國“壓力型體制”下，政府的行政命令一般可以通過自上而下、一級壓一級的方式貫穿中央、省、市、縣而直達鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。事實上，我國大多數(shù)地方政府都是“眼睛向上”，盯著上級政府的動向而上行下效的?？梢?，政府績效評價的擴散可以通過上級行政命令的強制機制來實現(xiàn)，上級政府對績效評價的要求或倡導均對其擴散產(chǎn)生重要影響。如朱旭峰等學者的研究發(fā)現(xiàn)，中國地方政府存在縱向的強制性政策擴散［43］，中央政府、省級政府的行政命令會對政策采納起到促進作用［11］。根據(jù)強制機制和自上而下的政府層級關(guān)系，此處提出如下三個假設(shè)：

H1：中央政府關(guān)于試行績效管理的文件出臺會增加廣東省地方政府開展績效評價的可能性。

H2：廣東省政府關(guān)于試行績效管理的文件通知會增加轄內(nèi)市縣政府推行績效評價的可能性。

H3：市級政府開展績效評價的行為會增加所轄縣級政府實施績效評價的可能性。

2.學習機制（實施效果）

學習機制是指政策創(chuàng)新的良好效果引發(fā)地方政府間的借鑒或模仿行為。與強制機制不同，這是地方政府主動學習政策經(jīng)驗的過程。在我國的政策創(chuàng)新擴散中，學習是一種主要的創(chuàng)新擴散機制，“摸著石頭過河”“試點—推廣”決策模式都蘊含典型的學習特征［42］。馬亮對警務微博的擴散研究發(fā)現(xiàn)，微博的效果對其擴散產(chǎn)生顯著影響［44］。朱旭峰和趙慧對城市低保制度的研究表明，城市所在省份的政策采納比例越高，該省份的政策擴散概率也越高［11］。楊靜文認為，學習機制主導了政務中心的政策擴散［29］。廣東省是先行先試的地區(qū)，不少地方政府開展的卓有成效的創(chuàng)新，引起省內(nèi)甚至國內(nèi)同行的關(guān)注和模仿，有的甚至成為中央的政策，如順德的“大部制”、珠海的“萬人評政府”等。政策創(chuàng)新的良好效果引發(fā)地方政府間的模仿行為，預期目標的實現(xiàn)又將引起更多的效仿，從而形成良性循環(huán)。根據(jù)學習機制，此處提出如下假設(shè)：

H4：已開展政府績效評價的市縣政府比例越高，未開展績效評價的市縣政府推行績效評價的可能性越大。

3.競爭機制（府際競爭）

競爭機制是指經(jīng)濟、政治等方面的競爭壓力導致地方政府采納或引入某種政府創(chuàng)新。西方政治體制下，學者們特別關(guān)注鄰近地方政府間的經(jīng)濟競爭［45］［37］。而在中國，相鄰政府間的競爭則是更多地表現(xiàn)為政治競爭，其最為突出的是“政績錦標賽”。出于角逐晉升機會和晉升名額的考慮，地方政府首長傾向于緊盯競爭對手的施政動向，從而導致政策創(chuàng)新擴散或政策趨同［42］。將“相鄰地方政府”作為競爭機制的影響因素，已經(jīng)得到了學術(shù)界的廣泛討論［46］［40］［30］［20］。進言之，作為一種政府創(chuàng)新，政府績效評價很可能通過地方政府間的“相互競賽”而得以擴散。同時，政府績效評價也會由于政府競爭而趨向完善。根據(jù)競爭機制，此處提出如下假設(shè)：

H5：相鄰市縣政府推行績效評價的數(shù)量越多，未開展績效評價的市縣政府越有可能實施政府績效評價。

4.模仿機制（從眾行為）

模仿機制又稱為社會化機制，是指某一政府直接復制或照搬其他政府的行為。學習并不是簡單照搬，而模仿機制則是政策制定者直接套用、復制其他政府或部門政策的“政策克隆”過程，類似于技術(shù)創(chuàng)新的追趕現(xiàn)象［34］。亦即，學習關(guān)注的是行動，而模仿則關(guān)注行動者［40］。研究表明，大眾媒體不僅承載著政策創(chuàng)新的信息擴散，還是政策創(chuàng)新信息搜尋的主要渠道［7］。主流媒體所報道的各地政府績效評價新聞及相關(guān)主題新聞較多時，就會形成一定的輿論導向，對地方黨政首長產(chǎn)生潛移默化的影響，將會推動績效評價進入政府的決策議程。研究發(fā)現(xiàn)，新聞媒體對政策擴散具有重要作用，如效能建設(shè)［30］、公共自行車計劃［26］、企業(yè)年金稅收優(yōu)惠政策［46］等。根據(jù)模仿機制，此處提出如下假設(shè)：

H6：當年政府績效評價新聞越多，未開展績效評價的市縣政府越有可能推行績效評價。

（二）時間的滯后效應

政府創(chuàng)新的擴散往往會受政府間層級關(guān)系或政府地位的影響而產(chǎn)生時間滯后效應，具體分為滯后性和持續(xù)性。滯后性表現(xiàn)為強制等擴散機制的出臺在次年才對擴散發(fā)生影響，持續(xù)性則表現(xiàn)為擴散機制在出臺當年和次年均發(fā)揮作用影響。在中國情境下，由于中央政府和地方政府的垂直關(guān)系，地方政府執(zhí)行上級命令需要一定的時間，而社會信息接收也需要一定的時間，這段時間就造成了創(chuàng)新擴散的滯后性。同時，中央政府的權(quán)威也對地方政府產(chǎn)生持續(xù)性影響。朱旭峰和趙慧指出，中央和省級命令對城市政府的政策采納施加影響存在時間滯后效應［11］。郭磊和秦酉發(fā)現(xiàn)，擴散機制的時間滯后效應存在顯著差異［46］。根據(jù)滯后效應，此處提出如下假設(shè)：

H7：強制、學習、競爭和模仿等機制對地方政府績效評價的擴散存在時間滯后效應。

三、數(shù)據(jù)收集及變量測量

（一）樣本及數(shù)據(jù)來源

本文以廣東省轄內(nèi)市縣政府的政府績效評價為研究對象，采取兩種資料收集方式進行“網(wǎng)羅式”搜集。首先，通過搜索引擎在百度、“廣東省人民政府門戶網(wǎng)站”、各市縣政府官網(wǎng)上搜索各地政府開展“政府績效考評”“政府績效評價”“政府績效評估”“政府績效考核”“政府績效管理”“公眾評政府”的管理辦法或?qū)嵤┓桨?，收集歷年來廣東省各市縣政府績效評價文件和新聞報道。其次，對于無法通過搜索引擎獲得的資料，筆者又進行了政府信息依申請公開，借助政府官網(wǎng)申請公開政府績效評價的管理辦法或?qū)嵤┓桨浮τ凇罢冃гu價新聞”，考慮到官員主要參考主流媒體的報道，本文以“中國知網(wǎng)—中國重要報紙全文數(shù)據(jù)庫”①中國重要報紙全文數(shù)據(jù)庫收錄2000年以來中國國內(nèi)重要報紙刊載的學術(shù)性、資料性文獻，是連續(xù)動態(tài)更新的數(shù)據(jù)庫。文獻來源于國內(nèi)公開發(fā)行的500多種重要報紙，至2012年10月，累積報紙全文文獻1000多萬篇。包括《人民日報》《光明日報》等黨政要報。為平臺，檢索每年以“政府績效”為主題的新聞報道篇數(shù)，以此衡量模仿機制；人口規(guī)模、行政級別和地區(qū)生產(chǎn)總值，本文根據(jù)中國城市統(tǒng)計年鑒、廣東省統(tǒng)計年鑒及下轄縣（市、區(qū)）的統(tǒng)計年鑒、統(tǒng)計公報進行搜集。本研究所用變量的測量方法和數(shù)據(jù)來源，見表1。

表1 研究變量及其測量方法

（二）變量及其測量

1.被解釋變量

本文研究的被解釋變量為廣東省的市縣政府i在時間t開展政府績效評價的概率。在市縣政府i沒有開展績效評價的年份，這一變量被賦值為0；在開展績效評價的當年被賦值為1；在開展績效評價之后的年份中，市縣i由于不再具有發(fā)生該事件的概率而被剔除。

2.解釋變量

（1）中央指示。這一變量考察中央政府對于市縣政府開展政府績效評價的強制影響，采用二分變量來統(tǒng)計。2011年3月，國務院批復同意建立政府績效管理工作部際聯(lián)席會議制度；聯(lián)席會議由監(jiān)察部、中央組織部、中央編辦、發(fā)改委、財政部、人力資源社會保障部（公務員局）、審計署、統(tǒng)計局、法制辦等9個部門組成，監(jiān)察部為牽頭部門，聯(lián)席會議辦公室設(shè)在監(jiān)察部。2011年4月，政府績效管理工作部際聯(lián)席會議第一次會議審議通過《關(guān)于政府績效管理工作部際聯(lián)席會議成員單位職責分工的意見》《2011年政府績效管理工作要點》《關(guān)于開展政府績效管理試點工作的意見》。因此，本文以2011年為分界點，2011年以前該變量賦值為0，2011年及以后為1。

（2）省級指示。這一變量考察廣東省政府對于下轄市縣政府開展績效評價的強制影響，同樣采取二分變量。2012年，廣東省政府辦公廳發(fā)文《關(guān)于開展政府績效評價試點工作的通知》，從此，廣東省部分市縣政府陸續(xù)開始展開績效評價的試點工作。因此，本文以2012年為分界點，2012年以前該變量賦值為0，2012年及以后為1。

（3）市級指示。這一變量考察樣本中市級政府對于下轄縣級政府開展績效評價的強制影響，同樣采取二分變量。各市發(fā)文開展績效評價的那一年為分界點，之前的賦值為0，發(fā)文及之后年份為1。

（4）市縣比例。這指廣東省已開展政府績效評價的市縣數(shù)量在所有市縣中的比例，用來衡量影響政府績效評價擴散的學習機制。市縣政府i在第t年是否受到學習機制影響的測量指標為第t-1年的市縣比例。

（5）相鄰市縣開展數(shù)量。這指已開展績效評價的相鄰市縣政府的數(shù)量，用來衡量競爭機制。市縣政府i在第t年是否受到競爭機制影響的測量指標為第t-1年的相鄰市縣數(shù)量。

（6）政府績效新聞。這指以“政府績效”為主題的新聞報道篇數(shù)，以此來衡量模仿機制。市縣政府i在第t年是否受到模仿機制影響的測量指標為第t-1年的政府績效新聞量。模型中對該變量進行以10為底取對數(shù)變換。

3.控制變量

（1）人口規(guī)模。人口規(guī)模對政策創(chuàng)新擴散產(chǎn)生顯著影響。如郭磊和秦酉指出，人口規(guī)模是調(diào)節(jié)擴散機制的因素之一，是影響社會政策創(chuàng)新采納的關(guān)鍵因素［46］。本文以市縣年末常住人口來衡量人口規(guī)模。為了控制變量之間可能存在的多重共線性的影響，本文對該變量進行以10為底取對數(shù)變換，形成年末常住人口對數(shù)，作為人口規(guī)模變量的值。此變量反映市縣i在第t-1年的人口規(guī)模。

（2）行政級別。這一變量體現(xiàn)政府間的行政級別差異。朱旭峰和趙慧把行政級別作為控制變量進行事件史分析，證明了其對城市低保制度的采納呈現(xiàn)一定的正面影響［11］。本文將市政府賦值為1，將縣政府賦值為0。

（3）地區(qū)生產(chǎn)總值。政府創(chuàng)新擴散受到社會經(jīng)濟發(fā)展水平的影響［11］［19］。本文用地區(qū)生產(chǎn)總值來體現(xiàn)地方經(jīng)濟發(fā)展水平。取市縣i在第t-1年的地區(qū)生產(chǎn)總值，并對該變量進行以10為底取對數(shù)變換。

（三）數(shù)據(jù)分析方法

本文采用基于二元Logistic回歸的事件史分析法（Event History Analysis，EHA）來進行建模，分析強制、學習、競爭和模仿機制對政府績效評價擴散的影響。在EHA模型中，被解釋變量是“發(fā)生率”，即個體i在特定時間 t發(fā)生“事件”的概率（取值為 0或1）［11］。目前，已有學者采用基于Logistic回歸的事件史分析法來探討效能建設(shè)的擴散［30］、社會政策創(chuàng)新的擴散［11］和地方政府公共服務創(chuàng)新的擴散［47］。

本文的事件史分析模型如下：

logith（tij）為被解釋變量，將結(jié)果變量與解釋變量聯(lián)系起來，表示市縣政府i在時間t開展政府績效評價的概率，用來反映某一市縣政府開展政府績效評價的時點；Φ為概率回歸中的累積正態(tài)分布函數(shù)；Χ為解釋變量，Y為控制變量；a（t）是生存時間函數(shù)；eij代表隨機誤差項；βi為各變量系數(shù)。

四、實證研究

（一）時間擴散特征

政府績效評價的擴散特征是指政府績效評價在擴散過程中所表現(xiàn)的速度與規(guī)模特點。2005年，溫家寶在政府工作報告中提出要“建立科學的政府績效評估體系”；2011年，國務院批復同意建立政府績效管理工作部際聯(lián)席會議制度，監(jiān)察部印發(fā)《關(guān)于開展政府績效管理試點工作的意見》（監(jiān)發(fā)〔2011〕6號）并在全國選擇8個省、市進行地方政府績效管理試點。本文研究的時間范圍為1999—2016年。統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，廣東省各市縣政府績效評價的擴散呈S形分布，其擴散過程可分為四個階段：第一階段是擴散起始階段（1999—2007年）；第二階段是擴散穩(wěn)定增長階段（2008—2011年）；第三階段是擴散快速增長階段（2012—2014年）；第四階段是擴散呈下降趨勢階段（2015—2016年）。

（二）事件史分析

1.變量的描述性統(tǒng)計

除了人口規(guī)模和地區(qū)生產(chǎn)總值以外，其他變量均有550個觀測數(shù)據(jù)。由于部分縣（市、區(qū)）行政區(qū)劃調(diào)整的原因，導致部分縣（市、區(qū)）數(shù)據(jù)缺失。最終，事件史分析模型檢驗了524個觀察值。同時，為保持解釋變量的獨立性，本文通過檢驗方差膨脹因子（VIF）來判斷是否存在多重共線性。結(jié)果顯示，各變量之間的方差膨脹因子最大值為6.91，小于多重共線性警戒值10，說明各變量之間不存在嚴重的共線性問題。樣本變量的描述性統(tǒng)計結(jié)果，見表2。

表2 變量的描述性統(tǒng)計

2.擴散機制建模分析

基于二元Logistic回歸的事件史分析結(jié)果如表3所示。模型1是對控制變量進行回歸分析的結(jié)果，模型2-5、模型6、模型8和模型9分別對四大機制的變量進行回歸分析，模型10是對所有變量進行回歸分析的結(jié)果，而模型7則是對強制和學習機制一起進行回歸分析的結(jié)果。同時，表3報告了觀測值N、卡方值（Chi-squared）、對數(shù)似然函數(shù)值（log likelihood）和偽 R2（Pseudo R-square），對模型的擬合優(yōu)度進行檢驗。比較模型1和模型2至模型10的偽R2值可以發(fā)現(xiàn)，在加入四大機制變量后，模型的偽R2值均有提高，說明模型的解釋力得到提高。

（1）強制機制和學習機制的影響。在強制機制方面，模型2、模型3、模型4的結(jié)果顯示，該機制對于地方政府績效評價的擴散具有促進作用。“中央指示”“省級指示”“市級指示”均在0.01的水平通過顯著性檢驗，正向影響地方政府績效評價的開展，H1、H2、H3得以證實。但當“省級指示”“中央指示”“市級指示”同時進入模型5和模型10時，“省級指示”的顯著性消失。這表明，作為直接上級的市級政府對縣級政府開展績效評價的影響更大。在學習機制方面，模型6的結(jié)果顯示，該機制在0.01的水平顯著正向影響政府績效評價的擴散，H4得以證實。但是，模型7的結(jié)果顯示，在加入強制機制后，學習機制的顯著性消失。這表明，在推行政府績效評價過程中，當學習鄰近地區(qū)實踐經(jīng)驗和上級安排發(fā)生沖突時，服從上級安排是市縣政府的首要選擇。因此，學習機制作用并不穩(wěn)定，強制機制的作用大于學習機制。

（2）競爭機制和模仿機制的影響。在競爭機制方面，模型8結(jié)果顯示，競爭機制變量“相鄰市縣開展數(shù)量”在0.1的水平上顯著，H5得到驗證。但是模型10的結(jié)果顯示，在所有機制加入后，競爭機制的顯著性消失，說明競爭機制可為其他機制所替代，其發(fā)揮的作用不夠穩(wěn)定。在模仿機制方面，模型9的結(jié)果顯示，其對政府績效評價的擴散發(fā)揮了促進作用?！罢冃侣劇弊兞吭?.1的水平上通過顯著性檢驗，正向顯著影響政府績效評價的擴散，H6得以證實。但是，模型10的結(jié)果顯示，在加入強制機制的變量后，“政府績效新聞”變量的顯著性消失?？梢姡c競爭機制和學習機制一樣，模仿機制對于政府績效評價擴散的作用不穩(wěn)定，易為強制機制所取代。

表3 基于Logistic回歸的事件史分析

（3）地區(qū)特征的影響。模型1的結(jié)果顯示，“人口規(guī)?！焙汀暗貐^(qū)生產(chǎn)總值”在0.01的水平上正向顯著影響政府績效評價的擴散，而地區(qū)“行政級別”變量對擴散的影響并不顯著。此外，“地區(qū)生產(chǎn)總值”相比“人口規(guī)模”，在較多模型中通過顯著性檢驗，并呈正相關(guān)。在模型4、模型5、模型7、模型10中，控制變量均未通過顯著性檢驗。從整體上看，除了地區(qū)生產(chǎn)總值和人口規(guī)模有一定的影響以外，地區(qū)特征對政府績效評價擴散的影響并不顯著。

3.時間滯后效應分析

由于受政府創(chuàng)新內(nèi)容或政府層級地位的影響，創(chuàng)新的擴散機制通常會存在時間滯后效應，亦即該機制在延后一年或若干年后才能或仍然能發(fā)揮作用。那么，上述的四大機制是否存在時間滯后效應?為探索四大機制的時間滯后效應，本文將所有機制的變量均滯后一年進行分析。結(jié)果如表4所示。

（1）強制機制和學習機制的時間滯后效應分析。在強制機制方面，模型11、模型12、模型13的結(jié)果顯示，“中央指示”“省級指示”“市級指示”的顯著性水平仍保持不變，說明強制機制對市縣政府績效評價擴散的影響存在一定的滯后效應，發(fā)揮長期且穩(wěn)定的影響。在學習機制方面，將模型14和模型6的結(jié)果對比可知，“市縣比例”變量依然顯著并且保持不變水平，說明學習機制對市縣政府績效評價擴散的影響也存在時間滯后效應。對比模型10和模型17的結(jié)果顯示，“市縣比例”變量從不顯著到顯著。可見，隨著時間的推移，強制機制和學習機制共同影響政府績效評價的擴散，學習機制發(fā)揮的作用會越來越明顯。

（2）競爭機制和模仿機制的時間滯后效應分析。在競爭機制方面，將模型15和模型8的結(jié)果對比可知，“相鄰市縣開展數(shù)量”變量從顯著變?yōu)椴伙@著，競爭機制不存在時間滯后效應。在模仿機制方面，將模型16和模型9的結(jié)果對比顯示，“政府績效新聞”變量滯后一年仍然顯著，且顯著性水平從0.1變?yōu)?.01，說明模仿機制對政府績效評價擴散的影響存在滯后效應且影響逐漸增強。但模型17的結(jié)果也顯示，當加入強制機制的變量后，“政府績效新聞”的顯著性消失。這表明，強制機制的時間滯后效應取而代之，對市縣政府績效評價的擴散發(fā)揮持續(xù)推動作用。

五、結(jié)果與討論

本文研究發(fā)現(xiàn)，廣東省各地方政府績效評價是在以強制機制為主、以學習與競爭以及模仿機制為輔的共同影響下得以逐步擴散的。

表4 基于Logistic回歸的時間滯后效應分析

第一，地方政府績效評價的擴散機制是以強制為主、以學習與競爭以及模仿為輔。模型分析結(jié)果顯示，廣東省各市縣政府績效評價擴散受到強制、學習、競爭和模仿機制的綜合影響，尤以強制機制的影響最為強烈。亦即，政府績效評價的擴散主要是上級政府要求的結(jié)果，既非源自政府內(nèi)部對作為績效核心意涵的“持續(xù)性改進”［48］的自我要求，也非來自屬地居民的外部壓力。與此同時，學習、競爭和模仿機制對政府績效評價的擴散起輔助性作用，但易為強制機制所替代。這表明，開展政府績效評價所取得的良好效果、政府間的政績競爭關(guān)系和輿論宣傳氛圍對其擴散產(chǎn)生一定的作用，但作用力遠小于上級政府的壓力?？梢?，效果導向、創(chuàng)新競爭和從眾模仿并非驅(qū)動廣東省各市縣開展政府績效評價的關(guān)鍵力量，績效評價未能成為大多數(shù)政府“追求卓越績效”、政府間“為創(chuàng)新而競爭”［49］的優(yōu)先策略選項。因此，政府績效評價的擴散存在上級壓力有余而自身競爭創(chuàng)優(yōu)和績效學習動力不足的內(nèi)外部驅(qū)動力量失衡問題。如果這種過分仰賴外驅(qū)力的問題得不到解決的話，政府績效評價的質(zhì)量堪憂。發(fā)展中國家政府績效管理的研究表明，此項改革往往會遇到政府能力不足的挑戰(zhàn)［50］。政府績效評價的開展需要伴隨著政府能力的提升和政府流程的改造，甚至要全面建設(shè)支撐政府績效評價的“社會基礎(chǔ)設(shè)施”［51］。但如果地方政府只是被動應付上級要求而開展績效評價的話，必然疏于配套制度和能力建設(shè)，政府績效評價將缺乏必要的制度和社會基礎(chǔ)的支撐，導致評價質(zhì)量難以保證。為解決這一問題，上級政府應該充分利用其權(quán)威地位，推動地方政府建設(shè)績效評價所需的各項配套工程，促進政府間的績效學習，增強績效評價在優(yōu)化行政流程、提升行政效率、回應公眾訴求方面的效果，在逐漸淡化強制機制的同時，強化學習機制，使績效評價從“上級任務”轉(zhuǎn)化為地方政府的“內(nèi)部需求”。

第二，強制、學習和模仿機制均對政府績效評價的擴散產(chǎn)生持續(xù)性影響。一方面，中央政府、省級政府和市級政府的強制機制不但在政策出臺的當年對推進市縣政府績效評價產(chǎn)生立竿見影的作用，而且可以持續(xù)第二年甚至更長時間。自秦以來，中國形成大一統(tǒng)的單一制國家傳統(tǒng)，并構(gòu)建了中心（中央政府）—邊緣（地方政府）的權(quán)力結(jié)構(gòu)和自上而下的等級制權(quán)力體系。中央政府不但是全國的權(quán)力中樞，而且是各地方政府的指揮棒。在這種縱向支配—服從的權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)中，政府績效評價制度沿著行政權(quán)力鏈條逐級傳導到下級政府，而逐步得以擴散。只要這種壓力型體制不變，上級權(quán)力就能對政府績效評價的擴散產(chǎn)生持續(xù)性影響。另一方面，學習機制和模仿機制也對政府績效評價的擴散產(chǎn)生持續(xù)影響。這表明，開展政府績效評價所取得的效果、主流媒體的政策宣傳和新聞報道將對地方黨政首長的行為選擇產(chǎn)生重要影響。一是效果彰顯牽引績效評價的擴散。雖然強制機制主導了地方政府績效評價的擴散，但隨著時間的推移，政府績效評價在促進內(nèi)部控制和強化外部問責所呈現(xiàn)的效果得到了時間的驗證，引發(fā)地方政府的學習興趣從而推動其擴散。從長遠來看，這是根本性的擴散機制。二是輿論氛圍推動績效評價的擴散。中央設(shè)計的政績晉升錦標賽機制，必然促使地方黨政首長關(guān)注作為晉升競爭對手的其他地方政府的新聞與宣傳報道，以了解未來晉升之路的潛在對手的施政策略并力圖超越對手。故此，與政府績效評價相關(guān)的上級政府動向和相鄰地方政府行為等方面新聞宣傳報道與輿論導向，勢必成為影響地方政府績效評價擴散的重要因素并產(chǎn)生長期影響。中央可以針對這種心理定式與行為慣性，強化對績效評價工作的新聞輿論氛圍引導。

第三，中央政府的持續(xù)推動和加強對各地政府績效評價先進經(jīng)驗的宣傳報道是推進地方政府績效工作的關(guān)鍵舉措。高位推動、頂層設(shè)計和鼓勵地方探索相結(jié)合是中國式改革取得成功的重要經(jīng)驗。20世紀90年代以后，福建、深圳、杭州、珠海、青島、甘肅等省市探索開展政府績效評價并取得良好成效；2011年，中央政府在部分省級政府和中央部委中開展政府績效管理試點；2012年，黨的十八大報告提出，要推行政府績效管理、提高政府執(zhí)行力與公信力。筆者研究發(fā)現(xiàn)，上級指令對政府績效評價的擴散起到關(guān)鍵作用，上級命令、實施效果和輿論導向?qū)φ冃гu價的推進發(fā)揮長遠影響。因此，為推動地方政府績效評價工作的持續(xù)發(fā)展和水平提升，中央政府應該加大指導和督查力度，鼓勵各地開展經(jīng)驗交流和學習，開展地方特色創(chuàng)新，并加強新聞報道和宣傳，同步營造爭先創(chuàng)優(yōu)、提績創(chuàng)效的新聞輿論氛圍。借此建立起以行政命令為指引、以先進經(jīng)驗為標桿、以良好效果為誘因、以輿論宣傳為保障的“四位一體”的政府績效擴散綜合機制，使地方政府的績效評價實踐得以在上級指導中強化使命感、在實施效果中獲得成就感、在輿論宣傳中增強榮譽感，變被動應付為主動增效，從而夯實政府績效評價所需的“社會基礎(chǔ)設(shè)施”，提高評價的質(zhì)量和實現(xiàn)評價的可持續(xù)發(fā)展，最終實現(xiàn)政府績效管理的終極目的——“創(chuàng)效”［52］。為強化高位推動和頂層設(shè)計，可以參考美國《GPRA現(xiàn)代化法案》的做法，設(shè)全國“績效促進委員會”，統(tǒng)一指導各地的政府績效評價工作，推廣各地先進經(jīng)驗和營造良好的輿論氛圍，使政府績效工作走上內(nèi)源式發(fā)展的軌道。

本文以廣東省的市縣政府推行績效評價為研究對象探尋地方政府績效評價的擴散機制，并不足以反映全國地方政府績效評價擴散機制的全貌。后續(xù)的研究可以收集全國所有地方政府績效評價擴散的資料數(shù)據(jù)，在保證樣本數(shù)量足夠大的情況下做進一步研究，對各機制及其相互作用如何影響政府績效評價擴散進行深入挖掘，以透析影響地方政府績效評價擴散的關(guān)鍵因素。